特克斯縣草原生態(tài)環(huán)境法治保障研究

阿麗娜·哈斯木汗

摘要：天然草地是自然資源的重要組成部分，新疆是我國(guó)重要牧區(qū)之一，天然草地遼闊，新疆大部分草原分布在伊犁州各縣市，特克斯縣草原是新疆西部草原的生態(tài)屏障，多年來(lái)，特克斯縣重視草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草原畜牧業(yè)的發(fā)展，取得顯著成效。但是，特克斯縣生態(tài)環(huán)境脆弱，人們的過(guò)度開(kāi)發(fā)，過(guò)度放牧導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境遭受極大破壞。雖然制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但草原生態(tài)遭受破壞的趨勢(shì)沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步通過(guò)執(zhí)法、司法、守法來(lái)完善和保障特克斯縣草原的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)環(huán)境;現(xiàn)狀;問(wèn)題;法治保障

建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明是黨的十八大提出的目標(biāo)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，草原是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，近年來(lái)，特克斯縣旅游業(yè)發(fā)展迅速，但旅游無(wú)序開(kāi)發(fā)造成草原破壞，過(guò)度放牧，草原沙化、草場(chǎng)退化已經(jīng)嚴(yán)重影響了特克斯縣的草原生態(tài)環(huán)境，也影響了牧區(qū)牧民的生活、生存與發(fā)展。依法治國(guó)，通過(guò)法治建設(shè)對(duì)草原生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，運(yùn)用法治思維和方式處理草原生態(tài)難題。

一、特克斯縣草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀

特克斯縣地處天山北坡、特昭盆地東部，特克斯河中上游，納入森林覆蓋率計(jì)算的森林面積為1209.978萬(wàn)畝，近年來(lái)，特克斯縣著力展開(kāi)天然草原的保護(hù)與修復(fù)工作，通過(guò)爭(zhēng)取退牧還草和草原恢復(fù)治理項(xiàng)目，遏制草原進(jìn)一步退化，提高了草原生產(chǎn)力水平和草原自我更新修復(fù)能力。截至2019年底，全縣完成人工飼草料種植面積3.1萬(wàn)畝，技術(shù)管理人員43人次開(kāi)展草原病害防治。草原鼠害防治78萬(wàn)畝，退耕還草人工種草0.5萬(wàn)畝;退牧還草免耕補(bǔ)播8萬(wàn)畝、人工種草0.5萬(wàn)畝、棚圈建設(shè)200戶;在喬拉克鐵熱克鎮(zhèn)莫因卓勒村、闊克鐵熱克鄉(xiāng)米特格爾設(shè)置關(guān)卡2個(gè)，清退牧區(qū)牲畜1400只，防止包扎墩遠(yuǎn)東牧場(chǎng)亂牧、農(nóng)區(qū)牲畜上山代牧，確保草原植被有效利用。特克斯縣已建設(shè)改良草場(chǎng)541.43萬(wàn)畝，其中，圍欄草場(chǎng)505.8萬(wàn)畝、灌溉草場(chǎng)35.63萬(wàn)畝。在圍欄草場(chǎng)建設(shè)中，國(guó)家投資建設(shè)372.73萬(wàn)畝，牧民自建79.6萬(wàn)畝。

近年來(lái)，特克斯縣禁牧圍欄工程，不僅改善了全縣草原生態(tài)環(huán)境和牧民基本生產(chǎn)條件，同時(shí)有效地遏制了草原退化的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)利用。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度進(jìn)一步激勵(lì)了農(nóng)牧民在保護(hù)和建設(shè)草原方面的積極性。通過(guò)實(shí)施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧、草蓄平衡、毒害草治理等草原保護(hù)建設(shè)措施，使天然草場(chǎng)植被覆蓋率明顯提高，草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)取得了明顯成效，特別是草地植被覆蓋率、草層高度、產(chǎn)草量較建設(shè)前均有大幅度提高。通過(guò)多方共同努力，特克斯縣草原生態(tài)文明建設(shè)取得了諸多成績(jī)，但是，全面客觀的看，特克斯縣草原的生態(tài)環(huán)境依然不容樂(lè)觀。由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因、旅游區(qū)無(wú)序開(kāi)發(fā)、自然和人為因素的干擾和影響，全縣大面積草原的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然很嚴(yán)峻。還依然存在著深層次的矛盾和問(wèn)題，阻礙著全縣草原生態(tài)文明建設(shè)的順利開(kāi)展。

二、特克斯縣草原生態(tài)遭到破壞的主要原因

過(guò)度放牧導(dǎo)致畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾凸顯。草原生態(tài)文明建設(shè)的良好開(kāi)展與牧民文化知識(shí)、素質(zhì)的不斷提高緊密聯(lián)系，牧民才是草原生態(tài)文明建設(shè)的主體，由于牧民受教育的水平有限，生態(tài)保護(hù)知識(shí)普及率低，長(zhǎng)期以來(lái)粗放的利用草場(chǎng)，對(duì)草原生態(tài)平衡帶來(lái)了極大的破壞。畜牧生產(chǎn)技術(shù)水平的日益提高，促使草原地區(qū)牲畜繁殖水平大大增加，盲目的增加牲畜數(shù)量破壞了草地的再生能力。長(zhǎng)期以來(lái)，特克斯縣草原畜牧業(yè)的增長(zhǎng)不顧草原承載力，致使草原嚴(yán)重透支，牲畜嚴(yán)重超載。

非法開(kāi)墾草原、非法征占用草原，過(guò)度開(kāi)發(fā)草場(chǎng)搞旅游業(yè)。由于部分商人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，牧民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)較弱，商人、牧民為了眼前利益與需求、在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下過(guò)渡開(kāi)發(fā)草場(chǎng)搞旅游，這種破壞性、粗放性的開(kāi)發(fā)方式，忽視了環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)和污染治理，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響。2019年至2020年，特克斯縣涉及非法開(kāi)墾草場(chǎng)案件210份，環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)1份，截止目前已落實(shí)移交案件210起，其中4起已移交公安機(jī)關(guān)，另有1起案件仍在核查辦理中。除縣人民檢察院移交案件以外，本單位自查案件109起，已全部落實(shí)。非法征占用草原案件5件已處理5件;截至目前我縣共恢復(fù)草場(chǎng)94759畝，1人被依法追究刑事責(zé)任。

旅游業(yè)帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題每天都在發(fā)生，依舊無(wú)法解決，大批游客的到來(lái)促進(jìn)了特克斯縣旅游業(yè)發(fā)展，增加了牧民的收入，但也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，游客隨意丟棄垃圾，大量的旅游垃圾產(chǎn)生，美麗的草原上垃圾遍地，游客素質(zhì)低下、不文明行為、故意破壞草原生態(tài)環(huán)境行為時(shí)有發(fā)生。

草原蟲(chóng)害、鼠害嚴(yán)重。2019年，特克斯縣草原鼠害危害面積達(dá)到900多萬(wàn)畝，嚴(yán)重危害面積達(dá)500多萬(wàn)畝。人類對(duì)草原生態(tài)的過(guò)度破壞，導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)失衡，蟲(chóng)害、鼠害等嚴(yán)重。

三、特克斯縣草原生態(tài)環(huán)境的法治保障

（一）立法保障

目前草原生態(tài)保護(hù)立法層面主要面臨的挑戰(zhàn)來(lái)自于生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與完善。針對(duì)草場(chǎng)被破壞、牧民增收難等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確界定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等，明確補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源，做到只要有破壞就要有相應(yīng)補(bǔ)償?shù)木置妗Ｍ瑫r(shí)，對(duì)于補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制不健全也是補(bǔ)償難以為繼的一個(gè)原因，目前的監(jiān)管主要是本部門(mén)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督與評(píng)估，沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管模式，涉及補(bǔ)償資金的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。并引入第三方監(jiān)管，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度，定期審計(jì)，定期公開(kāi)。需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜的制定配套的草原生態(tài)法制保障制度。完善草原法律體系;完善草原法律體系的關(guān)鍵就是制定自治區(qū)級(jí)相應(yīng)的配套法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等。

科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)國(guó)家林草局《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013-2020年）》和相關(guān)規(guī)劃，完善造林綠化、濕地保護(hù)、公益林地等專項(xiàng)規(guī)劃，形成科學(xué)系統(tǒng)的林草生態(tài)空間規(guī)劃體系。按照國(guó)家林草局的安排部署，研究提出劃定全縣林地和森林、草原、濕地、公益林地、物種四條保護(hù)紅線意見(jiàn)。

（二）執(zhí)法保障

特克斯縣屬于牧業(yè)大縣，牲畜多草原面積大，執(zhí)法面廣，縣級(jí)執(zhí)法人員較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有草原監(jiān)理執(zhí)法人員和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，草原執(zhí)法力量薄弱，僅憑縣草原監(jiān)測(cè)預(yù)警中心僅有的5個(gè)執(zhí)法人員很難對(duì)全縣草原執(zhí)法工作實(shí)施全方位開(kāi)展督察、檢查、監(jiān)管、查處。草原面積大，專業(yè)的執(zhí)法人員少，執(zhí)法任務(wù)繁重已經(jīng)成為適應(yīng)新形勢(shì)下草原保護(hù)工作亟待解決的問(wèn)題 。草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督仍然不完善，監(jiān)督不到位，造成執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象屢屢在出現(xiàn)。國(guó)土第二次普查時(shí)將很多原屬于草場(chǎng)的飼草料地和人工草場(chǎng)劃為一般性耕地，造成現(xiàn)在草原和耕地性質(zhì)不明確，執(zhí)法主體不能確立，執(zhí)法難度加大。社會(huì)發(fā)展很快，現(xiàn)目前草原執(zhí)法水平很難適應(yīng)現(xiàn)代執(zhí)法要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)上崗。

應(yīng)加強(qiáng)草原監(jiān)理執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)理執(zhí)法人員的配備和培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。草原保護(hù)不是一般的行政管理工作，而是一項(xiàng)社會(huì)管理工作，并且專業(yè)性很強(qiáng)，需要有一批既具有監(jiān)理公職的人員，又是素質(zhì)較高的稱職人員。通過(guò)多種層次、多種形式的培訓(xùn)、考核，實(shí)現(xiàn)草原執(zhí)法人員精通草原生態(tài)保障的法律業(yè)務(wù)和充分掌握實(shí)踐執(zhí)法技能;提高干部的依法執(zhí)法能力和掌握、利用現(xiàn)代辦案設(shè)備的能力及辦案效力。

加強(qiáng)協(xié)作，加強(qiáng)執(zhí)法力度。加大與人民檢察院、人民法院、公安局、司法局等司法部門(mén)的協(xié)查共同辦案力度，做到資源共享。通過(guò)各單位的積極協(xié)作、積極配合和有力打擊，逐年降低破壞草原的復(fù)雜繁瑣案件，共同努力相互幫助，草原生態(tài)就能得到有效的保護(hù)。

（三）守法保障

草原生態(tài)文明建設(shè)要增強(qiáng)全民守法意識(shí)，草原生態(tài)法制實(shí)現(xiàn)的根本還是需要人們自覺(jué)自愿的遵守草原生態(tài)法律的各項(xiàng)規(guī)定，履行相關(guān)的法律義務(wù)，當(dāng)前，在遵守草原生態(tài)法制方面需要加強(qiáng)的工作主要包括：要加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)的法制宣傳與普及。農(nóng)牧民的法治意識(shí)較低，根本弄不清法律的具體含義，對(duì)公安、檢察、法院機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分也含混不清，對(duì)政法工作不理解、不配合、有抵觸情緒。因此，需在全縣范圍內(nèi)、到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深入到農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行普法宣傳活動(dòng)。深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)牧民樹(shù)立生態(tài)文明意識(shí)，讓法治思維深入人心。執(zhí)法人員和宣傳人員要用通俗易懂的語(yǔ)言，通過(guò)親切的語(yǔ)氣向牧民宣傳相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合工作實(shí)際，采取多種形式宣講。要向牧民們發(fā)放宣傳冊(cè)，草原法管理?xiàng)l例、農(nóng)牧民法律常識(shí)等宣傳材料。通過(guò)贈(zèng)書(shū)儀式，提高廣大農(nóng)牧民的學(xué)法、尊法、守法、用法意識(shí)，提高牧民的法律素質(zhì)。通過(guò)法治宣傳教育，讓草原地區(qū)的干部、群眾知道草原生態(tài)法制的內(nèi)容和重要意義，形成他們自覺(jué)遵守與執(zhí)行草原生態(tài)法制的內(nèi)在動(dòng)力。

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