高振方
(揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院,江蘇 揚(yáng)州 225127)
實(shí)行檢察官以案釋法制度是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的重大舉措。檢察官以案釋法制度規(guī)定,檢察官應(yīng)當(dāng)對所辦理案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和辦案程序等問題,向當(dāng)事人進(jìn)行答疑解惑、釋法說理,并向社會公眾開展法治宣傳教育。但在實(shí)踐中,由于檢察官以案釋法認(rèn)識不足、能力不強(qiáng)、方法不當(dāng)?shù)仍?,?dǎo)致以案釋法效果不佳,人民群眾不斷信訪、引發(fā)負(fù)面輿情的情況還大量存在。本文將從司法實(shí)踐的角度總結(jié)嚴(yán)格落實(shí)檢察官以案釋法制度的必要性,分析當(dāng)前制度實(shí)行中面臨的突出問題,并提出對策建議,以供參考借鑒。
監(jiān)督權(quán)是我國社主義民主政治制度下,人民擁有的一項(xiàng)重要基本權(quán)利?!肮珯?quán)力必須受到監(jiān)督和約束,這是民主法治國家的一個(gè)基本準(zhǔn)則,也是權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。法律監(jiān)督作為一種公權(quán)力,在接受監(jiān)督上沒有例外?!盵1]自覺接受人民監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)固本強(qiáng)基之源,永葆活力之本。通過檢察官以案釋法,人民群眾可以對檢察機(jī)關(guān)辦理案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和辦案程序是否合法、公平、公正進(jìn)行監(jiān)督。這也是人民群眾依法行使對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的最直接的途徑。
近年來,隨著社會主義法治建設(shè)不斷推進(jìn),人民群眾的維權(quán)意識不斷增強(qiáng)。“然而前進(jìn)的過程曲折,社會成員的維權(quán)意識和法律知識的更新步伐并不完全一致,其對法律的了解不夠全面、準(zhǔn)確,易在維權(quán)的過程中不當(dāng)解讀法律?!盵2]一旦人民群眾對法律的誤解沒有得到及時(shí)糾正,在強(qiáng)大的維權(quán)意識推動下,就會不斷信訪,甚至不惜采用不法手段。檢察官進(jìn)行以案釋法,能夠及時(shí)聽取當(dāng)事人的意見建議,解答疑惑不解,糾正錯誤法律認(rèn)知,消除誤解不滿,減少不必要的檢察信訪,及時(shí)化解社會風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)司法和諧。
“從一定意義上說,公民法治意識決定了法治建設(shè)的未來,實(shí)現(xiàn)國家法治現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)是公民法治意識的提升。因此,在推進(jìn)法治建設(shè)的過程中,必須高度重視公民法治意識的培育?!盵3]檢察機(jī)關(guān)積極承擔(dān)面向社會公眾以案釋法的普法責(zé)任,有利于人民群眾增進(jìn)對相關(guān)法律知識的認(rèn)知,樹立正確的法治觀念,增強(qiáng)法治意識。如近幾年發(fā)生的“于歡案”、“昆山龍哥案”,檢察機(jī)關(guān)適時(shí)指派檢察官以案釋法,讓社會公眾對正當(dāng)防衛(wèi)有了更加科學(xué)、全面的認(rèn)識,增強(qiáng)了社會公眾正確行使正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)利的意識,法治精神得到了進(jìn)一步弘揚(yáng)。
檢察官對以案釋法認(rèn)識不足表現(xiàn)在兩個(gè)方面:
第一,一些檢察官沒有認(rèn)識到以案釋法的必要性。在辦理檢察案件時(shí),對案件在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和辦案程序等方面存在的爭議及可能引發(fā)誤解的問題,沒有積極主動地答疑解惑、釋法說理。即使當(dāng)事人找上門來提出不同意見和質(zhì)疑,也不加以重視,以案釋法仍不到位。如在當(dāng)事人向檢察官提出對公訴罪名的不同意見后,有的檢察官僅僅以“我們的起訴書僅僅是檢察院的意見,最終判決由法院說了算”為由,簡單幾句回應(yīng)就草草了事,沒有進(jìn)行深入的釋法說理。
第二,一些檢察官對自身作為以案釋法的責(zé)任主體認(rèn)識有偏差,認(rèn)為案件辦結(jié)后自身就沒有了向當(dāng)事人以案釋法的責(zé)任。如,當(dāng)事人不服檢察機(jī)關(guān)處理決定提出質(zhì)疑,控告申訴檢察部門告知相關(guān)檢察官接待來訪群眾時(shí),一些檢察官以“案子已經(jīng)結(jié)了,你們自己看著辦吧”“要你們控告申訴檢察部門干什么用的”為由予以拒絕。
當(dāng)前,檢察官以案釋法能力的能力參差不齊,普遍存在的共性問題主要有:
第一,以案釋法沒有做到情、理、法相統(tǒng)一。一些檢察官不論是在向當(dāng)事人釋法說理還是向社會公眾普法宣傳時(shí),多是對法律文書進(jìn)行機(jī)械的重復(fù),只重視講解相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,對倫理道德、法律法規(guī)背后的法理精神、處理決定預(yù)期的社會效果解釋較少,案件當(dāng)事人難以信服,社會公眾也難以產(chǎn)生共鳴。
第二,應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情的能力不足。在面對因案件引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情時(shí),不敢回應(yīng)、回應(yīng)不及時(shí)、釋法說理不到位導(dǎo)致司法公信力受到嚴(yán)重?fù)p害的狀況還時(shí)有發(fā)生。如“魯山檢察院冰釋前嫌”輿情事件,該案在網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)酵后,由于檢察機(jī)關(guān)以案釋法不主動、不及時(shí),一度引發(fā)網(wǎng)民對檢察機(jī)關(guān)的攻擊,造成了嚴(yán)重的不良影響。
檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),辦理的案件大都涉及到其他法治工作環(huán)節(jié)的處理結(jié)果。在面對一些重大疑難復(fù)雜、信訪壓力較大的案件時(shí),由于沒有形成與其他法治工作環(huán)節(jié)的協(xié)同配合機(jī)制,僅靠檢察機(jī)關(guān)一家,以案釋法的效果不佳。如民事生效裁判檢察監(jiān)督案件,往往法律關(guān)系錯綜復(fù)雜,各方當(dāng)事人矛盾尖銳,申請人思想執(zhí)拗不斷重復(fù)信訪。檢察機(jī)關(guān)在處理該類型案件時(shí),以案釋法的難度普遍較大,緊靠檢察機(jī)關(guān)一家“單打獨(dú)斗”,當(dāng)事人往往難以信服,息訴罷訪壓力較大。
檢察官績效考核機(jī)制是激勵檢察官認(rèn)真履行各項(xiàng)法定職責(zé)的有力方式。但從當(dāng)前各地的檢察官績效考核制度來看,普遍更加突出檢察官辦案數(shù)量和案件質(zhì)量方面的評價(jià),對于檢察官是否積極主動以案釋法、以案釋法是否合法規(guī)范、以案釋法的效果等評價(jià)指標(biāo)的分值設(shè)置一般較低,甚至沒有納入考核體系。這就導(dǎo)致績效考核制度在引導(dǎo)檢察官履行以案釋法職責(zé)上沒有發(fā)揮出“指揮棒”的作用,檢察官以案釋法的積極性沒有充分調(diào)動起來。
嚴(yán)格落實(shí)檢察官以案釋法制度是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)檢察環(huán)節(jié)普法責(zé)任制的重要抓手,必須充分重視,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一是要將檢察官以案釋法制度納入檢察工作總體布局,與辦案業(yè)務(wù)工作同部署、同落實(shí)、同檢查。二是要突出檢察官的以案釋法主體責(zé)任,堅(jiān)決糾正檢察官“釋不釋法一個(gè)樣”“釋法責(zé)任不在我”的錯誤認(rèn)識,督促檢察官牢固樹立以案釋法的責(zé)任意識。三是入額院領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮好模范帶頭作用,為部門檢察官做出積極示范。同時(shí),對于重大案件,將檢察信訪領(lǐng)導(dǎo)包案制度與檢察官以案釋法制度相結(jié)合,由院領(lǐng)導(dǎo)與檢察官共同擔(dān)起以案釋法和信訪矛盾化解的職責(zé)。
檢察官以案釋法能力是檢察官履行好以案釋法職責(zé)的基礎(chǔ)性和決定性因素。一是教育培訓(xùn)部門應(yīng)當(dāng)將以案釋法能力提升列入檢察隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃,經(jīng)常性地邀請司法業(yè)務(wù)能力素質(zhì)高、善于運(yùn)用群眾語言以案釋法的檢察官,結(jié)合典型案例和熱點(diǎn)案例進(jìn)行授課。二是檢察官作為以案釋法責(zé)任的主體,應(yīng)當(dāng)“要有大局意識、服務(wù)意識,主動釋法,積極作為,向訴訟參與人、利益相關(guān)人、有關(guān)單位等主動把案情說清、把法律適用說透,把道理講明白,減少當(dāng)事方的訴累,在工作中占據(jù)主動?!盵4]三是檢察官應(yīng)當(dāng)努力學(xué)習(xí)和總結(jié),以人民群眾聽得懂和愿意聽的語言,努力做到情、理、法相統(tǒng)一,提高針對性和實(shí)效性,提升以案釋法質(zhì)量。
網(wǎng)絡(luò)輿情傳播速度快、影響范圍廣、控制難度大、社會敏感度高,如果不能及時(shí)妥善應(yīng)對,將會使檢察機(jī)關(guān)陷入被動,給司法權(quán)威帶來不利影響。一是應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對機(jī)制,加強(qiáng)內(nèi)部辦案部門、控告申訴檢察部門、新聞宣傳部門的溝通協(xié)調(diào),明確各自工作職責(zé),加強(qiáng)配合,形成工作合力。二是應(yīng)當(dāng)有效提升網(wǎng)絡(luò)輿情介入效率。在出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情苗頭時(shí),采取積極的態(tài)度,由承辦檢察官或?qū)B毿侣劙l(fā)言人及時(shí)發(fā)聲回應(yīng)。對于能夠即時(shí)答復(fù)消除誤解的,應(yīng)當(dāng)即時(shí)答復(fù);案情復(fù)雜,需要進(jìn)一步會商研究的,也要第一時(shí)間向社會公眾表明積極的態(tài)度,樹立“高效”和“負(fù)責(zé)任”的形象。三是要提升輿情事件處置的透明度,及時(shí)將案件的真相、處理過程和結(jié)果向社會公眾公布,開誠布公地接受社會公眾監(jiān)督,避免猜測和謠言不斷侵蝕檢察機(jī)關(guān)的公信力。
一是各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動作為,聯(lián)合黨委政法委、公安、法院等其他政法部門,建立重大案件聯(lián)合以案釋法協(xié)調(diào)配合機(jī)制。通過召開聯(lián)席會議、共享案件信息、聯(lián)合公開聽證等措施,形成政法合力,避免推諉扯皮、釋法說理相矛盾的情況發(fā)生。二是要就打擊纏訪、鬧訪、擾亂司法秩序的違法犯罪行為,與駐地公安機(jī)關(guān)做好溝通協(xié)調(diào),在出現(xiàn)不法情形時(shí),保證公安機(jī)關(guān)及時(shí)到位處置,維護(hù)好檢察機(jī)關(guān)的司法秩序和司法權(quán)威。
一是要將檢察官履行以案釋法職責(zé)情況納入績效考核體系,并對檢察官是否積極主動以案釋法、以案釋法是否合法規(guī)范、以案釋法效果等指標(biāo)設(shè)置合理的分值,使績效考核制度充分發(fā)揮好“指揮棒”的作用。二是要經(jīng)常性的開展檢察官以案釋法情況檢查,對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改。對于履行以案釋法職責(zé)不積極、不規(guī)范、不到位的檢察官,予以嚴(yán)肅處理。同時(shí),對在以案釋法工作中表現(xiàn)突出、成績顯著的檢察官,也要給予表彰獎勵,提高檢察官的積極性。
進(jìn)入新時(shí)代,人民群眾對檢察機(jī)關(guān)也有了新期待、新要求。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)牢固樹立以人民為中心的法治理念,在做到司法為民、公正司法的同時(shí),努力為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、豐富的檢察產(chǎn)品,提高人民群眾的獲得感。檢察官以案釋法制度作為人民群眾依法行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑,必須予以高度重視并落到實(shí)處,讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都真真切切地感受到公平正義。