民主立法：全過程民主的展現(xiàn)

文_封麗霞

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上回顧我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民的百年奮斗歷史和成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。全過程民主既是對(duì)我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政基本經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，也是對(duì)新時(shí)代立法工作的全面概括與原則要求。2019年11月2日，習(xí)近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，同正在參加法律草案意見征求會(huì)的居民代表交流時(shí)深刻指出，我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。這是習(xí)近平總書記關(guān)于全過程民主的第一次公開闡述?？梢哉f，習(xí)近平總書記關(guān)于全過程民主的重要論述始于他關(guān)于立法工作尤其是人民民主參與立法問題的深入思考。

2021年3月，在總結(jié)新時(shí)代立法工作經(jīng)驗(yàn)和制度建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，十三屆全國人大四次會(huì)議通過修改后的《全國人民代表大會(huì)組織法》，第四條明確要求“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”。該法還對(duì)全國人大常委會(huì)、各專門委員會(huì)、全國人大代表在全過程民主中發(fā)揮作用的權(quán)限和方式進(jìn)行了規(guī)定，為新時(shí)代立法工作成為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用的全過程民主的典范提供了法律依據(jù)和制度保障。

一、民主立法的中國實(shí)踐

民主作為一種國家政治形式，為立法與法治奠定基礎(chǔ)。立法是實(shí)現(xiàn)人民民主的國家形式與重要途徑，法律是人民民主的智慧結(jié)晶和制度形態(tài)?，F(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，國家的一切權(quán)力來自人民，人民作為主權(quán)者，其管理國家的主要方式是代議民主制，即通過選舉自己的代表組成立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)制定法律，再由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，以此實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家的統(tǒng)治和管理，實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民原則。對(duì)此，盧梭提出：“立法是對(duì)人民意志的記錄；是人民自己為自己作出的規(guī)定?！保ūR梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1997年版，第125頁）洛克說：“除非基于他們（人民）的同意和基于他們所授予的權(quán)威，沒有人能享有對(duì)社會(huì)制定法律的權(quán)力?！保蹇耍骸墩摗贰聪隆?，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，第82頁）孟德斯鳩亦指出：“民主政治有一條基本規(guī)律，就是只有人民可以制定法律，立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有?！保系滤锅F：《論法的精神》〈上〉，張雁深譯，商務(wù)印書館1997年版，第12頁）馬克思在評(píng)論法國大革命后立法權(quán)屬于人民的轉(zhuǎn)變時(shí)寫道，“凡是立法權(quán)真正成為統(tǒng)治基礎(chǔ)的地方，它就完成了偉大的根本的普遍的革命”（馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第312頁）。關(guān)于民主立法，馬克思曾作出這樣的論斷，“民主制國家的法律本身就是一個(gè)規(guī)定即人民的自我規(guī)定”，“法典就是人民自由的圣經(jīng)”。

從新中國成立之日起，中國立法開啟了人民民主的新紀(jì)元。新生的人民民主政權(quán)要求立法反映和代表翻身作主的最廣大人民的根本利益，要求一切立法權(quán)的運(yùn)行和活動(dòng)以人民當(dāng)家作主作為根本價(jià)值追求。中國人民以極大的政治熱情和當(dāng)家作主的自豪感，積極參與國家制度體系的建立與完善、充分表達(dá)自己的立法意志和愿望。這是中國共產(chǎn)黨對(duì)人民民主權(quán)利和民主立法形式的重大創(chuàng)造，從根本上保障了中國人民的立法權(quán)，體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義立法民主的廣泛性、充分性。

1954年，在新中國第一部憲法起草過程中，全國約有1.5億人參加了兩個(gè)多月的憲法草案全民大討論。1982年，新中國第四部憲法草案向全社會(huì)公布征求意見。就此，《人民日報(bào)》專門發(fā)表社論動(dòng)員全民討論憲法草案，提出只有廣泛吸收人民的意見進(jìn)行修改補(bǔ)充，才能使憲法草案更充分體現(xiàn)人民的意志。改革開放以來，《物權(quán)法》《勞動(dòng)合同法》等重大立法過程將全過程民主的理念與原則貫穿始終。譬如，2005年，全國人大常委會(huì)就《物權(quán)法（草案）》向全社會(huì)公開征求意見。從7月10日到8月20日這短短的40天時(shí)間里，共收到人民群眾信函11500多件，并收到來自26個(gè)省區(qū)市和15個(gè)較大市的人大常委會(huì)、47個(gè)中央有關(guān)部門、16個(gè)大公司、22個(gè)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)提出的意見。（吳邦國：《十屆全國人大四次會(huì)議常委會(huì)工作報(bào)告》，《人民日報(bào)》2007年3月12日，第2版）2006年3月20日至4月20日，全國人大法工委公布《勞動(dòng)合同法（草案）》向全社會(huì)征求意見，共收到1280封信件和187744條網(wǎng)上意見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有11%來自用人單位，有62.6%來自普通勞動(dòng)者，還有1138位農(nóng)民工在網(wǎng)上提了2475條意見。（參見《勞動(dòng)合同法開門立法廣泛征集意見》，資料源自中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》2006年4月21日）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。做好立法工作必須以人民為中心，堅(jiān)持為了人民、依靠人民，這既是我們的立法制度優(yōu)勢，也是新時(shí)代中國立法取得歷史性成就的根本依靠。全過程民主的價(jià)值理念與要求貫穿于新時(shí)代立法發(fā)展的全部歷史過程，也滲透于我國從中央到地方各個(gè)層次的立法實(shí)踐。

結(jié)合改革開放以來中國立法取得的偉大成就與存在的突出問題，習(xí)近平總書記深刻指出，“不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題”。要制定出人民群眾滿意、管用、能解決問題的法律，就必須抓住最廣泛、最真實(shí)、最管用的全過程民主立法這個(gè)關(guān)鍵。唯此，才能在立法的全部過程和各個(gè)環(huán)節(jié)聽取各方面意見，才能不斷創(chuàng)新立法民主的工作形式，發(fā)揮中國特色全過程民主的立法優(yōu)勢，推動(dòng)新時(shí)代中國立法的高質(zhì)量發(fā)展，使我們各項(xiàng)立法整體上代表最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

二、以“人大主導(dǎo)立法”實(shí)現(xiàn)立法主體的最廣泛民主

人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是實(shí)現(xiàn)全過程民主立法的主要渠道。全國人大和地方各級(jí)人大是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。全國人大是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。要“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”，就必須充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

由人民選出的代表所組成的代議機(jī)關(guān)來主導(dǎo)立法過程，是立法獲得民主正當(dāng)性與權(quán)威性的題中要義。十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”以及“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。這是直面我國立法實(shí)踐中“行政主導(dǎo)”“部門本位主義”等突出問題所作出的加強(qiáng)人大立法工作的針對(duì)性要求。相較于人大及其常委會(huì)立法，政府部門立法具有明顯的信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府部門行使了相當(dāng)重要和廣泛的立法權(quán)，而人大立法職能卻在相當(dāng)程度上運(yùn)作不到位。對(duì)于人大立法與政府立法的這種“錯(cuò)位”現(xiàn)象，有人形象地評(píng)價(jià)說“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓雞毛蒜皮，政府抓關(guān)鍵問題”。針對(duì)上述問題，黨的十八大之后，我們進(jìn)一步加強(qiáng)人大及其常委會(huì)制度建設(shè)，建立由全國人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。而且，還增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度。

人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是實(shí)現(xiàn)全過程民主立法的主要渠道

人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表廣大人民的利益和意志，肩負(fù)著把“人民的意愿”告知立法者的重要職責(zé)。黨的十八大之后，全國人大及其常委會(huì)更加注重發(fā)揮全國人大代表在立法過程中的作用。十三屆全國人大大會(huì)審議通過憲法修正案、《監(jiān)察法》《外商投資法》《民法典》《全國人大組織法》《全國人大議事規(guī)則》等多部國家法律。這些法律草案在大會(huì)召開前一個(gè)月就已發(fā)給各位全國人大代表，以保障代表們充分了解和理解法律案內(nèi)容，為大會(huì)高質(zhì)量審議法律案進(jìn)行準(zhǔn)備。在法律草案起草過程中，全國人大及其常委會(huì)認(rèn)真研究和吸收代表們提出的立法意見，邀請相關(guān)領(lǐng)域代表參加立法調(diào)研、立法研討、法律草案前評(píng)估等立法環(huán)節(jié)，保證人大代表在國家立法過程中更好地發(fā)揮聯(lián)系人民、代表人民的橋梁紐帶作用。

三、在立法過程與程序中實(shí)現(xiàn)全流程民主

習(xí)近平總書記指出，保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號(hào)、不是一句空話，必須落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中。立法的全過程民主也不是一句口號(hào)和空話。它需要通過整體的立法過程安排以及前后貫通、環(huán)環(huán)相扣的立法程序設(shè)計(jì)加以體現(xiàn)和保障。反言之，沒有相應(yīng)的立法程序和工作機(jī)制作為保障和制約，全過程民主在立法實(shí)踐當(dāng)中就有可能走過場、搞形式。

2000年，我國《立法法》總則確立了民主立法原則，即“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。在此原則統(tǒng)領(lǐng)之下，該法對(duì)全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)限、立法程序及法律解釋等立法工作進(jìn)行具體規(guī)范。2015年，十二屆全國人大三次會(huì)議通過《立法法》修正案，規(guī)定綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案應(yīng)由全國人大專門委員會(huì)或全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草或提前參與；針對(duì)行政立法，修正案規(guī)定行政法規(guī)在起草過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人大代表和社會(huì)公眾的意見，聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式；修正案還進(jìn)一步完善了法律草案公開征求意見、法律案通過前評(píng)估等制度。

在新時(shí)代立法實(shí)踐當(dāng)中，通過一系列立法制度安排和體制機(jī)制設(shè)計(jì)，全過程民主的理念與要求被貫徹在法案起草、法案審議、法律通過與公布的各個(gè)環(huán)節(jié)，并且通過立法決策、立法規(guī)劃、立法評(píng)估、立法回避、立法的公眾參與、立法公開等一系列制度的建立和完善加以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，從立法項(xiàng)目立項(xiàng)到法律草案起草，從法律草案審議到立法質(zhì)量評(píng)估，從法律草案廣泛征求意見到法律生效公布之后的備案審查，立法工作的每個(gè)環(huán)節(jié)、全部過程都實(shí)現(xiàn)了對(duì)全過程民主的生動(dòng)展現(xiàn)和具體實(shí)踐。

在立法工作的“源頭”即立法規(guī)劃階段，國家立法機(jī)關(guān)向中央有關(guān)部門、國務(wù)院部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)、最高人民法院、最高人民檢察院、各省自治區(qū)直轄市以及群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)廣泛征集立法項(xiàng)目建議。在征求多方意見基礎(chǔ)上進(jìn)行立法決策，從而保證立法工作的“任務(wù)表”和“路線圖”不斷適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的希冀與期待。

在法律起草階段，做好調(diào)查研究是一項(xiàng)“基本功”。國家立法機(jī)關(guān)通過開展立法調(diào)研、立法論證、立法座談等活動(dòng)，通過“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”“網(wǎng)上直通車”等立法工作形式和民眾訴求表達(dá)機(jī)制，多渠道、多層次、多形式調(diào)查研究立法的背景狀況和各方面意見和建議，探索建立立法機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及各方面利害關(guān)系人溝通、協(xié)商和對(duì)話交流的制度平臺(tái)，幫助法律草案起草者對(duì)所立之法的可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施過程中有可能遇到的困難進(jìn)行準(zhǔn)確把握，增強(qiáng)法案內(nèi)容的科學(xué)性、可操作性和社會(huì)認(rèn)同感。

在法案起草過程中，我們還通過引入“第三方評(píng)估”“重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草”等制度安排，保證相關(guān)立法工作的公正性、效率性和權(quán)威性。實(shí)踐當(dāng)中，一些對(duì)于國計(jì)民生極其重要的法律法規(guī)遲遲不得出臺(tái)，很重要的一個(gè)原因就是相關(guān)部門各執(zhí)己見、互不讓步、達(dá)成不了共識(shí)。十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議通過《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，要求對(duì)部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，應(yīng)由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決，防止立法“扯皮”。對(duì)于一些重要的行政管理法律法規(guī)，為防止部門本位主義立法，由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草、主導(dǎo)相關(guān)立法過程，充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

在法律草案基本完稿和提交審議之前，向全社會(huì)公開征求意見是實(shí)現(xiàn)立法全過程民主不可或缺的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《立法法》和《全國人大議事規(guī)則》，不管是全國人大審議的法律案還是全國人大常委會(huì)審議的法律案，通常都要將法律草案及其說明等立法背景材料向全社會(huì)公開征求意見，而且時(shí)間不得少于30日。黨的十八大以來，《民法典》《刑法修正案》《個(gè)人所得稅法》《退役軍人保障法》《未成年人保護(hù)法》等法律草案在公開征求意見過程中，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注、收到大量的立法意見和建議。譬如，《民法典》在制訂過程中，先后十次公開征求意見，共收到42.5萬人提出的約102萬條意見。在審議期間，還收到人大代表3000多條意見。在對(duì)這些立法意見進(jìn)行認(rèn)真分析、充分研究的基礎(chǔ)上，全國人大法律委員會(huì)又對(duì)草案進(jìn)行了100多處修改，其中實(shí)質(zhì)性修改多達(dá)40多處。顯然，過去那種“立法機(jī)關(guān)關(guān)門立法，社會(huì)公眾不聞不問”的狀況已經(jīng)得到根本改變。通過對(duì)各種立法信息、意見和建議的分析、研究、反饋以及對(duì)合理性立法建議的吸納，相關(guān)立法過程能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各方面提出的疑惑和問題，最大程度凝聚了全社會(huì)的立法智慧和立法共識(shí)。

四、在立法內(nèi)容與形式上實(shí)現(xiàn)全方位民主

全過程民主立法不是一個(gè)立法工作的“裝飾品”、不是用來做擺設(shè)的，而是要體現(xiàn)在具體的立法內(nèi)容和豐富多彩的立法形式之中。黨的十八大以來，從立法內(nèi)容來看，我們注重以立法形式解決人民最關(guān)心、最亟須解決的問題，注重尊重和保障人權(quán)、關(guān)注民生。立法工作以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)勞動(dòng)保障、社會(huì)福利、基本醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)立法，制定或修改了《民法典》《社會(huì)救助法》《慈善法》《公共圖書館法》《中醫(yī)藥法》《反家庭暴力法》《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律。

在立法價(jià)值取向上，我們把公民權(quán)利保障放在優(yōu)先位置加以對(duì)待，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范與控制，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害。在立法對(duì)象上，突出對(duì)社會(huì)弱勢群體、邊緣群體的公平對(duì)待和特別保護(hù)，以立法形式保障這些群體的生命安全、最低生活保障、經(jīng)濟(jì)收入等各項(xiàng)基本人權(quán)。此外，我們特別注重從體制和機(jī)制上解決弱勢群體、邊緣群體、立法信息不對(duì)稱群體的意見表達(dá)和利益訴求問題。

在立法形式上，我們進(jìn)一步拓寬公民參與立法的渠道，開辟多種積極有效的公眾參與立法的形式。公眾參與立法是全過程民主立法的題中應(yīng)有之義，是人民行使立法權(quán)的關(guān)鍵性內(nèi)容。公眾參與立法的主體、方式、范圍、效果將直接影響立法民主的廣度與深度。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民民主參與與自我權(quán)利意識(shí)逐步提高，立法在某種程度上成為不同利益群體進(jìn)行對(duì)話和博弈的“主戰(zhàn)場”。實(shí)踐當(dāng)中，公眾有權(quán)向立法機(jī)關(guān)提出制定、修改或廢止以及審查某部法律、法規(guī)和規(guī)章的建議，可以應(yīng)邀參加立法座談、立法聽證會(huì)，就相關(guān)立法內(nèi)容發(fā)表意見和立法建議，可以旁聽人大及常委會(huì)等立法機(jī)關(guān)的會(huì)議。在相關(guān)法律法規(guī)的草案向全社會(huì)征求意見之后，還可以就法案的立法目的或具體條款向立法機(jī)關(guān)提出意見。

黨的十八大以來，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”成為反映民情、匯聚民智的立法“直通車”，為立法機(jī)關(guān)與普通民眾之間搭起了信息溝通、意見交流的橋梁。2015年，全國人大常委會(huì)法工委成立上海市長寧區(qū)虹橋街道等4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。習(xí)近平總書記正是在考察虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)有感而發(fā)提出全過程民主的重要論述。2020年，又增設(shè)江蘇昆山人大常委會(huì)、河北正定縣正定鎮(zhèn)、中國政法大學(xué)等6個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)。通過這些立法聯(lián)系點(diǎn)，普通民眾可以實(shí)現(xiàn)對(duì)立法過程的直接參與，國家立法機(jī)關(guān)可以直接調(diào)研來自社會(huì)治理一線的立法信息、來自基層群眾的立法需求，從而有效實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間的密切聯(lián)系與溝通互動(dòng)。