我國村民委員會(huì)監(jiān)督制度的現(xiàn)狀、困境及完善策略

黨 敏

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450002)

長期以來，村民委員會(huì)在保證廣大人民直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利，保障基層社會(huì)生態(tài)良好發(fā)展等方面起著不可或缺的作用，相比基層政權(quán)的直接行政管理，村民委員會(huì)以其特有的自治存在方式，更能體察民情，反映人民訴求，體現(xiàn)人民利益。村民委員會(huì)的不斷完善與發(fā)展，標(biāo)著著我國在社會(huì)主義民主政治建設(shè)上取得的成就。村民委員會(huì)監(jiān)督制度作為村民委員會(huì)的重要環(huán)節(jié)，相關(guān)法律對(duì)其給予了足夠的重視。然而，受制于我國農(nóng)村具體情況的復(fù)雜性與多變性，現(xiàn)有法律無法做出非常詳盡的規(guī)定，相當(dāng)一部分內(nèi)容還需通過實(shí)踐予以細(xì)化與落實(shí)，這使得監(jiān)督制度在保證原則性的同時(shí)也不失靈活性，但同樣也造成了實(shí)踐中的部分困境[1]?；诖?，在梳理村民委員會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域問題的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)村民委員會(huì)監(jiān)督制度的困境進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決思路。

一、村民委員會(huì)監(jiān)督制度概述

(一)村民委員會(huì)監(jiān)督制度含義與特點(diǎn)

村民委員會(huì)監(jiān)督制度是指通過法律和政治等手段對(duì)村民委員會(huì)權(quán)力范圍進(jìn)行約束，并對(duì)其權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)視、督促與控制。相比于其他領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督制度，村民委員會(huì)監(jiān)督制度有以下特點(diǎn)。首先，監(jiān)督主體多元，即權(quán)力運(yùn)行不僅要受村民的直接監(jiān)督，還要受黨、政府和其他社會(huì)力量的監(jiān)督[2]。其次，監(jiān)督所涉事項(xiàng)較為具體復(fù)雜且影響重大。這是由于村民委員會(huì)和居民委員會(huì)作為基層自治組織，其權(quán)力行使對(duì)象多為各種具體的財(cái)務(wù)管理、基礎(chǔ)建設(shè)和糾紛解決等細(xì)致繁瑣而又關(guān)系到民眾切身利益的事項(xiàng)。最后，監(jiān)督手段多樣。我國農(nóng)村范圍廣大，涉及人口多，具體情況也多變而復(fù)雜，這便要求基層政府不能以一種統(tǒng)一性的手段來實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。一方面，村民委員會(huì)監(jiān)督制度存在一些被各地廣泛使用的監(jiān)督手段，但同時(shí)也有著因地制宜，創(chuàng)新監(jiān)督方式的現(xiàn)實(shí)需求。

(二)村民委員會(huì)監(jiān)督制度的構(gòu)成

村民委員會(huì)監(jiān)督制度由監(jiān)督法律體系、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督共同構(gòu)成。首先，一種制度的構(gòu)建與否、怎樣構(gòu)建以及具體運(yùn)行都需要有法律依據(jù)。監(jiān)督主體有著優(yōu)越地位，而這種優(yōu)越地位并不穩(wěn)定，需要以法律的授權(quán)加以固定，才能大范圍地長期實(shí)施。在1982年的《憲法》中，我國廢除了人民公社體制，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，也正式確立了村民委員會(huì)的法律地位，在根本法層面為村民委員會(huì)監(jiān)督制度的構(gòu)建提供了法律依據(jù)[3]。而通過《村民委員會(huì)組織法》的配套細(xì)化，村民委員會(huì)監(jiān)督制度在權(quán)力范圍、監(jiān)督主體和監(jiān)督方式等方面都有了從無到有的轉(zhuǎn)變。其次是內(nèi)部監(jiān)督。村民委員會(huì)作為一個(gè)整體行使權(quán)力，在其內(nèi)部也存在多元的主體意志，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立與制衡。內(nèi)部監(jiān)督能夠深入各事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，在源頭上管控權(quán)力失控風(fēng)險(xiǎn)。最后，外部監(jiān)督是監(jiān)督制度的關(guān)鍵構(gòu)成。在村民委員會(huì)權(quán)力行使中，其內(nèi)部成員，往往存在著目的和利益上的連帶關(guān)系，因此，需引入外部力量進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)過長期的探索實(shí)踐，我國已初步實(shí)現(xiàn)了外部監(jiān)督力量的多元化構(gòu)建，包含了黨、政、村民、社會(huì)組織、媒體等多種外部監(jiān)督主體。

(三)村民委員會(huì)監(jiān)督制度的原則

其一，法治原則。在建設(shè)法治社會(huì)的宏觀背景下，法治自然是村民委員會(huì)監(jiān)督制度的必然要求。必須在法治原則指導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)常態(tài)的有效監(jiān)督。因此，完善法律體系、合理分配權(quán)力、構(gòu)建穩(wěn)固的長效監(jiān)督制度至關(guān)重要。其二，多元化監(jiān)督原則。在完善村民委員會(huì)監(jiān)督制度的實(shí)踐中，一方面要積極利用現(xiàn)有資源，在防止不當(dāng)干預(yù)的前提下，充分發(fā)揮基層黨組織和基層政府的監(jiān)督作用。另一方面則要尊重村民的主人翁地位，創(chuàng)造各種有利于村民行使監(jiān)督權(quán)利的條件，引入社會(huì)監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體和監(jiān)督手段上的多元互補(bǔ)[4]。其三，全程監(jiān)督，預(yù)防為主原則。在此原則下，黨和政府需完善村民委員會(huì)內(nèi)部制約與監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)，特別是要通過信息公開制度，讓村民委員會(huì)的決策、運(yùn)行與反饋都接受到有效監(jiān)督。

二、我國村民委員會(huì)監(jiān)督制度的困境

(一)監(jiān)督制度的法律架構(gòu)不盡完善

監(jiān)督的核心是法律監(jiān)督。在1982年《憲法》中，村民委員會(huì)的憲制地位得以確立，其性質(zhì)是我國農(nóng)村基層群眾性自治組織，就該定位而言，其不是社會(huì)組織，也就意味著不可能對(duì)其實(shí)行行政機(jī)關(guān)的控制與監(jiān)管；其不是國家行政機(jī)關(guān)，也不可能以行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督[5]。而村民委員會(huì)監(jiān)督制度的依托自然便是《村民委員會(huì)組織法》。該法全局性地規(guī)定了村民委員會(huì)的地位與職能，也對(duì)相應(yīng)的監(jiān)督層面有了規(guī)定，例如村民自治框架下村民委員會(huì)的職能之一是為實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，村民對(duì)村務(wù)有相關(guān)知情權(quán)與質(zhì)詢權(quán)，對(duì)村民委員會(huì)日常工作進(jìn)行監(jiān)督，并可通過選舉、罷免等方式直接對(duì)村民委員會(huì)組成人員進(jìn)行人事監(jiān)督等。盡管《村民委員會(huì)組織法》等法律力求盡可能反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，調(diào)整現(xiàn)實(shí)關(guān)系，但不可避免地會(huì)存在脫節(jié)現(xiàn)象，難以完全反映出村民委員會(huì)監(jiān)督運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和農(nóng)村人員的流動(dòng)性加劇，使得傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)已出現(xiàn)了一定程度上的崩解，由此產(chǎn)生的種種新問題，也不是立法時(shí)所能夠完全預(yù)料到的，現(xiàn)行的法律架構(gòu)還與現(xiàn)代飛速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和組織形式錯(cuò)位，監(jiān)督制度的法律架構(gòu)不盡完善。

(二)監(jiān)督對(duì)象模糊，監(jiān)督意識(shí)不足

一方面，監(jiān)督制度對(duì)于被監(jiān)督的對(duì)象界定不清。村民委員會(huì)監(jiān)督指向的多為村干部。目前，村民對(duì)村民委員監(jiān)督的最主要方式便是在民主選舉中的投票行為。但這種選擇與制衡的方式往往流為形式。且村干部一旦當(dāng)選后，便在一定程序上脫離了村民的監(jiān)督與控制。另一方面，村民的監(jiān)督意識(shí)還不夠強(qiáng)。制度的變遷往往需要制度的受眾從心理、思想上進(jìn)行轉(zhuǎn)型，而從我國鄉(xiāng)村整體狀況來看，部分村民顯然沒有完成這種轉(zhuǎn)型[6]。應(yīng)該說，在長期的實(shí)踐中，廣大村民已逐漸擺脫傳統(tǒng)意義上純粹的被管理者的角色，也意識(shí)到了自已所享有的監(jiān)督權(quán)利，但這種意識(shí)多是自發(fā)的、樸素的，往往是基于某種“天經(jīng)地義”的正義感而生。并且由于農(nóng)村“熟人社會(huì)”的存在，為維系日常交往，減少不必要的“麻煩”，村民多只在切身利益受到極其嚴(yán)重的侵害時(shí)才迫不得已行使監(jiān)督權(quán)，從而導(dǎo)致了對(duì)各種瑣碎的、隱蔽不當(dāng)行為的放任，監(jiān)督意識(shí)不足。

(三)監(jiān)督制度權(quán)限與程序不盡合理

在監(jiān)督制度的權(quán)限上，基層黨支部和基層政府是村民委員會(huì)監(jiān)督制度中重要的兩大力量，在理論上能發(fā)揮較大作用。然而，主觀與客觀、理論與現(xiàn)實(shí)之間無法有效聯(lián)結(jié)。制度設(shè)計(jì)者的目的是揚(yáng)長避短、趨利避害，但現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性使得兩大制度目標(biāo)出現(xiàn)了一定程度的矛盾：黨支部和政府等外部監(jiān)督權(quán)力太大，將極大侵損村民委員會(huì)的政治法律地位，而外部監(jiān)督權(quán)力過小，則起不到應(yīng)有的效果。在目前的實(shí)際運(yùn)作中，各地也出現(xiàn)了 “質(zhì)詢會(huì)”等形式，以加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，這樣“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)已形成基層監(jiān)督生態(tài)的常態(tài)，不利于村民委員會(huì)自治的可持續(xù)發(fā)展[7]。

在程序方面，監(jiān)督的前提是信息的公開與充分流動(dòng)，通過信息公開，權(quán)力的監(jiān)督才有發(fā)動(dòng)的可能，但村民委員會(huì)工作并不完全透明，使得這一前提在事實(shí)上也成為一大難題。在具體的流程設(shè)計(jì)及配套建設(shè)上，現(xiàn)行村民委員會(huì)監(jiān)督制度主要采取直接批評(píng)、建議和投票表決等形式，但如信息的公開一樣，這種程序的發(fā)動(dòng)權(quán)也是掌握在被監(jiān)督者即村民委員會(huì)手中，其實(shí)際效果也大多取決于村民委員會(huì)干部的自覺性。

三、我國村民委員會(huì)監(jiān)督制度的完善策略

(一)完善法律支持，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制

基于目前村民委員會(huì)監(jiān)督制度法律架構(gòu)不完善的困境，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律支持。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益格局是動(dòng)態(tài)變化的，立法者應(yīng)當(dāng)考慮我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展橫向地域的不平衡性和縱向的復(fù)雜多變性，從宏觀和微觀上對(duì)具體監(jiān)督制度的法律規(guī)范進(jìn)行清晰的界定。村民委員會(huì)監(jiān)督制度在完善相關(guān)立法的過程中還有很長的路要走，而在這段法律休整的空白時(shí)段，可以適當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，彌補(bǔ)法律架構(gòu)不足而帶來的監(jiān)督短板。

首先，為實(shí)現(xiàn)村黨支部對(duì)村民委員會(huì)的有效監(jiān)督，需要?jiǎng)?chuàng)新理念，改進(jìn)方法，在有限的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化：依托現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行解釋和細(xì)化；因地制宜，將制度切實(shí)融入村規(guī)民約中；切實(shí)規(guī)定村民委員會(huì)的具體財(cái)權(quán)、事權(quán)邊界，支持和幫助村民自主監(jiān)督。其次，綜合當(dāng)下國內(nèi)對(duì)村民委員會(huì)監(jiān)督方式的創(chuàng)新探索，完善戶代表會(huì)議制度和村監(jiān)事會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)等方式，其權(quán)力既可通過戶代表的會(huì)議形成的決議直接行使，也可作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)合各方面監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)有序監(jiān)督。最后，有必要完善專業(yè)工程、財(cái)會(huì)事項(xiàng)的執(zhí)行監(jiān)督報(bào)告制度，建立專門考核機(jī)制，明確考核指標(biāo)，合理分配各指標(biāo)所占權(quán)重，使專業(yè)化與普遍化緊密結(jié)合，相參為用，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)權(quán)力的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

(二)明確監(jiān)督權(quán)力關(guān)系，完善制度價(jià)值導(dǎo)向

一方面，明確監(jiān)督權(quán)力關(guān)系，最重要的是明確村黨支部與村民委員會(huì)的權(quán)力關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)從來不能只在紙面上進(jìn)行規(guī)定，而是要能夠?qū)嵸|(zhì)性地對(duì)監(jiān)督過程施加影響。歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要都表明，不能“虛化”甚至架空村黨組織，更不能將村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與村民當(dāng)家作主對(duì)立起來[8]。同樣，也不能片面強(qiáng)調(diào)村黨組織的作用而壓制村民委員會(huì)的權(quán)力空間，甚至“支部書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”，形成類似黨政合一的局面。賦予村黨組織直接參與村內(nèi)事務(wù)管理的相應(yīng)權(quán)力，以便其能做到時(shí)時(shí)監(jiān)督、有效監(jiān)督。另一方面，阿克頓曾說“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，這既是對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的總結(jié)，也是現(xiàn)實(shí)狀況的寫照[9]。因此，村民、公眾的監(jiān)督尤為重要?；诖迕癖O(jiān)督意識(shí)薄弱的問題，村民委員會(huì)監(jiān)督制度需建立完善的價(jià)值導(dǎo)向，以提高村民監(jiān)督意識(shí)。例如從法權(quán)平衡理論入手，讓村民提升眼界，多關(guān)注國家權(quán)力的宏觀分配以及全局性的系統(tǒng)性體制建構(gòu)；讓村民明白，村民自治既不是村民個(gè)人自治，也不是村民委員會(huì)自治，而是作為自治主體的全體村民的自治，以提高村民的主人公意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。

(三)明確基層職能定位，規(guī)范監(jiān)督公開程序

明確基層職能定位，首先要保障村民委員會(huì)的獨(dú)立性。村民委員會(huì)不屬于行政機(jī)關(guān)，有著其獨(dú)立性和特定的工作原則與程序。村民委員會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)獨(dú)立進(jìn)行活動(dòng)而不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。保障村民委員會(huì)的獨(dú)立性，實(shí)際上也就是明晰監(jiān)督責(zé)任，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)權(quán)力混同后產(chǎn)生的監(jiān)督責(zé)任模糊，最終導(dǎo)致無從問責(zé)的問題[10]。除此之外，就基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其監(jiān)督往往不是不足而是過多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督有時(shí)演變?yōu)橹苯拥闹甘九c管理。為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政績沖動(dòng)的支配下，為了達(dá)到行政目的，而干涉包辦村民委員會(huì)工作，因此需要規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督行為本身的監(jiān)督，將基層政府的職能進(jìn)行明確定位，例如在大體范圍下將各個(gè)基層政府的職能根據(jù)人手、工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)劃分，并通過監(jiān)督的反饋效果來實(shí)時(shí)調(diào)整職能界限。

規(guī)范監(jiān)督的公開程序，可通過規(guī)范公開的監(jiān)督內(nèi)容和改進(jìn)監(jiān)督公開方式兩方面來進(jìn)行。一方面，規(guī)范監(jiān)督的公開內(nèi)容。公開的相關(guān)法律法規(guī)所要求的監(jiān)督事項(xiàng)，這是村務(wù)公開最基本的要求；公開關(guān)涉村民委員會(huì)重大權(quán)力的事項(xiàng)，如關(guān)乎監(jiān)督程序的人事變動(dòng)、財(cái)務(wù)管理和重大工程建設(shè)等；公開國家最新監(jiān)督政策和農(nóng)村發(fā)展最新形勢(shì)變動(dòng)所要求公開的事項(xiàng)。以此三個(gè)方面為基礎(chǔ)，形成點(diǎn)面結(jié)合、有重點(diǎn)、有層次的公開監(jiān)督體系。另一方面，改進(jìn)監(jiān)督公開的程序與方式。監(jiān)督的公開和透明化，不僅要求有足夠的信息內(nèi)容為基礎(chǔ)，更需要確保傳播方式的保真性和時(shí)效性。目前，除了會(huì)議、布告、廣播等傳統(tǒng)公開方式外，也可借鑒電子政務(wù)，促進(jìn)公開監(jiān)督過程的透明化。由于在農(nóng)村，網(wǎng)站維護(hù)費(fèi)用相對(duì)高昂，博客受眾范圍也較為狹窄。故可采用微信公眾號(hào)等覆蓋面廣、成本低廉的公開方式。這樣，村務(wù)公開可擺脫地域限制，也能使身在外地的村民也可了解村務(wù)信息并參與監(jiān)督。

四、結(jié)束語

村民委員會(huì)監(jiān)督工作的有效開展，不僅是村民委員制度作為我國基本政治制度之一的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)實(shí)條件下應(yīng)對(duì)種種挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的必然選擇。有效的監(jiān)督，可以真正保障實(shí)質(zhì)意義上的民主選舉，防止其流于形式；而貫穿民主管理和民主決策中的監(jiān)督，更是使村民委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行陽光化、規(guī)范化的必由之路。通過明確監(jiān)督權(quán)力關(guān)系、完善制度價(jià)值導(dǎo)向，明確基層職能定位、規(guī)范監(jiān)督公開程序等路徑，促進(jìn)監(jiān)督制度和監(jiān)督工作的完善。對(duì)村民委員會(huì)的有效監(jiān)督，是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌好各種關(guān)系，保證在一定張力下的動(dòng)態(tài)平衡。權(quán)力的監(jiān)督從來不是自然而為的，只有以制度進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展不斷完善制度，才能使監(jiān)督不流于形式，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)發(fā)揮的作用。