鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革

邢成舉， 周思聰

(西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

一、 引言

土地作為生產資料最基本、最重要的要素，與社會進步、經濟發(fā)展息息相關。隨著改革開放的縱深推進與城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，農村社會進入了快速轉型與發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化引發(fā)了農民工大量涌入城市、城鎮(zhèn)，在一定程度上松動了農民與土地的粘度，農村剩余勞動力的大量進城也產生了閑置土地資源的有效利用問題。[1]這種大規(guī)模的人口流動不僅改變了我國傳統(tǒng)農村的居住格局，同時也改變了農村農業(yè)發(fā)展方式，更重要的是改變了傳統(tǒng)農村的人地關系。

長期以來，我國的土地制度，特別是宅基地制度供給處于較為滯后的狀態(tài)，村莊現行部分集體成員難以有效取得、制度殘缺下宅基地的不合理使用、“一戶多宅”等現象越發(fā)凸顯。[2]與此同時，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，必須牢牢守住18億畝的耕地紅線，而這一耕地原則與發(fā)展中外延式擴大的城市建設用地日益矛盾，這也迫切要求我們將土地資源合理、集約、高效利用[3]，特別是在城市建設用地日益飽和的情況下，農村閑置的土地資源成為重點的改革對象，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與現實困境仍然存在鴻溝。由此，十八大以來，我國也加快了農村宅基地改革的進程，2014年中央一號文件中專門以“深化農村土地制度改革”為標題，闡述了包括完善農村土地承包政策、引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度和加快推進征地制度改革等多項有關內容。2016年8月，國務院印發(fā)《關于實施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，對建立健全支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策體系做出部署?！锻ㄖ分赋鼍S護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。在十九大報告中，黨中央在國家發(fā)展的新階段提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這也進一步推動鄉(xiāng)村成為我國全面建設社會主義現代化國家的主要陣地。

土地制度，特別是宅基地制度與鄉(xiāng)村振興有著內在的邏輯關聯。一方面，傳統(tǒng)的宅基地制度難以適應新時代發(fā)展的合理訴求，另一方面，鄉(xiāng)村振興的實現也需要宅基地制度的改革創(chuàng)新所提供的制度供給。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，越來越多的農民工涌入城鎮(zhèn)，農村常住人口不斷減少，而農村宅基地卻沒有實現有效退出，使村莊的宅基地零散、閑置、廢棄，從而造成了較為嚴重的土地資源浪費。[4]同時，我國的城鎮(zhèn)建設用地日益緊張，在這一問題導向下，宅基地的資產性功能逐漸強于生存性功能。因此，從價值邏輯來看，宅基地財產性價值日益顯化，將其財產化也日益成為農民群體的訴求之一。[5]村莊宅基地承擔著重要的經濟功能、政治功能與社會功能，宅基地制度改革不僅適應鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的新需要，更重要的是回應了村莊社會治理的需求。[6]按照增減掛鉤原則，閑置宅基地的有效轉換騰退，可以形成城鄉(xiāng)建設用地的新增指標，不僅使城市在發(fā)展中獲得了新增建設用地，同時城市也給予鄉(xiāng)村一定的資源與資本，特別是將一部分資金留存在村集體作為鄉(xiāng)村振興建設的資金，在一定程度上實現了要素合理化配置的雙贏局面。[7]

在多主體的共同推動下,宅基地制度改革有助于促進城鄉(xiāng)間要素的流動，實現資源的優(yōu)化配置，為建立城鄉(xiāng)融合的土地制度、貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗鄉(xiāng)村具有重要意義。本文旨在探索傳統(tǒng)農村地區(qū)宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興之間的內在關聯，以多樣化、典型性案例分析改革的重要性與必要性，挖掘傳統(tǒng)農村地區(qū)宅基地改革的實踐框架，進一步探尋新時期下農村地區(qū)宅基地改革與發(fā)展的可能性路徑。

二、 宅基地制度改革的必要性

鄉(xiāng)村振興關鍵在科技和人才，當前正處于資本下鄉(xiāng)與人才下鄉(xiāng)的戰(zhàn)略機遇期，但受村莊的制度、歷史等各種因素限制，難以使資本與人才在下鄉(xiāng)的過程中實現最優(yōu)化的配置，從而實現最佳效應。因此，土地作為最關鍵、最根本、最深層的要素之一，首當其沖進入改革的關鍵序列。

傳統(tǒng)村莊的居住模式多為面積大而樓層低的獨家獨戶型住宅，甚至在制度的縫隙中出現了“一戶多宅”、宅基地建設面積超標等現象，這種情況下土地資源有效利用率低、集約化管理水平也較低。傳統(tǒng)宅基地制度的無償分配弊端逐漸凸顯，造成了村莊宅基地財產性權利難以實現，同時也不利于城鄉(xiāng)間人力、物力與資本的合理流動。鄉(xiāng)村振興關鍵在人才和產業(yè)振興，人才下鄉(xiāng)需要發(fā)展產業(yè)，但市民下鄉(xiāng)的制度性限制因素也較大，如土地制度、人口管理登記制度、集體成員身份制度等，這些制度制約了城鄉(xiāng)人力資源與要素的合理流動，特別是土地政策的時間效益造成的不穩(wěn)定性與可持續(xù)性問題。同時，鄉(xiāng)村人才意識淡薄，人才政策滯后，引進人才的機制不夠健全，人才的工作條件、生活條件、創(chuàng)業(yè)條件等不盡如人意，城市和發(fā)達地區(qū)對人才的爭奪也都在擠壓人才進入鄉(xiāng)村地域的空間。因此，實現人才在城鄉(xiāng)之間合理自由的流動是整個要素資源優(yōu)化配置體制機制所必需的，在人才下鄉(xiāng)的過程中，解決宅基地問題、集體經濟組織成員權問題，便成了必須面對的問題。

城鄉(xiāng)二元結構下對農村土地價值的汲取打破了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的態(tài)勢。我國城市建設的資金來源很大程度上是以國有土地抵押為基礎，撬動了整個城市的建設發(fā)展，這種情況也造成了城鄉(xiāng)土地價值間存在較為嚴重的剪刀差，即城市地價較高，而農村地價則遠低于城市地價。以此為背景，各級政府在規(guī)劃城市建設用地時，就可以用其行政話語權低價征用農民的土地以建設城市，而這些被低價征用土地的農民被迫“上樓”，不僅失去了耕地，還要承擔各種生活資料費用，一方面，農民被動地改變了生產生活方式，另一方面也加重了農民群體的生活負擔，這也是一種低水平的城鎮(zhèn)化。因此，在資本下鄉(xiāng)的過程中，解決集體土地的抵押權，使其和國有土地同權同價問題就不得不走到前臺，這一點也需要政府部門出臺相關政策予以規(guī)范和解決。村莊承擔著維持社會秩序的重要功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，傳統(tǒng)農村地區(qū)進入了轉型發(fā)展的新階段，與此同時，我國的城鎮(zhèn)化也持續(xù)同步推進，這一發(fā)展背景也要求國家對當前的宅基地制度進行改革，以便適應我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。

三、 宅基地制度改革的可能性條件

根據上文的分析，可以看出傳統(tǒng)的村莊宅基地制度改革與村莊內經濟結構的轉型、發(fā)展息息相關，特別是在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求中，傳統(tǒng)村莊單一的經濟結構逐漸轉型至多元化的農業(yè)經濟結構樣態(tài)，大量進城的農民不僅在一定程度上松動了與土地的粘度，也在資本下鄉(xiāng)過程的互動中改變了傳統(tǒng)的人地關系與結構。

(一) 農民進城居住與落戶比重的不斷攀升

在市場經濟的快速發(fā)展下，村莊經濟結構劇烈轉變，村莊內產業(yè)活動的非農化傾向越來越明顯，村莊內的業(yè)態(tài)也日益豐富化、多樣化，從此前單一的農業(yè)生產經營活動逐漸轉型為農業(yè)、非農化的經濟生產活動。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，掀起了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展熱潮，越來越多的村民進入城市務工，甚至落戶定居，這種進城定居不僅是為了獲得更好的生存環(huán)境條件，更是一種家庭尊嚴的象征。在這種發(fā)展的背景下，農民與農村、農業(yè)、土地的粘度逐漸松動，這種“離土又離鄉(xiāng)”的進城潮逐漸降低了村莊內宅基地作為生存性空間的重要性與必要性，即鄉(xiāng)村宅基地的生存性功能逐漸降低，其資產屬性日益凸顯，且大量宅基地處于閑置狀態(tài)，從而引起了村莊內的分化、聚集形態(tài)的變化等。[8]這種城鄉(xiāng)間土地資源的使用不均衡及鄉(xiāng)村社會對土地資源使用情況、利用期待的轉變，也是在村莊內實行宅基地制度改革的可能性條件。

(二) 農村土地價值逐步顯化

城市化進程的推進加速了城鄉(xiāng)對建設用地發(fā)展的需求。在推進城鎮(zhèn)化的同時，鄉(xiāng)村的發(fā)展空間也在逐漸增加，即出現了“雙增長”的現象。一方面，城市需要鄉(xiāng)村的宅基地有償退出等機制滿足城市化進程的進一步發(fā)展需求。另一方面，對農村來說，首先，村民對農產品的消費需求逐漸升高，這也促進了產業(yè)鏈的延長，進而提高農產品的附屬價值;其次，機器工業(yè)的推進也加速了農業(yè)經營方式的轉變，土地集約化管理、規(guī)模化經營、機械化生產等轉變了農業(yè)發(fā)展模式;最后，資源條件較為優(yōu)越的鄉(xiāng)村，逐漸興起了鄉(xiāng)村旅游的熱潮，第三產業(yè)興起發(fā)展，這些變化都對農村的建設用地做出了新要求。宅基地作為集體建設用地的一個類別，土地價值逐步提高，也迎來了發(fā)展權利平等的時代機遇。由此可以看到，宅基地的功能從生存性逐漸向發(fā)展性轉變[9]，在保障居民宅基地居住權利的情況下，將宅基地的資產性功能逐漸流向市場，明晰宅基地的產權分屬，實現地方政府、農村集體經濟與農戶間的共贏局面[10]。

(三) 與時俱進的制度供給

新中國成立初期的土地改革明確了村莊內宅基地及建造的房屋屬于個人私有財產，直至公有化、集體化時期，宅基地的所有權才收歸集體所有，僅宅基地上的房屋屬于居民的私有財產。改革開放以來，我國逐漸形成了更為完備的宅基地制度框架，即宅基地的所有權歸集體,居民擁有宅基地的使用權，無流轉權，也就是說，這一階段宅基地不可出租、流轉或私自買賣，而房屋具有長期性與固定性的空間屬性，因此，對宅基地的制度限制也進一步限制了宅基地的合理流轉。土地制度改革之前，我國仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的土地管理法，當這一原則逐漸與新發(fā)展階段的新要求產生張力時，也出現了歷史遺留問題、“一戶多宅”、城鄉(xiāng)土地價值不均衡、土地資源浪費等多種挑戰(zhàn)。為此，在新時代的發(fā)展思路下，國家又在土地制度特別是宅基地制度上做出了些許改革與創(chuàng)新，一方面是加緊了對農村宅基地存量的管控，另一方面也在持續(xù)盤活農村閑置的宅基地等土地資源，使其更加適應于當前鄉(xiāng)村現代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。

(四) 資本與市民下鄉(xiāng)對于土地的需求不斷增加

資本下鄉(xiāng)，尤其是休閑與旅游產業(yè)等對宅基地的需求日益顯化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要發(fā)展內涵是產業(yè)興旺，鄉(xiāng)村富裕的基礎是經濟發(fā)展與產業(yè)振興，這就要求加快實現農業(yè)農村現代化，促進農村的三產融合發(fā)展，實現鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的大力發(fā)展。鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然資源、生態(tài)資源與文化底蘊，為發(fā)展以休閑與旅游為主的第三產業(yè)提供了優(yōu)厚條件，三產的融合發(fā)展對村莊宅基地、集體建設用地需求不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，越來越多的村民走向城市，一方面給城市的產業(yè)發(fā)展提供了大量廉價的勞動力，另一方面，人口的過渡涌入也帶來了“城市病”，基礎設施不到位、福利保障跟不上、社會治安難管控、生態(tài)環(huán)境遭污染等問題也越來越突出。在這種情況下，越來越多擁有足夠資本量的市民傾向于“回歸式養(yǎng)老”，即回歸鄉(xiāng)村、擁抱自然。這一養(yǎng)老訴求也對村莊的宅基地、農房等土地資源提出了更高的需求。

四、 制度創(chuàng)新與改革路徑

現存的土地制度體系是宅基地制度的基礎，宅基地主要有農民的居住權利保障和財產權利實現兩種功能，在經濟社會快速發(fā)展的背景下，宅基地的資產性功能日益增強。[11]基于宅基地的資產性功能，部分學者主張限制宅基地的流轉，以保證農村社會秩序的穩(wěn)定與村莊內部的價值規(guī)范。[12]但由于我國早期法律規(guī)定的不系統(tǒng)性，出現了制度的空隙，造成農村“一戶多宅”現象十分突出[13]，與此同時，也出現了大量宅基地閑置與荒廢的現象，許多農戶對宅基地的規(guī)劃不合理、規(guī)模超標、無序且分散，這也造成了村莊內宅基地用途的低效能使用[14]。為了彌合歷史遺留問題與新時代發(fā)展要求之間的張力，國家對此也進行了相關的改革。由于各地的發(fā)展進程、資源稟賦各有差異，所以土地改革、特別是宅基地制度改革的要點與發(fā)展癥結也有差異。

(一) 新發(fā)展理念下的宅基地制度供給

改革開放促進了我國農村經濟水平的逐步提高，由此，農村也逐漸興起建房熱潮。但有些住房的興建侵占了原有的基本耕地，因此，1981年，國務院發(fā)布《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，明確任何單位與個人不得隨意占用耕地，分配給集體成員的宅基地、自留地等，成員只享有使用權，無權出租、轉讓及私自買賣，更無權在耕地上進行建房等非農業(yè)用途。1988年修訂的《土地管理法》指出，村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，出租、出賣后不予批準宅基地的再次申請，且興建住宅應符合土地總體規(guī)劃，盡量使用原有的宅基地和村內的空閑地。這一管理法也于2016年正式宣布失效。

十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》及在33個縣進行試點的改革策略，對土地制度改革做了總體部署，指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，最重要的環(huán)節(jié)就是慎重、穩(wěn)妥地推進農民住房財產權的抵押、轉讓等，不斷完善農村地區(qū)的宅基地制度。[15]這次試點給予土地改革以法律效力，不斷加大頂層設計制度供給的力度，為基層的宅基地制度改革、創(chuàng)新與完善提供了較好的制度環(huán)境。

由于現行條件下宅基地制度的問題日益突出，大量農民進城也造成了農村閑置宅基地與部分農房等土地資源的浪費。為順應社會發(fā)展需求，宅基地的制度供給也做出了適時的調整與完善，以便更適應于我國當前發(fā)展的需求，更加合理地配置城鄉(xiāng)間的要素與資源。2018年公布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出系列深化農村土地制度性供給的重大改革，首次提出宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”。按照“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”的改革方向，吸引資金、人才等要素合理流向農村，鼓勵各地結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，結合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，在具體實踐中探索盤活閑置宅基地和農房，以增加農民財產性收入的新路徑，加快形成可復制、可推廣的經驗。實踐表明，落實宅基地集體所有權是提升新時代鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的內在要求，保障農戶宅基地資格權是農民生態(tài)宜居的重要保障，適度放活宅基地和農民房屋使用權是進一步實現農民群體生活富裕的有效途徑。[16]

(二) 激勵導向下宅基地有償退出的改革實踐

改革開放以來，我國在宅基地制度上進行了大量的改革，但效果都十分有限。1986年6月25日通過實施的《中華人民共和國土地管理法》，仍然難以阻止基層農村非法占據耕地為宅基地的行為，這其中也難以找到管控與治理的平衡點。在新時期的發(fā)展要求下，要基于地方政府的公共財政投入有限、村莊集體經濟產權的不完善與居民對宅基地的高度依附性，探索逐步建立合理、完善的宅基地有償退出機制。

2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，繼續(xù)對農村宅基地制度進行改革。對于農戶宅基地取得困難、使用粗放、退出不暢的問題，指出應完善農戶相關權益保障，探索農戶住房保障在不同區(qū)域的多種實現形式；對于歷史原因形成的宅基地面積超標或“一戶多宅”情況，要積極探索有償退出；對于在城市地區(qū)落戶的農民，探索使其自愿有償退出或轉讓宅基地等多重路徑。2019年12月，國家發(fā)改委印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》稱，國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)要建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農村不動產確權登記頒證的前提下，探索讓進城農民流轉承包地經營權、宅基地和農民房屋使用權、集體收益分配權，或向農村集體經濟組織退出承包地農戶承包權、宅基地資格權、集體資產股權的具體辦法。

宅基地整治的核心問題就是要解決超標占有宅基地的退出問題，常見的解決路徑是村級的社會動員與地方政府的行政動員相互配合[17]，此外在各地的實踐探索中也出現了多元化的改革路徑。四川省瀘縣通過多重路徑積極探索宅基地有償退出制度。瀘縣將這類宅基地劃分為四種類型，即“一戶多宅”、有意向在城鎮(zhèn)購房、房屋廢棄、困難戶。針對不同類別的群體情況，明確差異化的有償退出方式與補償標準，同時，通過“農戶自發(fā)提出申請、村組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣人民政府審批”的退出過程，規(guī)范宅基地有償退出的程序，并在農戶退出后遵循個人意愿的前提下，對其進行安置、分類保障。瀘縣實踐表明，要充分發(fā)揮“縣—鎮(zhèn)—村”三級功能，保障目標的總體實現?？h政府要管控總量，將審批權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行村莊內的自治管理模式，由此真正約束村民在宅基地做文章的行為。[18]瀘縣的案例也充分展現出宅基地有償退出的良好路徑，滿足了農民在退出宅基地時的利益訴求，對其作出合理的補償，有助于激勵宅基地有償退出的實踐，提供了較強的借鑒意義，同時，針對不同群體、類別的等級標準進行差異化的保障，也體現出制度的人文關懷。

四川省戰(zhàn)旗村通過打破行政劃分邊界，編制《泛戰(zhàn)旗片區(qū)五村連片鄉(xiāng)村規(guī)劃》,將國土管控、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護融為一體,積極開展土地綜合整治,建設9.1萬平方米的村民新型社區(qū)，推進村民向社區(qū)集中,通過實施“拆院并院”和“農村村民集中建房”措施,不僅使全村新增耕地320畝、節(jié)余建設用地132畝,也使村民告別了傳統(tǒng)分散的農家院落居住模式,改善了村民的居住條件與生活質量。由此看出，戰(zhàn)旗村堅持運用規(guī)劃手段和市場機制,充分發(fā)揮規(guī)劃自主權,較早實踐了“確權不確地”的村莊建設用地總量管控機制。以土地綜合整治、增減掛鉤為抓手,開展空間轉換與優(yōu)化,提高了土地利用效率和質量。以上兩個案例不僅實現了有償退出宅基地，也有助于產生村莊聚集效應，從而完善村莊的基礎設施等建設，促進鄉(xiāng)村現代化進程。

(三) 優(yōu)化要素目標下宅基地有效開放集聚的實踐探索

國家高度重視鄉(xiāng)賢等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的作用。2019年，中央農村工作領導小組、農業(yè)農村部印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，明確強調依法保障農民群體的合法權益，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件，同時鼓勵加快盤活農村閑置的宅基地資源，保護城鎮(zhèn)居民租賃、經營等合法權益。2021年中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，制定各類財政、金融與社會保障等激勵性政策，吸引返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才創(chuàng)業(yè)，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才依托閑置資源發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產業(yè)。這種順勢而為的土地制度改革跨越了原有村莊的邊界，重塑了村莊內的秩序與人際關系，這些政策的改革也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊的轉型發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了便利的制度供給。

長期以來，農民對宅基地只有使用權，除本村符合條件的集體成員外，禁止將土地流轉給集體外。黨的十八屆三中全會指出賦予農民群體更多的財產權利，中央在《深化農村宅基地制度改革試點方案》中強調，積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法。2016年11月18日國務院辦公廳發(fā)布《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2016〕84號)，要求各省(區(qū)、市)可以根據本地實際，制定管理辦法，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農房院落發(fā)展農家樂。在符合農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當地農民合作改建自住房。

2017年2月13日，河北省出臺《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的實施意見》，明確“在不改變農村集體土地所有權和農民宅基地使用權的前提下，允許農村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房”。同年7月31日，灤平縣桑園村具有建房資格的村民自發(fā)成立農宅旅游專業(yè)合作社，吸引了部分京津地區(qū)的城市居民進村合作建房。房屋建成后，在保證農宅性質不變、尊重社員意愿、滿足村民居住的條件下，合建資格人有權享有剩余部分的財產處置分紅和經營分紅，同時享有其他未利用房屋的占有、使用、收益等權利。2021年6月9日，城鄉(xiāng)居民合作建房使用權的全國第一證在承德桑園村落地，北京的市民韓建松從灤平縣農村產權交易中心拿到了001號《合作建房房屋使用權(租賃)鑒證書》，與此同時，還有6名北京的市民也拿到了該證書。灤平縣農村產權交易中心頒出的城鄉(xiāng)居民合作建房使用權證是宅基地制度改革的一個歷史性突破，屬全國首創(chuàng)。該模式賦予了宅基地使用權的經濟屬性，通過農村產權交易中心實現了定價與流轉機制，從政府信用和法律層面上雙重保障了城鄉(xiāng)居民合作建房者的合法權益，有效破解了農民有“地”的使用權，但無“證”而無法獲“利”的困境，通過城鄉(xiāng)間要素的合理流動創(chuàng)造出了一套在經濟欠發(fā)達的農村地區(qū)可復制推廣、持續(xù)增加農民財產性收入、助力鄉(xiāng)村振興的新路徑。

五、 總結與討論

農村土地制度的改革是集體經營性建設用地、宅基地制度的改革，完善農村承包地的三權分置制度，依法保護農民的承包權和經營權，有效銜接政策的過渡，落實集體所有權、農戶承包權、放活土地經營權，通過法律制度供給，全面開展農村土地征收制度的改革和農村集體經營性建設用地的入市改革，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的建立。國家持續(xù)對宅基地制度進行改革，爭取形成對農村建設用地的有效利用，扎實開展新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標的跨省域調劑使用，將所得的調劑收益全部用于脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。集體產權制度的改革是對集體資產清產核資，確認成員身份和集體經營性資產股份合作制改革，即要全面開展農村集體資產的清產核資，對集體成員的身份進行確定，推動“三變”改革的進行。

本文著重強調鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度的改革與創(chuàng)新，通過建立完善農村宅基地有償退出機制與有效開放聚集，培育并規(guī)范市場在土地資源合理高效配置中的主導作用，盤活現有土地資源存量，多樣化開發(fā)，集約化利用，建設農村閑置的宅基地，從而有效促進我國農村宅基地的高效利用，解決當前耕地紅線與建設用地間的矛盾，更好地推進鄉(xiāng)村現代化與國家現代化的進程。同時，宅基地制度改革不僅解決了土地管理問題與宅基地資產化的實踐問題，更重要的是通過改革進一步健全了基層的治理體系與治理能力。[19]鄉(xiāng)村振興關鍵在重構村莊的空間要素結構，要打通存量宅基地轉換為集體建設用地的通道,探索“沉睡”宅基地土地資本的有償退出與集中收儲新路徑，為人才、資本等要素進入鄉(xiāng)村提供必要的空間載體。在四川省戰(zhàn)旗村的案例中，可以看出該村莊積極開展土地產權治理改革，通過租賃、承包經營、股份合作等多種方式盤活集體企業(yè)和資產,如此一來，村集體每年坐收30多萬元租金。此外，村莊還積極利用增減掛鉤預留的20余畝集體建設用地,引進企業(yè)投資建設“戰(zhàn)旗媽媽農莊”,年經營收入可高達3000余萬元,村民工資及村集體收入300余萬元，開啟了“農文旅”融合發(fā)展之路。因此,深化農村宅基地制度改革,必須遵循和把握新發(fā)展階段城鄉(xiāng)要素流動的市場規(guī)律，注重制度供給的系統(tǒng)性與有效性，以此賦予農村土地利用新用途,吸引各類要素有序下鄉(xiāng),為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展的內動力。

鄉(xiāng)村作為中華文明最重要的承載地，在很大程度上是我們中華文明的根基所在，我們不可以也無法丟棄。要復興中華文明，就必需復興、振興鄉(xiāng)村。但要振興鄉(xiāng)村，必需要有資金投向鄉(xiāng)村，要有人才走入鄉(xiāng)村，通過資本、人才和鄉(xiāng)村的獨特資源相結合，建設美麗鄉(xiāng)村，實現我國鄉(xiāng)村的振興。村莊內居民的生計與宅基地安全息息相關，宅基地不僅具有物理屬性與經濟屬性，更是一種“家文化”的寄托，具有較強的文化屬性，村民對宅基地持有一種“祖業(yè)觀”的產權態(tài)度，這種觀念也鑲嵌在傳統(tǒng)村莊社會地權的實踐規(guī)則中，關系著村莊內的倫理價值與社會秩序。在國家經濟的快速發(fā)展中，宅基地的資本化與價值化等經濟屬性也越加明顯，其文化屬性日益被削弱，傳統(tǒng)的地權觀念逐漸轉變?yōu)椤凹w觀”，強化宅基地產權的集體屬性[20]，特別是在“雙增長”的發(fā)展態(tài)勢下，對城鄉(xiāng)的土地資源合理配置也做出了新的要求，這些轉型時期的變化都在推動著傳統(tǒng)的土地管理制度進行與時俱進的改革與創(chuàng)新。在改革開放的浪潮中,地方始終堅持與新時代同頻共振,聚焦合理高效利用土地資源,積極探索宅基地制度改革，正確處理人地關系。針對歷史遺留問題，國家通過及時的制度供給為各地探索多樣化的土地資源調配提供組織保障，通過宅基地制度改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結構，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展樣態(tài)，讓到農村去的人才融入當地的生活，讓他們產生成為當地人的認同感和歸屬感，從而使新進入農村生活工作的人才群體將其掌握的技術、技能、知識、文化和現代的生產生活理念帶到鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村，以加速推進鄉(xiāng)村現代化進程。

當然，需要清醒地認識到，通過農村宅基地“三權分置”進而激活宅基地資源市場價值，在當前時間節(jié)點上看并不適用于所有的村莊。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的過程中，中央強調分類推進、分類施策，而針對具有潛在市場需求，有一定區(qū)位優(yōu)勢、優(yōu)勢資源稟賦和產業(yè)基礎的村莊則十分適用通過盤活宅基地進而吸引社會資本、人才與技術下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興。對于一個縣而言，這樣的村莊大約是10%的比例，因此，針對宅基地改革助力鄉(xiāng)村振興的政策應該穩(wěn)妥推進，要根據村莊的實際情況來確定宅基地資源價值顯化的基礎和條件，在必要性與可行性同時具備的情況下才可試點探索。