基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的法治思維與法治方式研究

劉立明

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京 100091)

基層處于社會治理的“神經(jīng)末梢”，是對群眾生活感受最直接、最真切的治理單元?；鶎又卫砑纫嫦蚪?jīng)濟發(fā)展、政府服務(wù)、社會治理的“多重宇宙”，又要引好“千條線”、當(dāng)好“一根針”?；鶎又卫淼闹匾?、復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性毋庸贅言。

面對問題集中、瞬息萬變且又日益復(fù)雜的基層社會，公共服務(wù)資源和管理力量的供給不足產(chǎn)生了“小馬拉大車”的基層治理困境。為了破解基層治理中的“頭重腳輕、車大馬小、責(zé)大權(quán)小”問題，向基層賦權(quán)便成為破解基層治理困境、創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)的關(guān)鍵舉措。然而，在向基層賦權(quán)過程中出現(xiàn)的“權(quán)在上、責(zé)在下”的“權(quán)責(zé)不一”和“責(zé)任甩鍋”等問題使得基層賦權(quán)趨于異化。

一、基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)實問題

當(dāng)前，推動更多社會資源、管理權(quán)限、民生服務(wù)下放到基層的治理改革深得人心，但是，由于基層社會治理改革往往是社會問題倒逼促成的，因此缺乏相對系統(tǒng)的改革思路指引，基層賦權(quán)不僅是“摸著石頭過河”，更是“回旋式上升”。因此，在基層賦權(quán)過程中存在部門博弈的張力、條塊博弈的張力、獎懲博弈的張力、制度博弈的張力，這“四大”張力共同構(gòu)成了基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)實問題。

(一)部門博弈導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置不明確

部門博弈主要表現(xiàn)為上下級部門之間的博弈和同級部門之間的博弈兩種類型。

從目前基層賦權(quán)運行的實際情況來看，上下級部門之間的博弈主要表現(xiàn)為思想顧慮、能力顧慮、信任顧慮三個方面。上級政府的職能部門在思想上存在不愿意放權(quán)或放權(quán)不徹底的問題。一些放權(quán)部門從自身利益和責(zé)任承擔(dān)的角度出發(fā)，只放那些“操作復(fù)雜、擔(dān)責(zé)較重”的權(quán)力，不放那些“操作便利、擔(dān)責(zé)較少”的權(quán)力，所謂的“明放暗不放”“放責(zé)不放權(quán)”現(xiàn)象仍然存在。一些上級政府職能部門考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人員編制少、專業(yè)技術(shù)弱等實際情況，擔(dān)心賦權(quán)事項會因基層的能力不足而導(dǎo)致承接不力，而一旦放權(quán)后出現(xiàn)問責(zé)，上級部門擔(dān)心由于上下兩級的權(quán)責(zé)劃分不明確，自己反而要替鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“背鍋”。

另一方面，縣級政府中各個同級部門之間也會因基層賦權(quán)產(chǎn)生矛盾。由于部門利益作祟，每個部門都不愿意多放權(quán)力，最終導(dǎo)致平均主義的放權(quán)結(jié)果，嚴重影響下放權(quán)力的效益。同時，由于部門之間缺乏信息共享機制，比如，有些行政審批權(quán)下放后，部分前置或相關(guān)聯(lián)審批事項的權(quán)力沒有同步下放，影響了行政審批權(quán)的運行效率。此外，同級部門之間也存在權(quán)責(zé)界定不明確的問題。比如，一對夫婦為了方便照顧老人孩子同時解決家人生活開支，在其居住的小區(qū)開了間餐館，按照“先照后證”改革，只要工商部門發(fā)放營業(yè)執(zhí)照即可。在經(jīng)營中如果因油煙等問題達不到環(huán)保要求，則由環(huán)保部門查處乃至取締。但是，由于工商、環(huán)保等部門之間的權(quán)責(zé)劃分不明確，“誰審批、誰監(jiān)管”的原則就會成為責(zé)任推諉的借口。

(二)條塊博弈導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置不一致

在基層賦權(quán)改革伊始，基層政府有一個最明顯的感覺：權(quán)力越來越小，責(zé)任反而越來越大。簡言之，就是權(quán)責(zé)不一致。

我國行政管理體系中存在著組織網(wǎng)絡(luò)的“條條”與“塊塊”的界分。以縣級政權(quán)組織為例，縣政府的各部門就是“條條”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的政府就是“塊塊”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道既要接受縣政府各部門的專業(yè)管理，又要接受縣政府的歸口管理，這種“雙重管理”使得基層部門處在條塊關(guān)系的夾縫中。

這種“雙重管理”模式就是我們常說的屬地管理與垂直管理。而在基層賦權(quán)中的條塊博弈，其實質(zhì)就是屬地管理與垂直管理這兩種管理模式之爭。

垂直管理模式因其先天具有的科層制屬性，使得垂直部門難以有效回應(yīng)日趨復(fù)雜多樣的基層社會治理需求和公共服務(wù)需求，加之垂直部門各自為政、各部門間合作成本大等原因，使得垂直管理的模式在基層治理中顯得“水土不服”。而屬地的基層政府雖然處在社會問題最前沿，但由于其同時處在權(quán)力的最低位階因而無權(quán)介入垂直部門，“無權(quán)亦無責(zé)”，干脆就“事往上推、責(zé)往上交”，最終形成了基層社會治理的“真空”地帶。

從理論上講，造成基層社會治理存在“真空”地帶的主要責(zé)任在垂直模式，但實際上為基層社會治理“真空”買單的卻是基層政府。隨著我國行政管理的監(jiān)管、考核系統(tǒng)的完善，上級政府對下級政府的治理領(lǐng)域和考核指標更加細化，考核能力不斷加強，以屬地原則為準繩設(shè)計出來的考核標準，導(dǎo)致基層政府有責(zé)無權(quán)感“爆棚”。

(三)獎懲博弈導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置不均衡

長期以來，我國中央政府或者上級政府較多利用各種體制內(nèi)的責(zé)任書、考核目標形式，而較少采用社會公眾評價的形式約束、激勵地方政府。[1]正是這種獎懲博弈導(dǎo)致政府治理中出現(xiàn)“層層甩鍋”的現(xiàn)象，而這個“責(zé)任之鍋”最終多半是由基層政府來承擔(dān)。

在“壓力型”的體制內(nèi)，基層政府的上級政府及其職能部門具有“理性人”特征，在自利心的驅(qū)動下上級政府及其職能部門進行利益的權(quán)衡與計算，然后選擇對自己最有利的行動策略。

由于在權(quán)力運行過程中存在做事越多出錯越多的“洗碗效應(yīng)”，使得縣區(qū)政府及其職能部門樂于選擇“權(quán)力收益大而責(zé)任風(fēng)險小”的“權(quán)力”。于是，在“理性”權(quán)衡的指導(dǎo)下，基層賦權(quán)出現(xiàn)了權(quán)責(zé)配置不均衡的問題。比如，在基層賦權(quán)的行動策略上，上級部門少放有“油水”的行政審批權(quán)，多放如“雞肋”的行政處罰權(quán)，把“擔(dān)責(zé)”風(fēng)險大的“權(quán)力”下放給基層，把“擔(dān)責(zé)風(fēng)險小、獲取利益大”的“權(quán)力”留下。

正是由于各種行政資源以及資源配置的權(quán)力都掌握在上級政府及其職能部門手中，因此，上級政府及其職能部門在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府布置工作時，以“屬地管理、各司其職”為由，規(guī)定硬性指標，只問結(jié)果、不問過程，在人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)上支持不夠，甚至在基層組織遇到困難時熟視無睹、置身事外，而一旦基層組織在工作中出現(xiàn)問題，自然就淪為“甩鍋”的終極對象和獎懲博弈的最大受害者。

(四)制度博弈導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置不匹配

目前，基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的最大問題在于制度博弈。

在我國城鄉(xiāng)格局加速街區(qū)化的態(tài)勢下，向基層賦權(quán)已經(jīng)是基層社會治理的必然選擇。但是，我們在應(yīng)對城市化背景下基層組織的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、職業(yè)資格、工作權(quán)責(zé)等方面存在嚴重的制度供給不足。

以基層社區(qū)工作者薪酬待遇低、崗位缺少吸引力為例，為什么基層社區(qū)工作者缺乏工作動力或者曾經(jīng)滿腔熱忱后來卻慢慢冷卻？本質(zhì)上講是因為缺乏一個可供統(tǒng)一執(zhí)行的剛性的社區(qū)工資標準和晉級規(guī)定，沒有一個定型的制度來保障社區(qū)的權(quán)益，這使得社區(qū)工作者因為缺乏可靠的制度保障而沒有安全感和獲得感，影響了基層工作的有效展開。

再比如，在推進行政審批制度改革的進程中，法律法規(guī)的清理和建設(shè)總體上滯后于改革的實際需要。一些部門之所以在基層賦權(quán)中表現(xiàn)的游移不定，就是因為放權(quán)缺乏現(xiàn)行法律法規(guī)保障。受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，對一些本來可以放給基層的權(quán)力，或者下放后更加方便有效的審批事項，部門不敢下放。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟發(fā)達、人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本應(yīng)行使更多行政審批權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)，但是，縣級政府因缺乏法律依據(jù)、擔(dān)心加大審批人員的責(zé)任而不敢將審批事項下放，導(dǎo)致基層真正需要的權(quán)力卻無法下放。[2]

制度供給不足、不力導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置不匹配的問題已經(jīng)成為基層賦權(quán)工作中亟待解決的難題。

二、基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的法治思維

面對基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置存在的不明確、不一致、不均衡、不匹配的“四不”問題，如何破解這些問題，深入推進基層賦權(quán)，已成為實現(xiàn)“基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重中之重。而談及治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必不可少的就是依法治國。用法治思維破解基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的問題，既是基層賦權(quán)改革的題中應(yīng)有之義，更是實現(xiàn)基層賦權(quán)改革平穩(wěn)、順利、有效推進的關(guān)鍵所在。

(一)法治思維是政府治理現(xiàn)代化的核心思維

周黎安教授指出政府治理的現(xiàn)代性應(yīng)當(dāng)包括三個標準：第一是依法治國，政府權(quán)力的運行必須合規(guī)合法，以體現(xiàn)公平正義的憲法和法律為準繩，實現(xiàn)制度化和規(guī)范化治理；第二是公民導(dǎo)向的問責(zé)，所有公共決策和行為必須以服務(wù)公民為導(dǎo)向，體現(xiàn)公民意志；第三是治理的有效性，政府治理必須有效實現(xiàn)公共政策的目標，滿足行政合理化和效率的要求。[3]其中，依法治國是政府治理現(xiàn)代性的首要因素，也是實現(xiàn)公民導(dǎo)向的問責(zé)和治理有效性等其他兩大標準的根本保障。依法治國是政府治理現(xiàn)代性的必然要求。

作為政府治理重要一環(huán)的基層治理，衡量其現(xiàn)代性的標準也必然包括法治標準?；鶎又卫黼m然位于政府治理體系的最底端，但同樣是依法治國不可或缺的重要組成部分。如果基層治理沒有實現(xiàn)法治化，那么依法治國就是不完整的。實際上，欠缺法治的基層治理也是不可持續(xù)的和失穩(wěn)的。法治之于基層治理起到的是兜底功能。

目前，在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中，向基層賦權(quán)的改革共識已經(jīng)形成，各種推進基層賦權(quán)改革的措施和招式輪番登場，經(jīng)濟手段、行政手段、教育手段多管齊下，基層賦權(quán)的改革步伐不斷加快。與此同時，在基層賦權(quán)中存在的權(quán)責(zé)配置不明確、不一致、不均衡、不匹配問題日益暴露出來，甚至已經(jīng)嚴重影響基層賦權(quán)改革的深化。

在面對基層賦權(quán)改革如何深化的難題上，習(xí)近平總書記關(guān)于運用法治思維和法治方式深化改革的有關(guān)論述已經(jīng)為此僵局開了“藥方”。習(xí)總書記關(guān)于運用法治思維和法治方式推進改革的重要思想，對于我們用法治引領(lǐng)、推動、規(guī)范、保障基層賦權(quán)改革，在全面深化基層賦權(quán)改革的同時夯實依法治國的基礎(chǔ)，具有十分重大的指導(dǎo)意義。

(二)法治思維是以合法性為出發(fā)點的思維

運用法治思維來破解基層賦權(quán)改革中權(quán)責(zé)配置問題為進一步推進基層賦權(quán)改革提供了遵循。但是，到底什么是法治思維呢？法治思維與經(jīng)濟思維、行政思維、教育思維甚至工程思維有什么不同和聯(lián)系呢？為什么說法治思維對于破解基層賦權(quán)改革中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)配置問題至關(guān)重要呢？

首先，所謂法治思維，系指以合法性為出發(fā)點，以追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀思考問題的思維模式。[4]與經(jīng)濟思維、行政思維、教育思維、工程思維不同，法治思維的關(guān)鍵在于對合法性的堅守。比如，如果運用經(jīng)濟思維考察基層賦權(quán)改革的權(quán)責(zé)配置問題，那么首先考慮的就是權(quán)責(zé)配置的成本與效益的問題；如果運用工程思維考察基層賦權(quán)改革的權(quán)責(zé)配置問題，那么首先考慮的就是把基層賦權(quán)改革當(dāng)作工程項目來進行施工。而法治思維則不同，它以基層賦權(quán)改革中的權(quán)責(zé)配置是否合法作為思考問題的起點，在推進基層賦權(quán)改革中首先要考慮的是賦權(quán)工作是不是合法？是否做到了“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、權(quán)責(zé)相一致”等合法性原則。

其次，法治思維是一種規(guī)則思維，所謂法治就是規(guī)則之治。在基層賦權(quán)改革中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)配置問題，歸根結(jié)底是缺少規(guī)則，改革的隨意性較大。比如，在放什么權(quán)力、放多少權(quán)力、如何放權(quán)力等方面，都缺乏明確的規(guī)則指引。而一旦基層賦權(quán)工作缺乏有效的規(guī)則指導(dǎo)，基于部門利益考量，選擇性放權(quán)和放責(zé)不放權(quán)等問題就必然會出現(xiàn)。因此，在基層賦權(quán)改革中踐行法治思維，就要堅持立法先行——在“比賽”之前要先制定好“比賽”的規(guī)則。要以人為本，把那些基層社會治理和公共服務(wù)迫切需要的權(quán)力下放到基層，切實保護公民的基本權(quán)利。通過規(guī)則先行，為基層賦權(quán)的具體改革設(shè)定清晰明確的工作規(guī)則，避免目前改革中出現(xiàn)的以口號、會議、領(lǐng)導(dǎo)人講話代替法律規(guī)則的情況發(fā)生。唯其如此，才能為基層賦權(quán)改革提供一個穩(wěn)定的預(yù)期，破除上級部門因思想顧慮、能力顧慮、信任顧慮而導(dǎo)致的放權(quán)不規(guī)范的問題。

(三)法治思維是讓權(quán)力規(guī)范運行的思維

在基層賦權(quán)改革中之所以出現(xiàn)權(quán)責(zé)配置問題，其中一個關(guān)鍵因素是在政府的行政管理體系中缺乏一套法治要求的觀念系統(tǒng)。

這種觀念系統(tǒng)的匱乏主要表現(xiàn)在三個方面。

首先是對權(quán)力的來源認識存在偏差。在基層賦權(quán)改革中，有一種普遍流行的觀點，認為所謂“賦權(quán)”就是上級政府和職能部門把原本屬于自己的權(quán)力給了基層政府。因此，在賦權(quán)改革中普遍存在唯上問題。要知道國家的權(quán)力來自人民，國家因為人民委托而獲得權(quán)力，人民才是真正的主權(quán)者。[5]因此，基層賦權(quán)的真正主體不是上級政府或者職能部門，而是人民代表大會代表的人民的授權(quán)。在村居生活中人民對公共服務(wù)和管理的需要才是基層賦權(quán)改革的動力之源。所以，向基層賦權(quán)不是上級政府的“恩賜”，而是上下級政府在履行為人民服務(wù)這一法律義務(wù)時的要求。

其次是對國家權(quán)力的受約性認識不足。法治的一項根本要求是保護公民的私權(quán)利，限制和約束國家的公權(quán)力。向基層賦權(quán)的公權(quán)力不是上級政府及其職能部門自行創(chuàng)設(shè)的，而是由法律法規(guī)設(shè)定的，這就是所謂的“職權(quán)法定”原則。凡不經(jīng)法律法規(guī)設(shè)定的權(quán)力就不是合法的權(quán)力。在基層賦權(quán)改革中當(dāng)然要堅持“法不授權(quán)便無權(quán)”的基本要求，做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！盵6]要牢固樹立國家權(quán)力應(yīng)受約束的觀念，不論公權(quán)力的行使者是上級政府還是下級政府，只要行使的是公權(quán)力，就要受到限制和約束。

最后是對黨委守法的認識不清。無論是《中國共產(chǎn)黨章程》還是《中華人民共和國憲法》，都明確規(guī)定我們的黨組織必須接受法律規(guī)范的約束，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在推進基層賦權(quán)改革中，一些地方黨委還沒有真正形成執(zhí)政行為受法律規(guī)范約束的意識，在思想深處還存在著“先破后立”“繞道而行”等認識誤區(qū)。向基層賦權(quán)是破除傳統(tǒng)基層社會治理困境的“破”的過程，其實質(zhì)是改革，而改革當(dāng)然需要“破”，但是這種“破”不是個別領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法的決策，而是融合了合法性審查、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、集體討論決定的“立”的過程，“先立后破、不立不破”原則才是基層賦權(quán)改革中應(yīng)予堅持的基本原則。

三、基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的法治方式

如何在基層賦權(quán)中實現(xiàn)權(quán)責(zé)配置的法治化，建立權(quán)責(zé)一致的新秩序？

黨的十八屆四中全會的決定已經(jīng)提出整體解決方案：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。

具體到基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的法治方式，應(yīng)著力推進基層賦權(quán)的制度化、規(guī)則化、細則化。

(一)著力推進綜合執(zhí)法改革成果制度化

黨的十九屆四中全會要求推動執(zhí)法重心下移。這項要求是針對我國基層政府工作任務(wù)重、執(zhí)法權(quán)限少、問責(zé)壓力大的現(xiàn)實提出來的，具有極強的現(xiàn)實意義。從各地推動執(zhí)法重心下移的實踐來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置綜合執(zhí)法局或者采取“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的綜合執(zhí)法改革試點活動在很大程度上破解了基層執(zhí)法任務(wù)過于繁重的難題，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一旦從事行政執(zhí)法，就會遭遇法律瓶頸。因為，基層執(zhí)法實踐缺乏上位法的直接依據(jù)。

為了克服基層政府在綜合行政執(zhí)法中存在的“賦權(quán)無據(jù)”問題，應(yīng)當(dāng)堅持權(quán)由法定的法治原則，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，完善行政處罰程序，嚴格行政執(zhí)法責(zé)任，保障基層政府嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

比如，以《中華人民共和國行政處罰法(修訂草案)》為例，該修訂草案根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進行政執(zhí)法權(quán)限、力量向基層下沉，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，決定符合條件的基層政府對其轄區(qū)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)。這種法律修訂案將綜合執(zhí)法改革成果予以制度化，為執(zhí)法重心下移提供了法治保障。

這啟示我們，對于基層治理的整個制度體系的建設(shè)，都可以把成熟的改革成果予以制度化，通過不斷完善法律法規(guī)和配套制度的法治方式加以推進。

(二)著力推進基層政府職權(quán)職責(zé)的規(guī)則化

通過法治方式解決基層政府權(quán)責(zé)不清、事權(quán)財權(quán)不匹配、公共服務(wù)能力不足等問題的基本形式是推進基層政府職權(quán)職責(zé)規(guī)則化。具體而言就是通過地方性立法的形式，把基層治理創(chuàng)新的工作機制規(guī)則化，為基層的依法治理提供明確的法律依據(jù)。

首先，立足于服務(wù)群眾和基層治理的實際需要，明確基層政府依法履行轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)、城市管理、社會治理等綜合管理服務(wù)職能，通過制定基層政府工作條例的形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權(quán)，實現(xiàn)由“上級放權(quán)”向“法律授權(quán)”轉(zhuǎn)變。

其次，把基層治理中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)配置問題予以明文規(guī)定。通過法律規(guī)則，要求上級政府的有關(guān)部門不得擅自將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)交由基層政府承擔(dān)；在不違反法律法規(guī)的前提下，確需委托或交由基層政府承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)上級政府的同意，并為基層政府提供相應(yīng)的保障措施，徹底解決基層治理中出現(xiàn)的“責(zé)任甩鍋”問題。

最后，通過法律規(guī)則，設(shè)立基層政府的獎懲考核和激勵條款，健全社區(qū)工作者的職業(yè)體系，設(shè)立崗位等級序列，明確薪酬規(guī)則，按照規(guī)定落實從業(yè)待遇，建立健全薪金增長和職業(yè)晉級機制。鑒于基層政府工作量繁重的實際，應(yīng)明確規(guī)定基層工作人員的收入水平高于同級行政機關(guān)同級別工作人員，年度考核獎勵指標應(yīng)高于同級行政機關(guān)的平均水平，激勵基層工作者干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

(三)著力推進向基層政府賦權(quán)明責(zé)的細則化

制度化是站在國家層面，使基層賦權(quán)改革有法可依；規(guī)則化是站在地方層面，使地方特色的改革經(jīng)驗、方法、路徑規(guī)范定型；而細則化則是站在具體的操作層面，使基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置更加明確具體、一目了然、便于操作。

那么，該如何實現(xiàn)基層賦權(quán)中權(quán)責(zé)配置的細則化？一個在實踐中被證明切實有效的方法是制定問題清單、職責(zé)清單和考核清單。

首先是以問題清單的形式，把基層治理中存在的各種頑疾轉(zhuǎn)化為法律事實。在基層治理實踐中存在一定的“法治盲區(qū)”“灰色地帶”。這些基層事務(wù)瑣碎復(fù)雜、難于處置，而且缺乏明確的法律規(guī)定。以問題清單的形式把這些基層治理的典型問題清理出來、明確下來，可以方便基層組織固定證據(jù)，賦予這些邊緣問題以法律意義，便于在法律的框架內(nèi)公平公正地處理問題。

其次是以職責(zé)清單的形式，為基層政府賦權(quán)減負。通過職責(zé)清單理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級政府職能部門的條款關(guān)系，把基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)明確化，向社會公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)責(zé)任清單和工作任務(wù)清單，杜絕職能部門以屬地負責(zé)為借口轉(zhuǎn)移任務(wù)、推卸責(zé)任。另外，要科學(xué)設(shè)定清單內(nèi)容。比如，不少基層組織擔(dān)心責(zé)任下放而權(quán)力不下放，就是擔(dān)心只下放作為侵益行為的處罰權(quán)、不放作為授益行為的許可權(quán)，所以上級政府一定要嚴格把關(guān)權(quán)力清單和責(zé)任清單的內(nèi)容。

最后是以考核清單的形式，規(guī)范對基層組織的考評工作。要以清單的形式明確減少不必要的考核和不科學(xué)的考核，讓基層干部有更多的時間服務(wù)在打通“最后一公里”的前沿陣地上，而不是奔走在疲于應(yīng)對的考核之路上，堅決破除單純以考核為抓手、以臨時設(shè)定考核內(nèi)容的突擊考核方式推動工作，通過設(shè)立考核清單，固定考核指標及考核事項，杜絕在清單之外再行設(shè)立、分解考核事項，確?；鶎涌己说臋?quán)威性、穩(wěn)定性、公開性和公正性。