日本中小學(xué)教師“定期流動(dòng)制度”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

莫嘯北

（武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院 湖北武漢 430072）

在落實(shí)教育公平發(fā)展時(shí)，其前提條件就是要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，這也是教育發(fā)展中的必然要求。在各個(gè)區(qū)域教育的均衡發(fā)展中，推動(dòng)義務(wù)教育前提條件就是要求師資均衡的配置，這也是較為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是充分保障學(xué)生能夠接受同等教育、公平教育的重要因素。而城鄉(xiāng)師資分配的不均衡問(wèn)題是一個(gè)世界性的難題，日本進(jìn)行了近100年的探索，推行實(shí)行了定期流動(dòng)制度。即通過(guò)教師定期的城鄉(xiāng)流動(dòng)使城市與鄉(xiāng)村的教師資源得到均衡化配置，有效地組織了因城鄉(xiāng)師資的巨大差異而引起的城鄉(xiāng)教育的不平衡，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育的公平性。日本的這一成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)解決城鄉(xiāng)教育資源不均衡問(wèn)題，有較大的啟示。

日本中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制度

1949年日本頒布《教育公務(wù)員特例法》，該法案明確將義務(wù)教育學(xué)校的教員定義為公務(wù)員，并提出了中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制度。對(duì)目前的日本教師流動(dòng)形式進(jìn)行總結(jié)，其主要有兩種：其一是教師在同級(jí)、同類學(xué)校之間進(jìn)行流動(dòng)。其二是老師在公立基礎(chǔ)教育類學(xué)校之間進(jìn)行流動(dòng)。結(jié)合日本的具體制度實(shí)施進(jìn)行分析，公立基礎(chǔ)教育學(xué)校的教師流動(dòng)頻率為6年一次。不過(guò)一些縣的中小學(xué)校長(zhǎng)一般3——5年會(huì)換一所學(xué)校。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)每年都相差不大，沒(méi)有大起大落現(xiàn)象，說(shuō)明日本的教師定期流動(dòng)制已十分成熟、穩(wěn)定。本文將從日本定期流動(dòng)制度的負(fù)責(zé)主體、流動(dòng)對(duì)象確定、實(shí)施程序以及保障體系這四個(gè)方面進(jìn)行具體的分析。

定期流動(dòng)制度的負(fù)責(zé)主體

從身份屬性上來(lái)看，一本公立中小學(xué)的老師具有公務(wù)員身份，所以老師的定期流動(dòng)是由政府來(lái)主導(dǎo)和調(diào)控的。對(duì)日本中小學(xué)老師的定期流動(dòng)進(jìn)行分析可知其屬于公務(wù)員的“人事變動(dòng)”范疇，而就公務(wù)員的人事變動(dòng)來(lái)看，其具體指公務(wù)人員的變動(dòng)，包括了升遷、調(diào)離等諸多內(nèi)容。在公立中小學(xué)老師的流動(dòng)過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)老師的人事管理，日本各級(jí)政府不僅制定了相應(yīng)的法律法規(guī)和完善的程序，還會(huì)對(duì)教師流動(dòng)的具體方針和細(xì)則進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。就流動(dòng)工作的具體開(kāi)展來(lái)看，流動(dòng)方針的制定與實(shí)施必須要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)原則：1）雙向流動(dòng)原則，即教師的流動(dòng)需要保證城市與鄉(xiāng)村、偏僻地區(qū)與非偏僻地區(qū)的教師雙向流動(dòng)。2）教師隊(duì)伍合理性原則，即教師流動(dòng)需要保證區(qū)域教師隊(duì)伍男女比例、資格以及年齡等方面具有合理性。

定期流動(dòng)對(duì)象的確定

在定期流動(dòng)的具體實(shí)施中，流動(dòng)對(duì)象的確定是非常重要的。就日本教師流動(dòng)制度的具體實(shí)施來(lái)看，流動(dòng)對(duì)象的確定有多方面的規(guī)定，不過(guò)各級(jí)規(guī)定的核心內(nèi)容是沒(méi)有變化的。從相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行分析，定期流動(dòng)對(duì)象的確定有明確的標(biāo)準(zhǔn)，比如教師在某所學(xué)校當(dāng)中的教學(xué)年限等，也就是說(shuō)在達(dá)到某個(gè)條件之后老師必須要參與流動(dòng)，這是具有強(qiáng)制性的。當(dāng)然，在特殊情況下，老師的流動(dòng)是無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行的。在實(shí)踐中，教師流動(dòng)還可以通過(guò)自主申請(qǐng)的方式。

定期流動(dòng)制度的實(shí)施程序

對(duì)日本定期流動(dòng)制度的具體實(shí)施進(jìn)行分析，其調(diào)控是由中央負(fù)責(zé)的，組織實(shí)施則是有地方來(lái)進(jìn)行。就目前的日本教師定期流動(dòng)制度具體實(shí)施來(lái)看，每年的11月上旬，縣一級(jí)的教育委員對(duì)政府相關(guān)文件進(jìn)行解讀，比如流動(dòng)制度實(shí)施的工作方針以及細(xì)則等。在方針解讀和細(xì)則明確的情況下，縣一級(jí)的教育委員會(huì)會(huì)確定參與輪崗的教師人員。在經(jīng)過(guò)教育委員會(huì)教育長(zhǎng)批準(zhǔn)之后，教師輪崗工作順利實(shí)施。對(duì)日本教師流動(dòng)制度的具體實(shí)施來(lái)看，為了保證參與教師的流動(dòng)具有公平性，在具體的制度實(shí)施過(guò)程中需要保證工作開(kāi)展的透明性，而且具體的工作實(shí)施要接受監(jiān)督。

定期流動(dòng)制度的保障體系

定期流動(dòng)制度的具體實(shí)施需要有完善的保障體系，這樣，制度的實(shí)施效果以及穩(wěn)定性才會(huì)更加的突出。對(duì)日本定期流動(dòng)制度的具體實(shí)施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)法律保障和經(jīng)濟(jì)保障是該制度穩(wěn)定實(shí)施的重要基礎(chǔ)。

第一是法律保障體系。對(duì)日本教師定期流動(dòng)制度的具體實(shí)施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)在二戰(zhàn)后初期，該制度便已經(jīng)出臺(tái)，但是該制度的真正推行卻到了20世紀(jì)50年代中期。在60年代初的時(shí)候，該制度得到了完善，并且一直沿用到了今天。就日本的教師定期流動(dòng)制度實(shí)施來(lái)看，其從出臺(tái)到最終推廣，法律使其堅(jiān)強(qiáng)后盾，比如《關(guān)于地方教育行政組織及營(yíng)運(yùn)法律》《國(guó)家公務(wù)員法》等都會(huì)該制度的實(shí)施提供了重要保障。結(jié)合目前的實(shí)踐，日本實(shí)施教師定期流動(dòng)制度，主要的目的有3個(gè)：1）提高教師的工作熱情，促進(jìn)其經(jīng)驗(yàn)積累。2）實(shí)現(xiàn)教師資源的合理配置，保證教育的發(fā)展均衡。3）打破教育長(zhǎng)時(shí)間的封閉狀態(tài)，保證教學(xué)活力。

第二是經(jīng)濟(jì)保障制度。對(duì)日本教育進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其存在的一個(gè)顯著特點(diǎn)是“高薪養(yǎng)教”。正是因?yàn)槿毡镜摹案咝金B(yǎng)教”，教師在日本具有比較高的經(jīng)濟(jì)地位、政治地位和社會(huì)地位。對(duì)日本中小學(xué)教師和一般的公務(wù)員的月薪酬進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師的平均月薪酬要比一般公務(wù)員高出1萬(wàn)日元左右。對(duì)目前的日本教師的津貼進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)其津貼種類是比較多的，而且具有比較廣的覆蓋面。從具體的總結(jié)來(lái)看，目前日本教師的津貼主要分為三大類：1）基本津貼，其指的是一般情況下所有教師都能享受到的津貼。2）普通津貼。指在完成了特定考核或者執(zhí)行了特別任務(wù)的部分教師才能享受到的津貼，此類津貼有嚴(yán)格的范圍限定和對(duì)應(yīng)級(jí)別限制。3）特殊津貼指在特別地區(qū)才可以享受到的津貼，比如寒冷地津貼、偏僻地津貼。

日本教師定期流動(dòng)制度特點(diǎn)

對(duì)日本教師定期流動(dòng)制度的特點(diǎn)進(jìn)行分析與思考，這對(duì)于借鑒制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。結(jié)合目前的實(shí)踐進(jìn)行分析，日本教師定期流動(dòng)制度的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

健全的政策法規(guī)保障體系。對(duì)日本教師流動(dòng)制度的具體實(shí)施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其存在著非常健全的政策法規(guī)保障體系。自二十世紀(jì)五十年代之后，日本為了推動(dòng)教師流動(dòng)制度的實(shí)施，頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，比如《國(guó)家公務(wù)員法》《教育公務(wù)員特例法案》等，這些法律法規(guī)對(duì)教師流動(dòng)制度的具體運(yùn)行做了規(guī)定、正是因?yàn)橛辛嗽敿?xì)的法律法規(guī)規(guī)定，所以日本教師流動(dòng)制度的實(shí)施更具穩(wěn)定性，這也是此項(xiàng)制度自上世紀(jì)五十年代一直運(yùn)行至今的一個(gè)重要原因。

以參與流動(dòng)教師的待遇提升為吸引力鼓勵(lì)流動(dòng)發(fā)展。在剛開(kāi)始實(shí)施教師流動(dòng)制度的時(shí)候，制度的推行遇到了阻力，主要的原因是一些教師不愿意到基礎(chǔ)不完善或者是環(huán)境不理想的區(qū)域從教。為了改變這種情況，日本在相應(yīng)的法律當(dāng)中規(guī)定教師流動(dòng)到偏遠(yuǎn)區(qū)域會(huì)提供“偏僻地區(qū)津貼”，而且其他的津貼也會(huì)在工資基礎(chǔ)上進(jìn)行上浮，這種情況使得偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師可以拿到更多的薪酬。因?yàn)檎w的收入水平有了顯著的增加，所以越來(lái)越多的老師愿意加入到流動(dòng)教師隊(duì)伍當(dāng)中來(lái)。隨著教師流動(dòng)制度的越來(lái)越完善，相應(yīng)的教師津貼發(fā)放也越來(lái)越規(guī)范，流動(dòng)制度的整體實(shí)施公平性表現(xiàn)的越來(lái)越突出，所以有更多的老師參與到了流動(dòng)制度當(dāng)中?？偟膩?lái)講，日本政府以提升流動(dòng)教師的待遇為立足點(diǎn)鼓勵(lì)教師進(jìn)入流動(dòng)體系，以此保證了流動(dòng)制度的持續(xù)性運(yùn)行與發(fā)展。

尊重老師的意愿。對(duì)日本教師流動(dòng)制度的具體運(yùn)行做分析會(huì)發(fā)現(xiàn)其顯著的特點(diǎn)體現(xiàn)在尊重老師意愿方面。就尊重老師意愿的具體表現(xiàn)來(lái)看，其主要體現(xiàn)在如下方面：1）在教師流向安排方面，學(xué)校會(huì)主動(dòng)與教師進(jìn)行商談，在取得老師的同意之后流向才會(huì)確定。2）對(duì)不適合流動(dòng)的老師，日本的法律做出了相應(yīng)的規(guī)定，著充分的體現(xiàn)了人道主義關(guān)懷，所以為不少老師解決了后顧之憂。總的來(lái)講，日本教師流動(dòng)制度在具體的實(shí)施中因?yàn)槌浞肿鹬乩蠋煹囊庠?，也考慮到了各地區(qū)的差異，所以在教師流動(dòng)的過(guò)程中對(duì)其比較照顧，這使得越來(lái)越多的老師愿意加入到流動(dòng)隊(duì)伍當(dāng)中來(lái)。

日本中小學(xué)教師定期流動(dòng)制度對(duì)我國(guó)的啟示

教育均衡發(fā)是我國(guó)目前教育推進(jìn)的一個(gè)重要目標(biāo)。在該目標(biāo)的具體實(shí)施中，我國(guó)投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但是整體效果并不如意。結(jié)合日本的教師流動(dòng)制度對(duì)我國(guó)的教育實(shí)踐進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前要實(shí)施該制度的阻力比較大，一方面是缺少完善的法律支撐，另一方面是整個(gè)制度的實(shí)施透明度差，教師的實(shí)際參與意愿比較低，而且教師的待遇差異比較的顯著。積極的借鑒日本教師流動(dòng)制度，這對(duì)于我國(guó)的教育均衡化發(fā)展有突出現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

建立健全配套法律法規(guī)，促進(jìn)教師輪崗制度規(guī)范化、常態(tài)化。就法律來(lái)講，其具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，能過(guò)對(duì)社會(huì)活動(dòng)等進(jìn)行約束。結(jié)合日本的教師流動(dòng)制度發(fā)展進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)日本的制度在出臺(tái)之后進(jìn)行推廣受到了比較大的阻力，但是在相應(yīng)的法律出臺(tái)之后，制度的推廣精度明顯加快。由此可見(jiàn)在實(shí)踐中要推動(dòng)我國(guó)教師輪崗制度的規(guī)范化和常態(tài)化發(fā)展，必須要積極的進(jìn)行法律法規(guī)的健全，以此來(lái)為制度推動(dòng)保駕護(hù)航。

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在日本教師的“定期交流制度”中，政府無(wú)疑發(fā)揮了巨大的作用。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，教育行政部門(mén)首先對(duì)所在區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)教師進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)行輪崗。除此之外，政府部門(mén)應(yīng)加大邊遠(yuǎn)地區(qū)教育的投入，著力解決農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇和住房問(wèn)題，使農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校成為吸引優(yōu)秀大學(xué)生去那里工作和生活的場(chǎng)所，探索城鄉(xiāng)綜合改革的策略和措施。同時(shí)加大對(duì)教師流動(dòng)制度的宣傳力度，使全社會(huì)了解教師流動(dòng)換崗的意義并從輿論和行動(dòng)上予以支持為國(guó)家徹底解決城鄉(xiāng)差異問(wèn)題探索出一條新路。

建立符合我國(guó)特色的教師流動(dòng)制度。改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，任何改革都不是一蹴而就的，尤其是教育改革，不僅涉及不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還涉及不斷發(fā)展的師生等人文因素。日本的正規(guī)教師調(diào)動(dòng)制度雖然從1940年代后期開(kāi)始，但直到現(xiàn)在還沒(méi)有發(fā)展成為完善成熟的教育制度，可見(jiàn)其長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。與日本不同的是，中國(guó)還面臨著幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大、教育基礎(chǔ)薄弱等國(guó)情。因此，在推行教師定期更替制度的過(guò)程中，必須摒棄功利主義的錯(cuò)誤觀念，奮發(fā)有為。應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，從小試點(diǎn)地區(qū)入手，逐步擴(kuò)大輪換范圍。針對(duì)實(shí)踐中的具體問(wèn)題，精心調(diào)整，因地制宜地推進(jìn)具有中國(guó)特色的教師流動(dòng)體系的建立和完善。