行政執(zhí)法“三項制度”在煙草縣級局落地與應(yīng)用
——以A省G分局推行“三項制度”為例

胡朝軍 李軼 張家庚

(馬鞍山市煙草專賣局鋼城分局，安徽 馬鞍山 2362086)

一、引言

2019年3月，國家煙草專賣局根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》印發(fā)了實施意見，要求各級煙草專賣局聚焦煙草專賣行政執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“三項制度”），促進規(guī)范公正、文明執(zhí)法，防范專賣執(zhí)法系統(tǒng)性法律風(fēng)險，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。作為一項專門針對行政執(zhí)法領(lǐng)域的制度，“三項制度”不僅直接關(guān)系煙草行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量，對于法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)同樣具有基礎(chǔ)性、整體性影響，其重大意義不言而喻。

二、煙草行政執(zhí)法“三項制度”存在問題及原因分析

自2017年4月“三項制度”在A省試點工作啟動以來，A省下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家局煙草專賣重大執(zhí)法行為法制審核辦法、行政執(zhí)法公示辦法、行政執(zhí)法全過程記錄辦法（試行）的通知》，行政執(zhí)法“三項制度”的推進取得了初步的成效，但通過對近兩年來G分局行政執(zhí)法情況調(diào)研，發(fā)現(xiàn)還存著工作開展不平衡、范圍不明確、標準不統(tǒng)一、程序不規(guī)范等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）行政執(zhí)法公示方面存在的問題：

一是信息公示的范圍有限?，F(xiàn)有的公示僅僅局限在實施的依據(jù)、實施的結(jié)果以及監(jiān)督檢查記錄等，而且在行政處罰方面，由于一般案件可能牽涉到跨地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)案件，多數(shù)縣級局對公示此類內(nèi)容存在顧慮。同時，行政機關(guān)做決策的過程直接決定了行政許可的結(jié)果，只公開結(jié)果而不公開過程，難以得到公眾的信服。二是信息公示的內(nèi)容不完善。在行政執(zhí)法公示的方式上多是采用主動公開的方式。這種公開方式在一定程度上反映了行政執(zhí)法機關(guān)公開的自主性，但同時也會發(fā)生對于信息披露內(nèi)容的主觀取舍，存在“選擇性公開”的問題，無法“全景式”呈現(xiàn)執(zhí)法信息，限制了公示的效果。三是信息公示的時間隨意。有些行政執(zhí)法機關(guān)不重視行政執(zhí)法公示的重要性，沒有真正把公示工作認真抓起來。這種思維影響了很多行政執(zhí)法機關(guān)，加上群眾對行政機關(guān)存在著一種自古以來的敬畏感，使得一些行政機關(guān)對公示的時間沒有嚴格的標準，存在拖沓情況，該公示的不公示或不及時公示。

（二）行政執(zhí)法全過程記錄方面存在的問題：

一是思想認識不到位。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，法規(guī)和專賣部門對執(zhí)法全過程范圍的認識不統(tǒng)一。部分行政執(zhí)法人員對執(zhí)法記錄儀的重要性認識不足，片面地認為執(zhí)法記錄儀是對執(zhí)法人員的監(jiān)督，主觀上對使用執(zhí)法記錄儀有一定的排斥心理。二是執(zhí)法設(shè)備配備不足。有些基層單位部門執(zhí)法設(shè)備配備不足，如：執(zhí)法記錄儀沒有按照人手一臺進行配備、未建立單獨的詢問室、存儲設(shè)備不能滿足實際工作需要等，導(dǎo)致有些基層單位無法正常開展執(zhí)法記錄工作。三是執(zhí)法設(shè)備使用不夠規(guī)范。在實際行政執(zhí)法中，有些辦案人員對案件的重要關(guān)鍵節(jié)點未拍攝，如：亮證執(zhí)法、物品登記保存、簽字確認等。甚至?xí)霈F(xiàn)補拍或?qū)?zhí)法視頻進行剪輯等問題，導(dǎo)致拍攝的音像記錄與原有的案件無法對應(yīng)。四是文字記錄標準不統(tǒng)一或不規(guī)范。雖然國家局下發(fā)了行政處罰、行政許可的文書填寫樣式表格，但在實際的案卷制作中仍然存在填寫標準不統(tǒng)一、內(nèi)容不規(guī)范的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政執(zhí)法全過程文字記錄不完整，不全面，不能反映整個行政執(zhí)法的全過程。

（三）重大執(zhí)法決定法治審核方面存在的問題：

一是法制機構(gòu)人員編制不足。雖然A省各縣區(qū)局都成立了法規(guī)部門，但法律專業(yè)人才并沒有被任用到法治專業(yè)的崗位上，造成了專業(yè)“錯配”現(xiàn)象，沒能發(fā)揮法律專業(yè)人才該有的作用。二是對法制審查的重要性認識不足。與處罰前告知、聽證、催告等法定程序不同，重大執(zhí)法決定法制審核的性質(zhì)應(yīng)為行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序，不屬于行政執(zhí)法行為必須遵循的外部法定程序。導(dǎo)致有些單位法規(guī)部門對法制審查流流于形式，沒有真正起到法制審查應(yīng)負的責(zé)任和作用。三是法制審查機制建立不完善。有很多縣區(qū)局未制定重大執(zhí)法決定法制審核制度，對法制審查的內(nèi)容、時限等不明確。同時多數(shù)縣級局法規(guī)部門與紀檢監(jiān)察部門合署辦公，工作量較大，難以投入過多的時間和精力從事法規(guī)工作。

三、推行行政執(zhí)法“三項制度”方面的主要做法

G分局在推行“三項制度”工作中，聚焦“執(zhí)法公示、全過程記錄、法制審核”三個重點，緊扣執(zhí)法實踐，打造特色亮點，在前期試點的基礎(chǔ)上，不斷深化“三項制度”建設(shè)和運行。從“怎樣完善制度”和“制度怎樣運行”兩個層面入手，全面梳理煙草行政執(zhí)法活動各個環(huán)節(jié)，細化每一個執(zhí)法步驟的具體內(nèi)容、辦理流程、手續(xù)與要求，結(jié)合專賣執(zhí)法實踐進行了富有成效的探索和創(chuàng)新。

（一）制定《關(guān)于全面推進“三項制度”工作的實施意見》，按照部署啟動、制定制度、推行實施、總結(jié)深化，分階段、有重點推進。厘清工作目標、工作任務(wù)、實施步驟和完成時限;踐行考核問責(zé)機制，納入基層執(zhí)法部門的年度考核，切實發(fā)揮考核指揮棒的作用。

（二）圍繞“公示什么、何時公示、怎么公示”等內(nèi)容，按照“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，結(jié)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，對執(zhí)法信息公示制度進行優(yōu)化完善，建立《煙草專賣行政執(zhí)法公示制度》、《煙草行政執(zhí)法公示清單》，明確事前、事中、事后三個階段公開方式、時限、內(nèi)容等。

（三）圍繞“記錄什么、如何記錄、怎樣監(jiān)管”等內(nèi)容，對煙草行政執(zhí)法應(yīng)該記錄的事項進行詳細規(guī)定，建立《煙草行政執(zhí)法全過程記錄制度》、《煙草專賣行政執(zhí)法音像記錄清單》、《煙草專賣行政執(zhí)法文字、系統(tǒng)記錄清單》，對立案、調(diào)查取證、審查決定、送達執(zhí)行、歸檔保存等執(zhí)法過程進行客觀、真實的記錄，保證行政執(zhí)法活動全過程留痕和可回溯管理。

（四）圍繞“審核什么、誰來審核、怎么審核”等關(guān)鍵內(nèi)容，建立《煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核制度》、《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》，落實審核責(zé)任、明確審核范圍，嚴格審核程序，保證了法制審查有標準、有章法、有重點，依法保障行政相對人和當(dāng)事人切身利益。編制《煙草法制審核要點》，針對不同行政執(zhí)法行為不僅要求審核執(zhí)法主體、管轄權(quán)限、執(zhí)法程序、事實認定和法律適用等合法性，也要求審核其合理性，同時還對行政執(zhí)法文書的制作標準和規(guī)范進行審核，提高法制審核含金量。

（五）將制度標準與流程深度融合，結(jié)合工作實際，逐步建立并優(yōu)化與“三項制度”相關(guān)的《信息公示流程圖》、《行政執(zhí)法過程流程圖》、《法制審查流程圖》，明確各執(zhí)法環(huán)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點，便于基層執(zhí)法部門操作。同時，對執(zhí)法的全過程拍攝標準化、規(guī)范化的執(zhí)法教學(xué)視頻，開展規(guī)范執(zhí)法培訓(xùn)，有效防范執(zhí)法風(fēng)險。

（六）結(jié)合國家煙草專賣局數(shù)字專賣信息系統(tǒng)，根據(jù)2015年《國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)煙草專賣行政處罰文書（試行）的通知》、2017年《國家煙草專賣局辦公室關(guān)于進一步規(guī)范煙草專賣許可證行政許可文書使用和管理的通知》，在行政處罰方面，按照簡易案件、一般案件、無主案件三種類型，在行政許可方面，按照新辦、延續(xù)、變更、停業(yè)、歇業(yè)、補辦、恢復(fù)七種類型，對執(zhí)法文書進行補充和完善，形成標準化、規(guī)范化的煙草專賣行政處罰和行政許可文書模板，明確各個執(zhí)法環(huán)節(jié)記錄的內(nèi)容、方式、載體等事項，確保執(zhí)法文書和案卷完整準確。

四、深入推進行政執(zhí)法“三項制度”的對策與思考

深入推進行政執(zhí)法“三項制度”，要堅持以創(chuàng)新為動力、以問題為導(dǎo)向，通過鞏固制度成果，深化創(chuàng)新措施，全面推廣和落實行政執(zhí)法“三項制度”，全方位提升行政執(zhí)法水平。

（一）提高認識，切實轉(zhuǎn)變觀念。一是加強對執(zhí)法人員“三項制度”標準的培訓(xùn)宣貫，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念，進一步提高執(zhí)法人員對實施“三項制度”必要性、長期性的認識。二是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視“三項制度”工作，切實把“三項制度”作為依法行政工作的重點，使實施“三項制度”、推進依法行政真正成為執(zhí)法人員的自覺行為。

（二）深入研究，探索新方法。一是鼓勵行政執(zhí)法機關(guān)在推進行政執(zhí)法“三項制度”工作中積極探索創(chuàng)新，摸索適合本單位執(zhí)法領(lǐng)域的新模式、新方法，不斷充實行政執(zhí)法“三項制度”的內(nèi)涵。二是加強協(xié)作交流，取長補短，推進“三項制度”落地。

（三）適時總結(jié)，完善制度標準。一是進一步擴充行政執(zhí)法“三項制度”的制度體系，在已有的配套文件基礎(chǔ)上，建立健全并逐步完善行政執(zhí)法配套制度，在操作性和實用性上下功夫，促進“三項制度”進一步落實。二是建立意見反饋機制，收集在推行行政執(zhí)法“三項制度”過程中出現(xiàn)的問題和困難，監(jiān)測各項制度配套文件實施情況，并在適當(dāng)?shù)臅r機，啟動檢查、評估、修訂程序，及時調(diào)整規(guī)定中不合理的部分，確保制度鮮活性。三是認真總結(jié)工作經(jīng)驗，及時歸納整理在實施過程中涌現(xiàn)出的創(chuàng)新做法和優(yōu)秀經(jīng)驗，形成可復(fù)制、可推廣的制度機制，加強宣傳推廣，促進行政執(zhí)法“三項制度”在縣級局落地運行。

（四）強化監(jiān)督，確保取得實效。一是對行政執(zhí)法“三項制度”實行長效監(jiān)督，成立工作小組有計劃地開展督導(dǎo)調(diào)研活動，深入執(zhí)法一線，及時發(fā)現(xiàn)問題，答疑解惑，對隨時發(fā)現(xiàn)問題，隨時整改。二是進一步健全處罰案件、行政許可案件承辦的內(nèi)部運行機制，完善行政案卷評查制度，完善依法行政評議考核制度，建立健全執(zhí)法監(jiān)督、過錯問責(zé)配套制度，積極構(gòu)建全方位、多渠道的監(jiān)督平臺，不斷推進和完善行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為，降低執(zhí)法風(fēng)險，真正做到執(zhí)法責(zé)任明確化，執(zhí)法程序規(guī)范化、執(zhí)法結(jié)果公開化。三是將行政執(zhí)法“三項制度”的實施情況作為推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要指標，并納入年度法治政府建設(shè)考核體系，將行政執(zhí)法“三項制度”推進情況與年度績效考核掛鉤。

五、小結(jié)

加強服務(wù)型行政執(zhí)法配套制度建設(shè)是新時期煙草專賣執(zhí)法工作的一項重要內(nèi)容，是煙草商業(yè)企業(yè)在新形勢、新要求下的重要舉措，成功與否直接影響著煙草的可持續(xù)發(fā)展，其必將貫穿于“企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”總體要求的始末。