協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化互動作用研究

李 晶

(1. 寧夏大學 回族研究院，寧夏 銀川 750021；2. 中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏 銀川 750021)

黨的十八屆三中全會指出了我國全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而基層治理，是國家治理體系的重要方面，其現(xiàn)代化要求是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。多元主體參與其中、追求公平正義的價值和公共利益最大化的目標是其基本要求和特征。協(xié)商民主作為一種民主形式，是指基于改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題，把廣泛協(xié)商貫穿于決策之前和實施決策的過程中，其根本特征是強調(diào)多元主體理性、平等地參與協(xié)商，目的是在協(xié)商中追求廣泛共識，在協(xié)商過程中推動參與不斷擴大和深化，提升主體參與意識和參與能力，形成和完善協(xié)商制度和準則，推動和保證協(xié)商的經(jīng)常性和穩(wěn)定性。由此可見，基層治理與協(xié)商民主價值和目標高度契合，具有內(nèi)里相通性，能夠相互作用，在相輔相成中相互促進。

一、 基層治理與協(xié)商民主的價值目標高度契合

1. 基層治理的價值目標分析

治理一詞在政治學領(lǐng)域被廣泛研究，是在1989年世界銀行首次使用之后?！八^治理，指的是在人們生活的共同體中，為著共同的目的和公共利益，各種不同的權(quán)威主體通過運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范的各種活動，從而最大限度地促進公共利益?！盵1]根據(jù)以上對治理的理解，可以看出治理首先強調(diào)主體的多元而非一元權(quán)威；其次，治理的基礎(chǔ)是合作、協(xié)商，而非傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治、管理；第三，治理的目標是最大限度地促進公共利益?；鶎又卫?，則是指治理這一活動和過程在基層的運用和體現(xiàn)，作為我國國家治理的一個很重要的組成部分，其發(fā)展首先根植和受制于中國的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟社會發(fā)展等各方面因素，其次必須與時代發(fā)展相適應，緊跟時代潮流，聚焦并體現(xiàn)新時代中國特色社會主義的獨特優(yōu)勢和最新要求。黨的十八屆三中全會指出全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，這就從兩個層面即公正性和人民性，對基層治理現(xiàn)代化進行了價值規(guī)定，并在此價值規(guī)約之下以實現(xiàn)公共利益最大化為目標追求。

人民性的體現(xiàn)主要有以下幾個層面，首先，主要體現(xiàn)為承認和尊重人民的主體性。唯物史觀認為，人民是歷史的創(chuàng)造者，是社會物質(zhì)財富和精神財富的主要創(chuàng)造力量，是國家發(fā)展和社會改革的重要推動力量。習近平總書記曾多次強調(diào)和肯定人民的主體性，指出：“人民群眾有著無盡的智慧和力量，只有始終相信人民，緊緊依靠人民，充分調(diào)動廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，才能凝聚起眾志成城的磅礴之力?！盵2]把這種理念置于基層治理中，就是要充分尊重和發(fā)揮人的主體性，使人民切實參與到基層治理中來，真正實現(xiàn)人民當家作主，做到一切依靠人民。其次，人民性表現(xiàn)在要以人民幸福為出發(fā)點和落腳點，要不斷滿足人民對美好生活的向往，以推動人的全面發(fā)展為目標，做到一切為了人民。人民性并不是抽象的概念，而是具體而實際地體現(xiàn)在人民的生活當中，體現(xiàn)在人民具體的利益獲得之中?；鶎又卫淼囊粋€最主要內(nèi)容就是直面人民的操心事、煩心事、揪心事，解決人民生活中的“小事”，讓人民安居樂業(yè)，進而才能有小至社區(qū)，大到社會的安定祥和。讓人民共享治理成果，使人民真正參與到基層治理當中，充分發(fā)揮主動性和積極性，成為解決基層治理中“小事”的主體力量，才是成本低、效率高，并且最容易提升人民群眾滿意度的路徑選擇，也才正是堅持以人民為中心的發(fā)展理念在基層治理中的切實體現(xiàn)。

公正作為我國社會主義核心價值觀的內(nèi)容之一，既是準則規(guī)范又是目標追求。作為準則規(guī)范，它被社會中的人們普遍認同和遵守；作為目標追求，它是人們理想中的社會秩序的內(nèi)在價值體現(xiàn)。所謂公，是相對于私而言，所謂正，即相對于偏而言，其被要求和體現(xiàn)在公共關(guān)系中，具有以下幾個方面的內(nèi)含和特性：首先，合理性，即對規(guī)律和常理的合乎與順應，是公平、公道。其次，客觀性，即對客觀事實的尊重。第三，公共性，即在公共關(guān)系中的行動者要具備公共精神，追求公共利益的最大化，而非以一己私利為目標。羅爾斯也曾在他的著作《正義論》中指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[3]今天，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[4]，這充分表明，我國人民對美好生活的理解和向往已不僅停留在簡單的物質(zhì)層面的充裕上，而上升為對更多的美好價值層面的訴求，比如公平正義、民主法治等等。基層治理與人民群眾生活最密切、與人民切身利益最相關(guān)，也是最能讓人民體驗和追求美好生活、滿足各種期待和訴求的活動和過程。因此，在基層治理中，追求公共利益最大化，也要追求和體現(xiàn)公正的價值，成就基層治理的多元主體共同參與和治理成果人人共享。

2. 協(xié)商民主的歷史演進和價值目標分析

首先，協(xié)商民主在我國的歷史演進。協(xié)商民主這一概念，學術(shù)界的普遍認識是于上世紀80年代在西方政治學研究中興起，代表人物為哈貝馬斯、吉登斯等學者，后被引進中國。但其實，早在新民主主義革命時期，基于對當時我國國情的深刻認知和革命形勢的深刻洞察，毛澤東同志就提出，中國的社會性質(zhì)是半殖民地半封建社會，實現(xiàn)國家獨立、民族解放的重任不是某一個階級能獨立主導完成的，所以必須建立一個各革命階級聯(lián)合專政的共和國，提出了“三三制”這一政治組織形式，即不管當時的行政機關(guān)還是民意機關(guān)，其政治構(gòu)成都必須保證共產(chǎn)黨、進步勢力和中間勢力各占三分之一。這一政治組織形式不但被提出，而且在當時的延安得以充分實踐。“三三制”政權(quán)的本質(zhì)是民主的一種表現(xiàn)形式，其主要內(nèi)在機理和運行方式就是充分討論、民主協(xié)商。這種政治組織形式的提出和最初的實踐被認為是中國大地上開出的協(xié)商民主之花，并在我國社會主義民主政治實踐和發(fā)展完善中不斷枝葉繁茂，其優(yōu)勢也日益彰顯。

其次，關(guān)于協(xié)商民主價值目標的分析。第一，協(xié)商民主的最終目標是獲得最大共識，從而推動利益整合。這一共識的獲得和利益的整合是通過多元主體積極參與、平等理性對話、民主協(xié)商的過程完成的，也就是說，協(xié)商民主的開展為利益表達、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化提供平臺，可以說，作為一種與選舉民主協(xié)同發(fā)展的民主形式，它是人民當家作主的重要形式，充分體現(xiàn)人民性。正所謂人民才是社會主義協(xié)商民主的重點，協(xié)商于民、協(xié)商為民是社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)要求。這是我國協(xié)商民主的人民性的深刻詮釋，即尊重人民的主體性地位，并以維護人民的利益為根本價值目標，體現(xiàn)和詮釋著一切依靠人民，一切為了人民。第二，協(xié)商民主本身蘊涵公正的價值，同時整個過程以追求公正為目標，即協(xié)商民主的過程必須以此價值為規(guī)約，并在合法的基礎(chǔ)上開展實踐，追求可接受的利益平衡；協(xié)商民主所追求的一定范圍之內(nèi)的最大共識，也可理解為一種結(jié)果的公正?？梢酝ㄟ^以下幾個方面表現(xiàn)，協(xié)商民主是一個多元主體參與的過程，也就是說，主體必須涉及所有利益相關(guān)方；協(xié)商就是一個強調(diào)平等話語、理性交流的過程，公平正義的價值內(nèi)在于其中；協(xié)商的結(jié)果是追求最大共識，讓公正價值深入人心。

綜上，協(xié)商民主與基層治理都根植和成長于中國大地，有著同樣的文化基礎(chǔ)、歷史背景、成長土壤以及相同的價值規(guī)制和訴求，并且同樣以追求公共利益最大化為最終目標。所謂的互動，就是指主體之間彼此聯(lián)系，相互作用的過程。能夠發(fā)生互動行為，產(chǎn)生互動作用的主體，必須滿足幾個條件，即主體之間需要具有共同或相似的價值理念，行為目標具有完全或者部分的一致性，主體各自的發(fā)展可以促進互動另一方的發(fā)展，也就是二者可以互為手段和目的。由此分析可見，協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化能夠通過各自積極良性發(fā)展和相互作用、相互促進，而使雙方發(fā)生相互依賴行為，通過彼此的發(fā)展使得兩者產(chǎn)生積極的改變。

二、 協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化的互動作用分析

1. 協(xié)商民主推動了基層治理制度體系的完善和發(fā)展

治理體系現(xiàn)代化的首要條件，即基層治理制度體系的完善和有效，是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在基層治理的視域下，制度體系具有以下兩個層次，即國家憲法和法律法規(guī)，以及生長和根植于基層的非正式的、具有地方特性和被普遍承認、具有約束力的規(guī)范或約定，例如鄉(xiāng)規(guī)民約就是其中的典型。這些非正式的規(guī)則在基層治理中發(fā)揮著重要作用，可以理解為是一個地方人民群眾所擁有的公共意識，“公共意識要求各地對個人利益持有一種理性自律的態(tài)度，將自身置于社會整體中，在與他人的交往、協(xié)商、討論、妥協(xié)與合作中確定共同的行為規(guī)則，以維護和實現(xiàn)共同的利益、價值和秩序。”[5]協(xié)商民主與地方公共意識相互作用，互為平臺和基礎(chǔ)，在推動彼此發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。首先，作為協(xié)商民主過程的規(guī)則。尊重程序是協(xié)商民主的內(nèi)在要求，只有制定科學有效的程序，才能保證協(xié)商在多元主體間有序展開。因此，參與協(xié)商的主體就必須要遵守協(xié)商的規(guī)則，才能實現(xiàn)充分溝通和理性協(xié)商，真正達到參與的目的。這些規(guī)則或者說是程序，在不斷的協(xié)商過程和經(jīng)歷中，就成為了內(nèi)生于此的規(guī)則，逐漸演化為這個地方的人民群眾認可和共同遵守的行為準則。其次，作為協(xié)商結(jié)果的規(guī)則。協(xié)商民主通過平等對話和理性協(xié)商，其目的就是要在最大的范圍內(nèi)形成共識。共識一旦形成，上升為一個地方的公共意識，產(chǎn)生令人信服的力量，在此地方便具有普遍的約束力，形成諸如鄉(xiāng)規(guī)民約之類的地方規(guī)范。因此可以說，協(xié)商民主的過程和結(jié)果催生了基層的非正式規(guī)則，而這種非正式規(guī)則就是具有地方性的屬于地方特有的規(guī)約，這種規(guī)約在基層治理的過程中更能產(chǎn)生認同感和信服力，在很大程度上完善了基層治理制度體系。

2. 協(xié)商民主的包容性特質(zhì)適合基層治理多樣性需求

基層是社會最重要的公共空間，也是承載人民社會生活的基礎(chǔ)性場所，既具有公共性，又體現(xiàn)個體性，因此若要達到善治目標，就必須做到兩種屬性都有所兼顧，即基層治理的內(nèi)容可以上至這一小社會的共同發(fā)展規(guī)劃，也可以下至每一個家庭，甚至個人的利益、糾紛或發(fā)展。這種屬性決定了基層治理的內(nèi)容具有多樣性，也必然推導出其涉及的利益主體也具有多樣性，因此，天生具有包容性的協(xié)商民主正契合基層治理內(nèi)容、主體多樣性的特征。哈貝馬斯在《包容他者》一書中認為，“包容不是把他者囊括到自身當中，也不是把他者拒絕到自身之外，而是指共同體對所有的人都是開放的，包括那些陌生的人或者想保持陌生的人。不僅是對他者的包容，還是對他者的他性的包容，而且在包容的過程中既不同化他者，也不利用他者。”[6]社會主義協(xié)商民主的廣泛性發(fā)展正是這種包容的最好詮釋。首先，協(xié)商主體的廣泛性。繁雜的基層事務所涉及的利益主體都應該被納入進來進行平等協(xié)商。其次，協(xié)商議題的廣泛性。正如基層治理的內(nèi)容就是大到制定整個共同體發(fā)展規(guī)劃，小到調(diào)解家庭糾紛一樣，協(xié)商的議題也可以包羅萬象，只不過可以按照涉及哪一部分群眾的利益，就在哪部分群眾進行協(xié)商的原則展開。再次，協(xié)商的結(jié)果具有廣泛性。協(xié)商的過程就是在多樣性主體中展開廣泛商量的過程，充分體現(xiàn)了包容性，在此過程中保證每個主體的平等性，充分表達，集思廣益，凝聚共識。這樣的協(xié)商結(jié)果是在綜合和考量了各方的利益的基礎(chǔ)上形成的，體現(xiàn)了廣泛性。正是協(xié)商民主的這種包容性，為基層治理奠定了深厚的社會基礎(chǔ)，起到凝聚力量的作用，形成多元主體良性互動和協(xié)同共治。

3. 協(xié)商民主為基層治理現(xiàn)代化積累了社會資本

社會資本的缺乏，是目前我國基層治理中的集體行動困境現(xiàn)象比較突出的一個重要因素，尤其是在城市社區(qū)更為凸顯。社會資本，即指“個體或團體之間的關(guān)聯(lián)——社會網(wǎng)絡、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源”。[7]據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)，其強調(diào)的信任、合作和互惠互利的特質(zhì)正是協(xié)商民主所強調(diào)的平等參與、公正包容。社會資本為各主體之間進行良性協(xié)商提供了一定的心理和文化基礎(chǔ)，使得公民、團體等各類主體具備為共同利益而行動的規(guī)范和合作的意愿，可見，社會資本為協(xié)商民主和基層治理奠定了極為重要的社會基礎(chǔ)。然而更為重要的是在協(xié)商民主這一對話、協(xié)商和妥協(xié)的過程中，公民與公民之間、公民與團體之間、公民與政府之間互動頻繁，更增進信任、促成合作，積累和充裕了社會資本，在一定程度上破解了集體行動困境?？梢哉f，社會資本作為一種潛在資源，可以在一定層次上提高治理效率，解決治理困境。

綜上可見，協(xié)商民主是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。基層治理現(xiàn)代化的推進也必然推動協(xié)商民主的發(fā)展，二者遵循相同的共治邏輯，相互依賴又互為發(fā)展。

三、 協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化共進路徑選擇

1. 完善制度體系，提升制度效能

制度的根本作用就在于維護秩序，保證組織內(nèi)部協(xié)調(diào)、高效、低成本運轉(zhuǎn)。充足有效的制度供給是完善的制度體系的前提，但最終要推動制度真正落地，提升治理效能。制度供給不科學、不具體、不接地氣等現(xiàn)象都嚴重影響了制度效能的提升，也降低人民群眾對制度的認同度。首先，制度的制定應體現(xiàn)針對性和可操作性。主要針對制度的制定空泛不聚焦而言，尤其是在基層，這種現(xiàn)象更為突出?；鶎又卫淼氖聞辗彪s性就決定了基層的制度必須完善而規(guī)范的同時，也必須具體和細致。

其次，制度的制定必須要具有地方性，體現(xiàn)地方特色，真正滿足地方需求。如果我們仔細研究就會發(fā)現(xiàn)，一些地方的制度都是跟著上一級的制度在“照葫蘆畫瓢”，層層照搬模仿，根本沒有地方屬性的思考，沒有對地方特色的尊重，這樣的制度是不可能成為接地氣、能管用的好制度，真正發(fā)揮實效也就無從談起了。因此，只有能夠充分尊重地方特點的制度才能得到普遍支持和認同，促成合作和信任，成為一個地方歸屬感和凝聚力產(chǎn)生的重要來源。在基層治理中，尤其要注重村規(guī)民約的重要作用，正如在2019年中共中央、國務院出臺的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中，就提出要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用”。要促使鄉(xiāng)規(guī)民約真正發(fā)揮作用而非流于形式，首先要保證它的制定體現(xiàn)民主色彩。鄉(xiāng)規(guī)民約是更能體現(xiàn)地方特性和文化屬性，并且與鄉(xiāng)民最為密切相關(guān)的“準法律”，因此它的制定必須建立在鄉(xiāng)民集體協(xié)商的基礎(chǔ)之上，而非少數(shù)村干部簡單、隨意地擬定。其次，要保證它的內(nèi)容必須根植于鄉(xiāng)土社會生活中，體現(xiàn)村民普遍認同的習慣、民俗等地方文化屬性，才能真正得到村民的認同，從而自動、自愿地認同和遵從。

再次，制度的制定必須要始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，體現(xiàn)人民性和公正性的價值，其次是把本地區(qū)公共利益最大化，以充分滿足本地區(qū)人的發(fā)展的目標內(nèi)化其中。也就是說，要把制度的制定與實施與人民的福祉緊密結(jié)合。只有這樣的制度，才是剛性而不乏溫度的制度，才是“理性人”原則和“社會人”原則兼具的制度。所謂“理性人”原則，是就制度的成本和利益而言的，即指成員能夠理性分析制度的成本和獲得的利益，認識到該制度成本最小，但利益最大。所謂“社會人”原則，是指制度能夠促成成員之間的合作，形成信任，從而積累社區(qū)的集體歸屬感和信任感。[8]從理論上來說，理想的制度應該是兩者兼具的，但在社區(qū)治理的過程中，基于“社會人”原則做出的制度努力更能是人民群眾容易認同和遵守的制度，從而在完備制度體系的同時，能夠提升制度效能。

2. 推進廣泛性發(fā)展，提升包容性

參與主體的多元性是基層治理現(xiàn)代化和協(xié)商民主廣泛性的重要表現(xiàn)。首先，公民作為基層治理最重要的參與主體，其參與的廣度和深度直接影響了基層治理的廣泛性。然而，目前公民參與協(xié)商和治理的意識和能力都有待于進一步提高。公民意識和能力的提高，依賴于對自身權(quán)利義務的清晰認知，依賴于長期的灌輸和教化，但筆者認為更在于反復而廣泛的參與實踐。只有在不斷的參與過程中，公民才能更加清晰認知、形成經(jīng)驗，才談得上參與意識和能力的提高。特別是公民的訴求或者合理化建議能夠通過參與被看見，被重視，并且在治理中得到了體現(xiàn)或反饋時，公民的參與熱情和集體責任感必然會被激發(fā)，成為再次參與實踐的內(nèi)生動力。

其次，參與的內(nèi)容也是協(xié)商民主和基層治理廣泛性的考量。凡涉及切身利益的實際問題，都應當被納入?yún)f(xié)商的內(nèi)容，成為協(xié)商主題，在相關(guān)利益主體之間進行協(xié)商。在基層，這種屬性就體現(xiàn)的更為明顯，要求更為迫切，因為基層的很多問題都與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，我們必須尊重這種客觀性，保證與人民群眾利益相關(guān)的問題都可以納入?yún)f(xié)商范疇，納入?yún)⑴c范疇，唯此，才能保證參與內(nèi)容的廣泛性，提升基層治理的包容性。

3. 社會資本積累

上文提到，在基層治理中，社會資本發(fā)揮著增進成員間的信任、協(xié)同合作、提高社區(qū)成員的認同感和凝聚力等諸多積極作用，是破解基層治理中的集體行動困境的重要基礎(chǔ)。因此，通過各種方式累積社會資本就尤為重要。

首先，社區(qū)活動是積累社會資本直接有效的手段。社區(qū)活動的豐富度和有趣性，可以把各個年齡層次以及各種不同興趣愛好的人民群眾納入其中，比如，以中華民族傳統(tǒng)節(jié)日為依托，端午包粽子、中秋賞月、元宵節(jié)猜燈謎等，并且形成機制，保證活動的長期性和連續(xù)性。在每次活動之后總結(jié)經(jīng)驗，并根據(jù)群眾需求不斷創(chuàng)新形式，廣泛調(diào)動群眾參與，在此過程中促進人與人之間的交流和交往，“熟人社會”取代“陌生人社會”而逐漸形成，“社區(qū)共同體”逐步取代“原子化”的個體，也只有處在這樣一個“熟人社會”中，才談得上信任、合作以及對家園的認同感和歸屬感。

其次，建立社會組織，并注重社會組織的內(nèi)生性，即社區(qū)成員基于共同的社區(qū)問題，比如環(huán)境污染或無序、學齡兒童下午放學后的管理真空、空巢老人養(yǎng)老等問題，基于不同問題，不同的人群聯(lián)合起來，形成社會團體，積極參與協(xié)商和基層治理，并在此過程中促進組織內(nèi)成員增進互動，共同面對問題，形成共同體力量，從而促進互助，達成合作。

再次，提供良好的公共服務。協(xié)商民主能夠容納不同的利益訴求表達和協(xié)商，通過基層治理有效將公共利益和個人利益有機結(jié)合。良好的公共服務充分照顧和協(xié)調(diào)了公共利益和個人利益，是提高社區(qū)凝聚力和認同度的重要途徑，同時累積社會資本，奠定了開展基層協(xié)商和基層治理的重要社會基礎(chǔ)。

四、 結(jié)語

加強和推進基層治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推進基層協(xié)商民主的發(fā)展和完善，使其與基層治理形成良性互動關(guān)系，在相互促進中推動兩者共同發(fā)展是重要舉措。正如中共中央、國務院于2021年印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中就明確強調(diào)要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)議事協(xié)商能力，完善基層協(xié)商制度。然而目前，基層協(xié)商民主的推進和發(fā)展并未實現(xiàn)制度化的穩(wěn)定，因此其穩(wěn)定性和常態(tài)化的需要并未在實踐中得到確定，如何在基層治理實踐中建構(gòu)協(xié)商民主體系，保證其程序以及環(huán)節(jié)合理、完整，并且能夠在決策實施中予以落實，真正做到回應社會期待，有效實現(xiàn)利益整合，更需要我們在不斷的具體實踐中予以關(guān)注并做出理論上的回應。