排污許可制度實(shí)施的法律保障機(jī)制

張麗萍

（唐山市生態(tài)環(huán)境局樂亭縣分局，河北 唐山 063600）

在“十三五”期間，我國提出并落實(shí)固定源環(huán)境管理改革政策，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為目的，制定了污染物排放許可制度，并取得顯著進(jìn)展，通過許可證的核發(fā)，凸顯了污染物排放許可的法律地位，細(xì)化第三方機(jī)構(gòu)、排污企業(yè)、環(huán)保部門之間的責(zé)任。但是在當(dāng)前仍然面臨著一定的改革挑戰(zhàn)，因此，筆者結(jié)合現(xiàn)實(shí)性工作問題和困難，從法律的角度，提出相關(guān)保障機(jī)制的工作建議。

1 排污許可制度的形成與發(fā)展

我國的第一部《排污許可條例》誕生于1985年，上海市制定水源保護(hù)條例來控制污染物排放總量，環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)《條例》規(guī)定對(duì)排放申請(qǐng)進(jìn)行審核，審核之后頒發(fā)排污許可證，但是在2007年該《條例》失效。在2004年全國人大常委會(huì)規(guī)定地方政府應(yīng)該控制工業(yè)企業(yè)大氣排放總量，排污許可制度被定為輔助方法，直到2008年再次訂修訂《水污染防治法》，相關(guān)部門才將排污總量控制和排污許可條例分開。并且隨著制度的發(fā)展，法律規(guī)定逐漸完善，在2021年1月24日出臺(tái)《排污許可管理?xiàng)l例》，對(duì)申請(qǐng)與審批、排污管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面作出重新修訂與規(guī)定。但是筆者認(rèn)為，當(dāng)前的排污許可制度相關(guān)法律，從實(shí)施層面上講，還存在部分不足。

2 當(dāng)前排污許可制度存在部分不足

從排污許可制度的形成與發(fā)展過程來看，污染排放許可制度的建立可以用“一波三折”來形容。我國排污制度建立的時(shí)間較晚，尤其與西方發(fā)達(dá)國家相比，具有滯后性、緩慢性、碎片化的特點(diǎn)[1]。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 地方立法層次不齊

管理手段銜接不到位，技術(shù)規(guī)范要求缺乏一致性，環(huán)評(píng)內(nèi)容不完善，各項(xiàng)許可制之間尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，缺乏配套政策。

2.2 實(shí)施能力不足

主要體現(xiàn)在平臺(tái)能力、監(jiān)管能力和技術(shù)能力方面，污染源環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺(tái)尚未建立，移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)不健全，執(zhí)法檢查難度大，“信息孤島” 問題仍未解決。

2.3 自我監(jiān)督不足

部分排污企業(yè)沒有形成良好的環(huán)境優(yōu)化意識(shí)，過于追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，即使法律已經(jīng)有了明確的排污處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是企業(yè)寧愿上繳罰款，也不愿意改進(jìn)設(shè)備，不愿意加大技術(shù)投入和資金投入。從這一層面來講，筆者認(rèn)為，應(yīng)該提升法律威懾力和震懾力，加大對(duì)違規(guī)排放企業(yè)的停業(yè)整治處罰，甚至吊銷排污許可證。

3 關(guān)于排污許可制度實(shí)施的法律保障機(jī)制思考

3.1 制定改革框架，明確改革重點(diǎn)

筆者認(rèn)為，要想健全排污許可制度，促進(jìn)法律制度的常態(tài)化、制度化落地，就應(yīng)該完善法律框架，將排污許可制度體系化，從“法律基礎(chǔ)”“能力支撐”“政策體系”這三個(gè)方面，改善區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，將制度銜接、管理效能作為法律保障機(jī)制改革與創(chuàng)新的重點(diǎn)。其中，“法律基礎(chǔ)”就是指將排污許可法、排污許可條例、環(huán)境防治法（包括土壤污染防治法、水污染防治法、固廢污染防治法、大氣污染防治法）、物權(quán)法相結(jié)合；“能力支撐”就是指將污染防治的技術(shù)能力（企業(yè)凈化排污能力、相關(guān)部門監(jiān)測(cè)能力、污染天氣應(yīng)急預(yù)警能力）、平臺(tái)能力（環(huán)境信用平臺(tái)、移動(dòng)執(zhí)法信息平臺(tái)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息平臺(tái)、排污權(quán)交易信息平臺(tái)、環(huán)境保護(hù)稅信息平臺(tái)等）、監(jiān)管能力（環(huán)境執(zhí)法工作機(jī)制、信息化監(jiān)管系統(tǒng)等）相結(jié)合；政策體系就是指排污許可制度的證書認(rèn)證、審核、作廢，排污企業(yè)環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收、排污企業(yè)自行檢測(cè)、年度執(zhí)行報(bào)告、總量控制報(bào)告等。要分清現(xiàn)實(shí)中的問題類型，建立總量控制，明確通過壓減產(chǎn)能，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)管，創(chuàng)建并完善“一證式” 監(jiān)管體系，提升治污減排的積極性。

3.2 有機(jī)整合各項(xiàng)環(huán)境管理制度，實(shí)現(xiàn)制度耦合

“一證式”許可證制度的有效落實(shí)，并不是單一企業(yè)和單一性法律制度就可以實(shí)現(xiàn)的[2]。排污許可立法工作必須與各項(xiàng)環(huán)境管理制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)綜合性治理、體系化防范的目的。比如，將排污許可制度與環(huán)保稅制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污申報(bào)制度、排污權(quán)交易制度協(xié)調(diào)、合作，在原來的制度上進(jìn)行創(chuàng)新修改和完善，制度之間組合搭配，突出執(zhí)法過程的系統(tǒng)性，使其成為一個(gè)整體，將各項(xiàng)環(huán)境管理制度作為排污許可制度的附屬款項(xiàng)和輔助條例，促進(jìn)環(huán)境法律體系的流暢度。比如在其與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相融合的過程中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度直接決定了企業(yè)是否能夠正常開工，“三同時(shí)”制度在企業(yè)設(shè)計(jì)階段、生產(chǎn)施工階段、投入階段通過系統(tǒng)評(píng)估，將排污指標(biāo)、排污信息納入到排污許可證申請(qǐng)中，有效銜接多種制度，實(shí)現(xiàn)“一證式”監(jiān)管模式，擴(kuò)大排污許可證的適用范圍。通過該種“整合”方式，確保排污許可制度的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的高效治理。

3.3 確保信息公開，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

排污許可制度從名義上講，是排放企業(yè)、當(dāng)?shù)卣块T、環(huán)保部分之間的利益關(guān)系，但是從本質(zhì)上講，排污許可制度其實(shí)是社會(huì)公眾、涉事企業(yè)之間的利害關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為并不能僅僅重視內(nèi)部監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管，還要重視信息公開制度，完善外部監(jiān)督機(jī)制。確保公眾參與排污監(jiān)督的社會(huì)權(quán)益，尤其是“固定污染源”的監(jiān)督，固定污染源具有不可移動(dòng)的特點(diǎn)，因此更能充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的實(shí)施效果，將內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，企業(yè)內(nèi)部做好登記報(bào)備工作，環(huán)境主管部門要細(xì)化具體職責(zé)，健全地方性法規(guī)，將企業(yè)排污許可工作與當(dāng)?shù)卣ぷ骺冃鄴煦^，實(shí)施績效考評(píng)制度，提升主管部門執(zhí)法積極性。其次，開展先進(jìn)工作評(píng)選，對(duì)在排污制度中有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體提出表彰和嘉獎(jiǎng)。建立排放監(jiān)測(cè)市場制度，聘請(qǐng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化測(cè)評(píng)[3]。從外部人才引進(jìn)的角度幫助生產(chǎn)企業(yè)和排污技術(shù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)解決人員不足的窘境，同時(shí)在一定程度上也緩解地方環(huán)保部門的監(jiān)督壓力。最后，筆者建議，建立環(huán)境行政許可聽證制度，在排污許可證頒發(fā)環(huán)節(jié)召開聽證會(huì)，面向社會(huì)公眾、涉事企業(yè)、相關(guān)人員、監(jiān)管部門對(duì)質(zhì)證、辯論進(jìn)行民主公開，吸引更多社會(huì)大眾的關(guān)注和監(jiān)督，優(yōu)化社會(huì)輿論，增進(jìn)社會(huì)對(duì)排污許可制度制定和實(shí)施的理解，同時(shí)也有利于公益訴訟機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

3.4 完善法律保障機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

在法律保障機(jī)制方面，筆者認(rèn)為應(yīng)該從兩個(gè)層面來解決。

3.4.1 建立健全資金保障機(jī)制

排污許可制度表面上是法律制度，但是在法律的背后必然有資金層面、經(jīng)濟(jì)層面的支持。資金保障機(jī)制需要具有充足的資金支持，并可以夯實(shí)法律的實(shí)施基礎(chǔ)，可以通過中央財(cái)政撥款，細(xì)化和明確專項(xiàng)資金的使用，地方政府也可以根據(jù)環(huán)境污染程度、排污企業(yè)的數(shù)量合理分配資金，促進(jìn)排污許可制度的有效落實(shí)；其次還要強(qiáng)化收費(fèi)管理制度，征收基礎(chǔ)的管理費(fèi)。

3.4.2 建立人才選用機(jī)制

任何一項(xiàng)法律制度的實(shí)施，必然離不開人力支持。因此筆者建議，建立注冊(cè)環(huán)境工程師制度，引入專業(yè)性技術(shù)人才，通過最高級(jí)別的認(rèn)證，審查企業(yè)排污工作，幫助企業(yè)做好行業(yè)自律，編制月度、季度、年度報(bào)告；其次，還應(yīng)該建立環(huán)境監(jiān)察員制度，這一制度與社會(huì)公眾監(jiān)督的作用類似，但是又有著明顯的不同，最大的區(qū)別就是環(huán)境監(jiān)察員比社會(huì)公眾更加具有專業(yè)性，職業(yè)素養(yǎng)較高，深入執(zhí)法一線，并為其提供相應(yīng)生活補(bǔ)貼和經(jīng)濟(jì)福利，提升其工作的積極性和參與性。在問責(zé)機(jī)制方面，筆者認(rèn)為應(yīng)該從違規(guī)發(fā)放許可證、注冊(cè)環(huán)境工程師核查、排污企業(yè)這三個(gè)方面進(jìn)行。其中對(duì)于違規(guī)發(fā)放行政許可現(xiàn)象，應(yīng)該追究相關(guān)責(zé)任人，給予相應(yīng)處分，根據(jù)情節(jié)判定是否需要追究其法律責(zé)任；如果注冊(cè)環(huán)境工程師存在弄虛作假、故意包庇行為，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行懲戒，嚴(yán)重者則吊銷從業(yè)執(zhí)照和資格證書；對(duì)于違法排污的企業(yè)，要在加大行政處罰、資金處罰的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行停業(yè)整頓處理，直至符合排污標(biāo)準(zhǔn)方可營業(yè)生產(chǎn)。

3.5 強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，提高信息化執(zhí)法水平

要想確保排污許可制度的法律落實(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。生產(chǎn)排污企業(yè)應(yīng)該做到持證排污，生態(tài)環(huán)境部門必須長期利用海報(bào)、媒體、宣傳手冊(cè)等多樣化手段進(jìn)行推廣，定期召開會(huì)議對(duì)排污單位的表現(xiàn)進(jìn)行通報(bào)，增強(qiáng)企業(yè)自律意識(shí)。建立多種舉報(bào)渠道，按時(shí)開展自行監(jiān)測(cè)工作，完善地方性法律法規(guī)，倒逼排污許可證制度的規(guī)范化和精準(zhǔn)化。開展培訓(xùn)及答疑，尤其是對(duì)國家最新出臺(tái)的相關(guān)法律政策規(guī)定進(jìn)行全面性、系統(tǒng)性地解讀，建議組建答疑工作群，并在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上進(jìn)行學(xué)習(xí)分享，同時(shí)還應(yīng)該健全答疑反饋機(jī)制。搭建數(shù)據(jù)互通、信息共享的平臺(tái)，公開環(huán)保數(shù)據(jù)并實(shí)時(shí)更新，提升數(shù)據(jù)的實(shí)效性，提高固定污染源清理整頓效率。

4 結(jié)論

綜上所述，當(dāng)前我國排污許可制度仍然存在部分不足，影響法律制度的落實(shí)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該制定改革框架，明確改革重點(diǎn)，有機(jī)整合各項(xiàng)環(huán)境管理制度，實(shí)現(xiàn)制度耦合，確保信息公開，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，完善法律保障機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，建立環(huán)境行政許可證制度和環(huán)境監(jiān)察員制度，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，提高信息化執(zhí)法水平，幫助企業(yè)做好行業(yè)自律。