中美新冠疫情治理的差異及其根源分析

李 倩,李慶四

(1.中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872;2.中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

現(xiàn)代社會發(fā)展增強(qiáng)了現(xiàn)實(shí)生活諸要素各環(huán)節(jié)多領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性，公共危機(jī)逐漸從單一向復(fù)合型演化，在現(xiàn)代化進(jìn)程中已全方位嵌入社會整體運(yùn)行發(fā)展之中，成為影響全球治理的結(jié)構(gòu)性因素。新冠病毒自身的高度變異性及快速傳播性導(dǎo)致疫情在全球持續(xù)蔓延，公共衛(wèi)生事件突破行政區(qū)域及時(shí)空邊界影響，擴(kuò)散到200多個(gè)國家和地區(qū)，引發(fā)了民眾焦慮情緒，破壞了社會力量凝聚，挑戰(zhàn)了國家治理能力。聯(lián)合國秘書長古特雷斯(António Guterres)指出，新冠疫情是第二次世界大戰(zhàn)以來人類面臨的最大危機(jī)，將給世界帶來更多動蕩和沖突[1]。約翰霍普金斯流行病學(xué)教授詹妮弗·納佐(Jennifer Nuzzo)坦言，由于全球環(huán)境正變得越來越適合病毒傳播，新冠肺炎疫情大流行不太可能是21世紀(jì)世界面臨的最后一次大流行，甚至可能不是最糟糕的[2]。

一、中美新冠疫情治理效能的差異

新冠疫情在全球的持續(xù)蔓延不僅嚴(yán)重沖擊了各國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，更將根源于不同政治制度的應(yīng)對機(jī)制和治理效能聚焦于公共危機(jī)治理這一共同場域。雖然國內(nèi)外學(xué)界對新冠疫情是否會成為人類歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)這一議題眾說紛紜，但不可否認(rèn)，全球化背景下各種傳染性疾病的擴(kuò)散傳播不受國家制度限制，各國面臨前所未有的多維侵害，公共危機(jī)應(yīng)對成為考驗(yàn)各國治理效能和制度根源的共同標(biāo)準(zhǔn)。

從疫情治理效能角度出發(fā)，中美兩國客觀而言差異較大。由于病毒自身的高傳染性和不確定性，巨大的人口基數(shù)疊加流動因素的影響，在爆發(fā)初期中國的感染人數(shù)急劇上升，經(jīng)濟(jì)和社會各個(gè)領(lǐng)域都遭受巨大沖擊[3]。疫情暴露出公共衛(wèi)生法治保障、疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度和應(yīng)急物資保障體系等方面的不足和短板。中國將“生命至上”即對生命權(quán)的維護(hù)置于治理效能轉(zhuǎn)化目標(biāo)首位，認(rèn)為疫情面前沒什么比挽救生命健康更重要，所以“必須以人權(quán)為基礎(chǔ)，其中也包括健康權(quán)?！?1)世衛(wèi)組織總干事2020年12月11日在2019冠狀病毒(COVID-19)疫情媒體通報(bào)會上的開幕詞。https://www.who.int/zh/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19-11-december-2020.登錄時(shí)間:2021年2月12日。中國在危機(jī)時(shí)刻采取嚴(yán)厲隔離措施，付出艱苦努力和巨大代價(jià)之后，疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，與此同時(shí)統(tǒng)籌其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為2020年世界主要經(jīng)濟(jì)體中唯一保持正增長國家。而大洋彼岸的美國因資本力量進(jìn)入并主宰了私有制為基礎(chǔ)的國家治理體系，導(dǎo)致資源分布不均，醫(yī)院設(shè)備配備缺位，暴露了國家衛(wèi)生體系的不足。公共衛(wèi)生體系在疫情沖擊之下瀕臨崩潰，造成很多病患喪生，累計(jì)確診新冠肺炎病例已超過一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭、越戰(zhàn)以及海灣戰(zhàn)爭戰(zhàn)斗死亡總?cè)藬?shù)(2)數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)《美國戰(zhàn)爭和軍事行動的傷亡:名單和統(tǒng)計(jì)》統(tǒng)計(jì)得出。第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭以及海灣戰(zhàn)爭期間，美國戰(zhàn)斗死亡人數(shù)分別為53402人、291557人、33739人、47434人以及148人。參見American War and Military Operations Casualties:Lists and Statistics,July 29,2020,https://fas.org/sgp/crs/natsec/RL32492.pdf.登錄時(shí)間：2021年5月1日。，成了事實(shí)上的疫情風(fēng)暴中心，遭到美國學(xué)者的激烈批評[4-6]。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為美國衛(wèi)生安全指數(shù)居全球首位，擁有最雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、最先進(jìn)的醫(yī)療水平及最強(qiáng)大的醫(yī)療力量，而且是在中國為世界爭取了疫情防控“窗口期”之后爆發(fā)，擁有完整且有效抗疫經(jīng)驗(yàn)，本應(yīng)準(zhǔn)備充分到位。但由于病毒爆發(fā)初期遠(yuǎn)離美國本土或其他原因，特朗普政府并沒有認(rèn)真應(yīng)對，外加檢測試劑盒的制造缺陷嚴(yán)重、防護(hù)裝置匱乏等原因，疫情逐步走向失控。根據(jù)皮尤研究中心(Pew Research Center)2020年9月調(diào)查顯示，大多數(shù)美國人認(rèn)為本國對新冠病毒爆發(fā)反應(yīng)不足，對政府應(yīng)對能力評價(jià)較低[7]。拜登政府將戰(zhàn)勝新冠疫情視作美國當(dāng)前面臨的最困難挑戰(zhàn)之一，執(zhí)政后的首要任務(wù)便是出臺全國性疫情防控政策。2021年1月發(fā)布了一份長達(dá)200頁的《COVID-19病毒應(yīng)對和大流行防范國家戰(zhàn)略》，公布了包括疫苗接種、疫情檢測、佩戴口罩、擴(kuò)大救濟(jì)、開放學(xué)校以及促進(jìn)公平等相關(guān)的多項(xiàng)行政措施[8]。拜登政府執(zhí)政之初美國新冠肺炎死亡病例迫近42萬人[9]，“百日抗疫”后死亡病例增加16萬，平均每天新增死亡病例約1600例，同比特朗普執(zhí)政后期百日內(nèi)平均每日新增死亡病例約1900例，(3)數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)特朗普政治執(zhí)政末期的100日內(nèi)(2020年10月12日-2021年1月19日)美國新冠肺炎死亡人數(shù)計(jì)算得出。參見COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE)at Johns Hopkins University,https://coronavirus.jhu.edu/map.html.拜登政府確有抗疫成效但并不顯著，美國依然是目前世界上確診及死亡人數(shù)最多的國家。新冠疫情以來美國貧富兩極分化日益加劇。美國2000萬工薪階層和中產(chǎn)階級在流感大流行中失去了工作，而約有650位億萬富翁的凈資產(chǎn)在同一時(shí)期增長了1萬億美元以上，它們現(xiàn)在的價(jià)值超過4萬億美元[10]。中美面對同樣棘手的疫情困境，治理效能為什么會出現(xiàn)如此大的差別？麻省理工學(xué)院教授德隆·阿西莫格魯(Daron Acemoglu)在《新冠疫情暴露美國的威權(quán)轉(zhuǎn)向》中將美國疫情失控的主要原因歸結(jié)為行政結(jié)構(gòu)決策能力匱乏[11]。福山(Francis Fukuyama)明確回避了唯體制論二分法，聚焦于“國家能力”議題[5](P26-32)。哈佛大學(xué)教授斯蒂芬·沃爾特(Stephen Walt)在《外交政策》撰文直指“美國國家能力之死”[12]。約瑟夫·奈(Joseph S.Nye)指出：“這次新冠肺炎疫情表明，美國未能調(diào)整戰(zhàn)略以適應(yīng)這個(gè)新世界?！盵13]新加坡學(xué)者馬凱碩(Kishore Mahbubani)毫不諱言地指出，新冠疫情顛倒了中美兩個(gè)國家在應(yīng)對自然災(zāi)害和提供國際援助方面的角色[14]?？梢姼鞣綄W(xué)界對美國疫情防治低效問題的認(rèn)識基本一致。

客觀世界的不確定性和人類理性的有限性，使得人類社會的發(fā)展總與危機(jī)相伴隨，現(xiàn)代社會已然進(jìn)入了公共危機(jī)集中的風(fēng)險(xiǎn)全球化時(shí)代?！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”，我們“生活在文明的火山上”[15]。當(dāng)代公共危機(jī)不僅表現(xiàn)出意外性、突發(fā)性和公共性等經(jīng)典特征，也日益凸顯出跨域性、復(fù)合性和未知性等新特性。人類囿于自身認(rèn)知水平有限性與事物發(fā)展多變性的矛盾，往往無法在第一時(shí)間對公共危機(jī)進(jìn)行精準(zhǔn)判斷，故而難以準(zhǔn)確預(yù)測結(jié)果的嚴(yán)重性。人類社會本質(zhì)上是需要合作的群體[16]。面對風(fēng)險(xiǎn)社會日益增多的公共危機(jī)，探討以中美為代表的大國危機(jī)應(yīng)對機(jī)制、分析政治制度根源及由此造成的治理效能的差異，對于形成合力共同應(yīng)對全球公共危機(jī)、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、完善全球治理體系具有很大的啟示作用。

二、中美疫情治理機(jī)制的差異

美國普林斯頓大學(xué)教授謝爾頓·沃林(Sheldon Wolin)指出：“整個(gè)社會都關(guān)心的問題是負(fù)責(zé)公共事務(wù)的政治機(jī)構(gòu)所采取的確切形式，以及旨在指導(dǎo)人類行動的制度，因?yàn)槊總€(gè)成員都渴望有意義的生活?！盵17]中美兩國面對疫情沖擊時(shí)在理念認(rèn)知、決策機(jī)制以及運(yùn)行效果三個(gè)層次的差異，凸顯了政治與科學(xué)、權(quán)威與制衡及國家動員能力的三重差異。

(一)政治與科學(xué)的張力突出理念認(rèn)識差異

如何平衡政治立場和科學(xué)規(guī)律之間的矛盾，是各國政府應(yīng)對疫情時(shí)面臨的首要問題。中國側(cè)重從分析病毒自身特征入手，機(jī)制構(gòu)筑和決策實(shí)施都建立在專業(yè)認(rèn)知和系統(tǒng)分析基礎(chǔ)之上。根據(jù)疫情形勢變化和評估結(jié)果，修訂并發(fā)布了多項(xiàng)疫情防控、診療技術(shù)和心理疏導(dǎo)方案，科學(xué)規(guī)范并規(guī)?；亻_展病例監(jiān)測和流行病學(xué)調(diào)查等工作，提高疫情防控的科學(xué)性和精準(zhǔn)性[18]。從中央到地方，從國家到個(gè)人，從公共衛(wèi)生到后勤保障，系統(tǒng)各部在行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)有效運(yùn)行。

美國應(yīng)對疫情的認(rèn)知理念在2020年總統(tǒng)選舉前后差異較大，經(jīng)歷了由政治向科學(xué)轉(zhuǎn)變的過程，但特朗普的總統(tǒng)任期(政治化導(dǎo)向)將對美國的實(shí)力和世界影響力產(chǎn)生持久的影響[19]。美國存在政治泛化傾向，政治與科學(xué)的較量使得國內(nèi)對待疫情的立場和觀點(diǎn)分裂明顯。特朗普政府在疫情爆發(fā)之初，反應(yīng)不足且過度樂觀，漠視病毒對公眾健康及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在威脅，將黨派政治忠誠凌駕于專業(yè)知識之上，干預(yù)科學(xué)界的預(yù)防措施[20]，甚至莫名其妙地公開表示沒有什么理由擔(dān)心(病毒影響)[21]。新冠疫情爆發(fā)以后，病毒防控措施迎合了支持嚴(yán)格移民控制和貿(mào)易保護(hù)主義的民族主義者，以反華為核心的極端民族主義持續(xù)發(fā)酵，日益凸顯出狹隘性、狂熱性和暴力性等特征，甚至演化為非理性的排他行為，實(shí)際上形成了意識形態(tài)偏見和霸權(quán)主義邏輯?！疤乩势諏⒉《镜膫鞑w咎于中國……目的是轉(zhuǎn)移人們對他災(zāi)難性的疫情處理方式的注意力?！盵22]事實(shí)上這并不是偶發(fā)事件，歷史上美國也曾將1347年歐洲“黑死病”和1918年大流感歸咎于中國[23]。拜登政府視新冠疫情為一個(gè)世紀(jì)以來最嚴(yán)重的大流行，造成了大蕭條后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，是內(nèi)戰(zhàn)以來對美國民主最嚴(yán)重的一次攻擊(4)拜登總統(tǒng)在國會聯(lián)系會議上發(fā)表講話。https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-of-congress/.，重新確立了科學(xué)家和公共衛(wèi)生專家不受政治干擾且共同推動疫情防控的政策，積極推動疫苗接種。拜登簽署了龐大的COVID—19救援計(jì)劃，承諾將在100天內(nèi)接種2億支疫苗[24]。事實(shí)上美國在應(yīng)對疫情時(shí)，政治與科學(xué)在理念認(rèn)識層面產(chǎn)生的糾葛，對防控結(jié)果造成了深遠(yuǎn)影響。

(二)權(quán)威與制衡的分歧擴(kuò)大決策機(jī)制差異

全球范圍內(nèi)新冠肺炎的感染者數(shù)量呈指數(shù)級增長，令許多決策者和大部分民眾措手不及。公共危機(jī)決策機(jī)制的現(xiàn)代化構(gòu)建本質(zhì)上是一種公共安全服務(wù)，政府作為社會管理和公共服務(wù)的主要提供者，職能權(quán)威性決定其必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國金字塔形的行政體系向來重視強(qiáng)調(diào)政治權(quán)威，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各級各部以形成合力。政府在決策時(shí)憑借強(qiáng)大的政治權(quán)力和豐富的社會資源，通過中央權(quán)威意志表達(dá)以整合多元主體，進(jìn)而協(xié)調(diào)各級力量。危機(jī)來臨時(shí)供給公共產(chǎn)品，進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，同時(shí)明確劃分各級政府的行政權(quán)力和責(zé)任邊界，科學(xué)配置管理分工。地方政府在中央的行政框架內(nèi)發(fā)揮有限主動性，客觀上縮短了防控鏈條長度，提升了疫情治理效率。

美國立憲制不創(chuàng)設(shè)絕對權(quán)威，甚至視其為暴政之源而千方百計(jì)予以防范。疫情爆發(fā)迄今，美國困頓于分權(quán)制衡體制因而始終未能建立系統(tǒng)化的抗疫機(jī)制，整個(gè)國家對統(tǒng)一的防控政策施政乏力。同時(shí)，聯(lián)邦政府和部分州政府在“隔離政策”上產(chǎn)生分歧，再加兩黨制衡掣肘，疫情救助計(jì)劃遲遲難以生效。疫情初期數(shù)據(jù)矛盾混亂，更新速度滯后且不全面，難以實(shí)時(shí)反映疫情擴(kuò)散的最新情況。由于技術(shù)缺陷、監(jiān)管障礙以及領(lǐng)導(dǎo)不力等原因，抑或由于特朗普政府擔(dān)心醫(yī)療體系被疫情擊穿，所以未能或者不愿進(jìn)行規(guī)?；瘷z測，故而無法開展必要的流行病學(xué)調(diào)查。

由于政治上橫向強(qiáng)調(diào)立法、行政、司法三權(quán)分立，縱向上州與聯(lián)邦相對獨(dú)立并分權(quán)，行政權(quán)力在各級政府以及政府各部門之間被廣泛分配，使諸如怎樣應(yīng)對疫情等日常決策變得非常困難。民主的支持者關(guān)注的是如何限制暴虐型或掠奪型國家的權(quán)力，卻沒有花更多時(shí)間關(guān)注有效治理的保障。

(三)國家動員能力不同凸顯運(yùn)行效果差異

動員能力考驗(yàn)一國面對重大公共危機(jī)的應(yīng)變能力，強(qiáng)調(diào)人員物資必要時(shí)的迅速集中、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以滿足效率需求。國家動員能力是政治績效的直接表現(xiàn)，不僅強(qiáng)調(diào)國家對社會的滲透程度，更強(qiáng)調(diào)對機(jī)構(gòu)控制的有效性，回應(yīng)了政治的合法性問題。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)強(qiáng)調(diào)，世界各地抗疫形勢表明，只要發(fā)揮強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)動員能力，實(shí)行清晰全面的應(yīng)對戰(zhàn)略，保持溝通的連貫性和人員的參與度，仍可扭轉(zhuǎn)抗疫的不利趨勢[25]。面對公共危機(jī)的沖擊，民主集中制更善于發(fā)揮自身優(yōu)勢，強(qiáng)有力的中央領(lǐng)導(dǎo)能快速動員和集中各方力量，指揮與決策都發(fā)生在制度框架內(nèi)。中國政府高度重視聯(lián)合防疫，采取嚴(yán)格的管控措施，疫情爆發(fā)之后果斷關(guān)閉離漢通道、限制人員流動、完善基層網(wǎng)格化管理、推遲復(fù)工復(fù)產(chǎn)，與此同時(shí)開展了建國以來規(guī)模最大的醫(yī)療支援行動，全力馳援湖北。盡管初期也曾引起一些爭議，但這的確為世界防疫樹立了典范。

由于美國在冷戰(zhàn)后的20至25年中，未能將國家動員能力置于主要國防規(guī)劃問題之列[26]，行政體系內(nèi)部權(quán)力過分分散，程序正確成為權(quán)力合法性唯一標(biāo)準(zhǔn)。美國社會分裂加劇，政治極化嚴(yán)重，種族多元化和亞文化多樣化等產(chǎn)生的文化認(rèn)同張力早已存在，由此而生的觀念沖突頻發(fā)，導(dǎo)致社會動蕩撕裂，催生暴力犯罪，嚴(yán)重阻滯了國家動員能力的發(fā)揮，進(jìn)一步加劇了疫情不穩(wěn)定性和不可控性。國家動員能力還涉及民眾對政府的信任問題，時(shí)至今日還有很多美國人認(rèn)為，新冠病毒只是政府“編造”出來控制民眾的謊言。凡此種種均嚴(yán)重制約了美國應(yīng)對疫情時(shí)的國家動員能力。早在拜登就職當(dāng)日，美國疫情感染和死亡人數(shù)都是世界遙遙領(lǐng)先，疫苗接種工作更是刻不容緩。然而盡管美國疫苗接種進(jìn)展速度名列世界各國前列，但并未明顯遏制新冠肺炎蔓延勢頭，美國社會曾經(jīng)對疫苗研發(fā)成就的自豪感，也被困惑、指責(zé)、沮喪和焦慮情緒所取代。

綜上所述，中美兩國不同價(jià)值觀念下的不同治理機(jī)制是造成治理效能差異的直接原因，但其根源在于兩國不同的政治制度。

三、中美疫情治理差異的制度根源分析

政治制度是人類社會使用最廣泛的公共產(chǎn)品，兼具穩(wěn)定性和根本性，規(guī)定著政治文明發(fā)展的方向和范式。制度本質(zhì)決定了各國在面對共同危機(jī)時(shí)的巨大差異，這勢必會導(dǎo)致應(yīng)對結(jié)果的迥然不同。中國堅(jiān)持人民立場、民主集中、一黨執(zhí)政、中央集權(quán)，迅速控制疫情，率先復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同美國在這次危機(jī)中暴露出的資本至上、分權(quán)制衡、黨派對立、聯(lián)邦分權(quán)形成鮮明對比。美國三權(quán)分立政治制度、日益明顯的政黨極化現(xiàn)實(shí)和制約中央權(quán)威的聯(lián)邦制等一系列政治制度的局限與低效，暴露出美國治理體系的結(jié)構(gòu)缺陷與治理能力的嚴(yán)重不足。

(一)人民立場與資本至上凸顯兩國政策立場不同

政治制度的立場取決于其能否或在多大程度上可以捍衛(wèi)絕大多數(shù)民眾的利益。從一定程度講，新冠疫情危機(jī)應(yīng)對可以視為對各國政治制度效能的集中檢驗(yàn)，而決定政治績效的終極因素是政治體制的人民性程度[27]。

人民民主專政擴(kuò)大了中國自古以來的專政主體范圍，無論從理論維度抑或現(xiàn)實(shí)實(shí)踐均鮮明有力地夯實(shí)了國家政治基礎(chǔ)，民眾在制度理念價(jià)值層面更傾向于建立對政府和政黨的信任。近代以來中國在被迫卷入世界現(xiàn)代化進(jìn)程之后，代表皇權(quán)的制度改良以及代表資本的政治改革始終都無法彌合當(dāng)時(shí)的社會分裂，未能形成合力以實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，更遑論領(lǐng)導(dǎo)中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。當(dāng)代中國國家機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)原則體現(xiàn)了新型代議制民主集中，無論從政治制度原點(diǎn)抑或政權(quán)組織形式，均實(shí)現(xiàn)了人民立場的確立，以及對西方國家資本至上制度品格的超越。

以美國為代表的西方國家以資本立場為制度邏輯起點(diǎn)，作為社會主導(dǎo)力量的資本，操控政治、主宰權(quán)力，凌駕于國家力量建構(gòu)之上。金融資本對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的瘋狂掠奪觸發(fā)全球金融、債務(wù)和財(cái)政危機(jī)，私有制逐漸顯現(xiàn)出無法克服的矛盾。美國的政治制度無法調(diào)和當(dāng)前的政治分裂與社會矛盾，資本壟斷占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，利益集團(tuán)全面統(tǒng)治著美國經(jīng)濟(jì)和政治，決定著國家決策和行動。金錢政治、政治獻(xiàn)金、資本集團(tuán)對美國公共政策制定過程大肆滲透，美國70%以上的公眾認(rèn)為美國公共政策受到權(quán)勢集團(tuán)過大的影響[28]，政治制度從某種程度上“背離”了自己的公民[29]。資本邏輯暴露了西方民主政治制度的不平等本質(zhì)[30]，因?yàn)椤吧a(chǎn)社會化了，但是占有仍然是私人的”[31]，社會不同階層面臨的風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上放大了社會不平等帶來的宏觀挑戰(zhàn)。教皇方濟(jì)各在起草并簽署新通諭談到后疫情時(shí)代的世界時(shí)出人意料地指出：“世界體系在面對新冠肺炎疫情時(shí)暴露出的脆弱性證明，市場自由并不能解決一切問題，疫情大流行證明市場資本主義‘神奇理論’已失敗?！盵32]

(二)民主集中和分權(quán)制衡體現(xiàn)兩國政治體制不同

人民代表大會制度是中國的根本政治制度。橫向看，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會與其他機(jī)關(guān)不是同行并列、相互制衡關(guān)系，而是產(chǎn)生與負(fù)責(zé)、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，確保國家機(jī)構(gòu)之間的分工合作持久有序，形成國家治理合力，在維護(hù)人民至上的同時(shí)保證國家權(quán)力的統(tǒng)一性?？v向看，各級人大代表來源具有在不同階層民眾中的廣泛代表性，集體議事充分發(fā)揚(yáng)民主，使民眾的意愿和要求得以表達(dá)和落實(shí)，同時(shí)整體合力的集中提升了總體效率。“社會主義國家一個(gè)最大優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽連?！盵33]中國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)體制，集體行使職權(quán)，集體做出決策。各級國家機(jī)關(guān)按照民主集中制原則合理劃分職權(quán)，避免權(quán)力過分集中，中央集中領(lǐng)導(dǎo)，地方適度分權(quán)，由此使得國家機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)構(gòu)成上實(shí)現(xiàn)民主與集中的有機(jī)結(jié)合。

美國制度體系中權(quán)力分立的觀點(diǎn)無疑是受到了古老的混合憲法思想影響，這些思想在柏拉圖、西塞羅、阿奎那和洛克的著作中都有體現(xiàn)[34]。麥迪遜極力強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立與制衡原則，他堅(jiān)持好的政治制度必須實(shí)現(xiàn)，“沒有一種權(quán)力能超出其合法限度而不被其他權(quán)力有效地加以制止和限制?！盵35]由于資產(chǎn)階級內(nèi)部大量政治派別和利益集團(tuán)的客觀存在，通過分權(quán)與制衡可以協(xié)調(diào)內(nèi)部利益矛盾和沖突。首先，總統(tǒng)共和實(shí)質(zhì)是一種否決型政體，分權(quán)制衡已成為當(dāng)代西方資本主義國家政治制度的核心理論，本質(zhì)上是資產(chǎn)階級不同階層和利益集團(tuán)之間討價(jià)還價(jià)達(dá)成的妥協(xié)。在多種平行權(quán)力的現(xiàn)實(shí)制衡中，不同的權(quán)力機(jī)關(guān)相互傾軋，降低了國家權(quán)力的運(yùn)行效率，削弱了國家機(jī)構(gòu)的整體功能。其次，美國的“選舉人團(tuán)制度”本質(zhì)上是一種間接選舉制度，嚴(yán)格講，美國公民并沒有直接選舉總統(tǒng)的政治權(quán)利。在寡頭政治和金錢選舉雙重作用下產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人能在多大程度上實(shí)現(xiàn)競選時(shí)對選民的承諾，有賴于政治與資本的相互制衡。在這樣的邏輯體系中，美國部分民眾將抗疫失敗歸咎于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)不力，但未從根本上對政治制度進(jìn)行深刻反思。如果自由民主制度本身真的是“歷史的終結(jié)”，那為什么會產(chǎn)生飽受詬病的抗疫機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)人呢？這實(shí)際上是難以自圓其說的悖論。最后，美國民主化模式維系的是一種體制機(jī)制和操作層面的形式民主，過分強(qiáng)調(diào)政治參與度的提升和競爭性指標(biāo)的達(dá)成，策略性的程序平等掩蓋了社會分配的非正義實(shí)質(zhì)。西方制度程序與目標(biāo)本身，以及形式民主與實(shí)質(zhì)民主混淆的潛意識陷阱將部分民眾帶入誤區(qū)，對民主形式的崇拜，很容易喪失對實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵的追求。自由民主的困惑不僅在于民主與善治誰居首位，更在于民主理性本體和現(xiàn)實(shí)之間的張力。

(三)一黨執(zhí)政和兩黨輪流坐莊的政黨制度不同

中國共產(chǎn)黨在解決中國近代總體性危機(jī)的過程中逐步發(fā)展壯大，同時(shí)構(gòu)建了新的國家秩序。美國政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓(Samuel P.Huntington)的“權(quán)威—秩序—發(fā)展”理論明確指出發(fā)展中國家的政黨權(quán)威對于穩(wěn)定政治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要性，“同有強(qiáng)大政黨的政治體系相比，在沒有強(qiáng)有力政黨的政治體系中，更容易出現(xiàn)暴亂、騷動和其他形式的政治不安定”[36]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，盡管多黨并存，但必然只有中國共產(chǎn)黨一個(gè)政治核心和領(lǐng)導(dǎo)核心，一黨執(zhí)政、多黨參政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督，體現(xiàn)了整體權(quán)威理念下執(zhí)政黨與參政黨之間的良序合作。

西方近代政治思想與政治學(xué)說認(rèn)為不同政黨只是不同利益集團(tuán)的政治代言人，各黨派沒有共同價(jià)值的目標(biāo)引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)的是競爭而非合作[37]，故而很難在國家利益最大化上達(dá)成共識，政策具有較強(qiáng)短視性和狹隘性，容易受資本和利益集團(tuán)的綁架[38]。共和黨和民主黨，在美國兩次移民潮演化里，逐步變成了保守主義和自由主義的各自資本利益的代言人。新冠疫情全球肆虐，美國兩黨競爭、交替執(zhí)政的政治生態(tài)不僅沒有顯示出制度最初設(shè)定時(shí)的優(yōu)越性，反而日益淪為不同利益集團(tuán)的角斗工具，屢屢上演政治爭斗鬧劇，互相對峙、拆臺、扯皮成為常態(tài)，限制了政府履行職責(zé)的范圍和效率，導(dǎo)致政策實(shí)施效率低下，暴露了與生俱來的制度缺陷。黨派競爭背景下，美國各黨對疫情爆發(fā)的態(tài)度大相徑庭，從疫情嚴(yán)重程度、核酸檢測率、抗疫措施到復(fù)工進(jìn)程等都因兩黨相互牽制而差異較大。兩黨政治斗爭愈演愈烈，無法團(tuán)結(jié)民眾，一些州的分裂和獨(dú)立情緒上升。新冠疫情危機(jī)加劇了兩黨在國內(nèi)議題上的長期分野。在疫情防控問題上，兩黨分歧在于經(jīng)濟(jì)和疫情防控何者優(yōu)先，特朗普堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)為先、疫情防控要配合經(jīng)濟(jì)重啟，而拜登則堅(jiān)持疫情控制為先、經(jīng)濟(jì)重啟應(yīng)讓步于疫情防控(5)2021年3月25日，美國總統(tǒng)拜登在華盛頓白宮舉行就任總統(tǒng)65天來的首場記者會，他表示應(yīng)對新冠肺炎疫情和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)仍是美國政府面臨的最緊迫問題。。奧巴馬政府時(shí)期設(shè)立的專職負(fù)責(zé)疫情防控的全球衛(wèi)生安全小組在2018年被特朗普解散，無疑加劇了疫情失控。拜登政府上任簽署了至少50項(xiàng)行政命令，其中大約一半推翻了特朗普的政策，包括退出《巴黎氣候協(xié)定》、移民政策、修建邊境墻和針對穆斯林的旅行禁令[39]，并承諾為世界上最貧窮的人提供資金接種疫苗(6)外交政策雜志咨詢了25位專家為拜登新團(tuán)隊(duì)在外交政策上的開局打分。Foreign Policy,SPRING 2021,pp.23-31.。甚至2020年總統(tǒng)大選出現(xiàn)因黨派斗爭而發(fā)生的“國會山暴動”，正常的行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)受阻。

(四)中央集權(quán)與聯(lián)邦分權(quán)顯示兩國制度協(xié)調(diào)能力不同

古今中外多數(shù)國家的央地關(guān)系始終處在矛盾之中，制度范式的嬗變以維護(hù)央地關(guān)系動態(tài)平衡為基礎(chǔ)，本質(zhì)上蘊(yùn)含著政治架構(gòu)理想化與國家治理實(shí)效性兩大主題。對共同體內(nèi)的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的方式只有兩種，即全體一致或建立權(quán)威，此外再無其他可能性[40]。中國政治制度體系在權(quán)威體制、有效治理與民主參與之間保持動態(tài)平衡。中國由若干行政區(qū)域單位組成單一主權(quán)國家，制度設(shè)計(jì)確保了強(qiáng)大國家力量的凝聚，確保了政黨的執(zhí)政權(quán)威和政府的行政效率，為制度權(quán)威優(yōu)勢的發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)架構(gòu)基礎(chǔ)。故而自上而下的信息指令可以迅速下達(dá)執(zhí)行，各方資源力量得以全力調(diào)動，集中力量辦大事才能變成現(xiàn)實(shí)。

聯(lián)邦制的美國，中央和地方共享權(quán)利、分而治之且相互制衡，在應(yīng)對重大公共危機(jī)時(shí)難以形成整體行動力。聯(lián)邦政府不對地方治理負(fù)責(zé)，地方無法協(xié)調(diào)全國資源，難以形成國家合力。正如美國學(xué)者所言，二者權(quán)力劃分“是建立在集權(quán)與分權(quán)這對矛盾的基礎(chǔ)上的”[41]。美國聯(lián)邦體制和兩黨競爭制造的政治張力對于處理疫情的負(fù)面作用明顯，再加之個(gè)人主義為核心的自由主義價(jià)值觀的誘導(dǎo)，聯(lián)邦主體和中央政府間往往因?yàn)槔鏇_突扯皮、拆臺和掣肘。由于沒有整體計(jì)劃，導(dǎo)致了各州疫情物資的嚴(yán)重短缺，并且在未來疫苗工作上也極有可能出現(xiàn)同樣失調(diào)情況。聯(lián)邦與各州不同的關(guān)系模式?jīng)Q定了各州公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在基本運(yùn)作、資金來源、活動安排、人事任免等方面亦有所差別。在兩黨政治極化大背景下，聯(lián)邦與州在應(yīng)對重大公共安全危機(jī)時(shí)出現(xiàn)諸多矛盾。

總體而言，中國政治制度設(shè)計(jì)是整體主義理念下的分工合作，更強(qiáng)調(diào)合力的形成，公有制基礎(chǔ)之上的制度形態(tài)克服了資本為核心帶來的生產(chǎn)高度社會化與資本私人占有的矛盾。制度合力更適合應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)，尤其重大公共危機(jī)。美國以資本私有制和利潤最大化為核心，政治制度框架主要基于資本統(tǒng)治下的權(quán)力分立原則形成，在實(shí)際行使共有權(quán)力過程中，政府活動持久的有效性更依賴各部門密切合作。私有制基礎(chǔ)上的分權(quán)制衡制度在應(yīng)對國內(nèi)問題時(shí)，政黨競爭變成攻訐與傾軋，國家永遠(yuǎn)處于實(shí)際分裂狀態(tài)。正如馬丁·雅克(Martin Jacques)在分析當(dāng)今世界疫情形勢時(shí)指出，中國的政治制度是非常成功的，在某種程度上折射出美國的政治制度是失敗的，難以理解的失敗[22](P6)。

四、結(jié)語

世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布《2020全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》顯示，氣候變化、環(huán)境污染等各類非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織共振，全球風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜且多樣。無論是大流行病、氣候變化還是恐怖主義，都是全球性問題，唯有通過各國合作才能解決問題并緩解風(fēng)險(xiǎn)。新冠病毒大流行及其在一些國家的劇烈反彈標(biāo)志著全球發(fā)展議程的根本性轉(zhuǎn)折，疫情凸顯了社會經(jīng)濟(jì)長期以來一直面臨的裂痕，加劇了此前人類面臨的多項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，而我們尚處于后疫情時(shí)代的早期階段[42]。疫情未能觸動全球范圍內(nèi)的一系列協(xié)調(diào)行動，目前的多邊治理機(jī)制缺乏陷入困境時(shí)立即采取行動的自主調(diào)節(jié)性[43]，在最需要全球共同努力的階段，國際合作仍然嚴(yán)重缺失。僅僅依靠市場力量可能會加劇富裕國家和中低收入國家之間在獲得疫苗方面正在出現(xiàn)的不平等[44]。

新冠肺炎疫情在全球的蔓延，再次證明人類命運(yùn)共同體不僅是一種理念，全人類共贏的邏輯應(yīng)超越某個(gè)國家單贏的邏輯。事實(shí)上沒有一個(gè)國家包括美國，能夠僅憑本國之力戰(zhàn)勝病毒，應(yīng)對當(dāng)前形勢必須有全球合作的眼光和行動。中美可在疫苗研發(fā)、臨床試驗(yàn)、財(cái)政刺激、信息共享、防控設(shè)施生產(chǎn)以及共同援助等方面合作，惠及全世界。從馬克思唯物史觀審視和觀察，“歷史走向世界歷史”是人類社會發(fā)展的必然趨勢，走向全球一體化是人類社會發(fā)展的時(shí)代潮流。盡管兩國之間存在根本制度差異，但從公共危機(jī)治理前景看，中美仍擁有應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的廣泛共同利益，兩國在傳染病防治、應(yīng)對氣候變化等重要領(lǐng)域的功能性合作并未停止。面對各種全球性公共危機(jī)，各國共同利益遠(yuǎn)大于分歧，需要用世界眼光和歷史視野來審視未來發(fā)展的新格局、新特征和新趨勢，以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題、發(fā)展機(jī)遇、未來目標(biāo)和歷史走向，各國應(yīng)當(dāng)成為互幫互助、榮辱與共的共同體，放棄制度差異的羈絆，樹立你中有我、我中有你的人類命運(yùn)共同體意識，共同應(yīng)對更多全球公共治理危機(jī)與挑戰(zhàn)，人類才能贏得美好的未來。