鄰避困境的公眾參與之法律規(guī)制

陳武略

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

一、問(wèn)題的提出

2020 年9 月23 日，重慶北濱路某小區(qū)業(yè)主收到了由重慶移動(dòng)、聯(lián)通、電信和鐵塔公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于拆除華潤(rùn)中央公園通信基站的聲明》，聲明稱由于少部分業(yè)主堅(jiān)稱“有電磁輻射”，而屢次無(wú)理破壞小區(qū)內(nèi)多個(gè)通信基站的正常運(yùn)行，且“強(qiáng)烈要求拆除全部基站”，鐵塔公司和三家運(yùn)營(yíng)商決定尊重“部分業(yè)主”的要求，關(guān)閉拆除數(shù)個(gè)通信基站[1]。 在近年來(lái)通訊技術(shù)快速發(fā)展和應(yīng)用的背景下，無(wú)獨(dú)有偶，唐山市[2]、長(zhǎng)沙市[3]等也都出現(xiàn)了類似上述的小區(qū)居民聯(lián)合反對(duì)通訊運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)部建設(shè)信號(hào)基站的事件。

這類行為一般被稱為“鄰避”行為，即NIMBY（Not In My Back Yard）的音譯詞，最早由美國(guó)學(xué)者O’Hare 在上世紀(jì)七十年代提出[4]（407-458），是指在現(xiàn)代城市發(fā)展、建設(shè)的過(guò)程中，社會(huì)民眾對(duì)于那些雖然能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)一定的公共利益， 但卻具有一定危害或潛在危害的鄰避設(shè)施建設(shè)在自己的生活范圍內(nèi)的抵觸行為。 事實(shí)上， 鄰避事件在我國(guó)早有發(fā)生，如2007 年廈門市反對(duì)PX（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目事件、2009年廣東番禹垃圾焚燒廠事件、京沈高鐵事件、2013年成都市反對(duì)PX 項(xiàng)目事件等。 時(shí)至今日，根據(jù)國(guó)外學(xué)者以鄰避設(shè)施性質(zhì)對(duì)鄰避沖突進(jìn)行的階段性分類[5]（24），我國(guó)正在從“反對(duì)污染性設(shè)施”的第一階段向“反對(duì)非污染設(shè)施”的第二階段過(guò)渡，即民眾開始出現(xiàn)針對(duì)康養(yǎng)中心、養(yǎng)老院、公墓等非環(huán)境敏感型公共設(shè)施的鄰避行為。

我國(guó)目前正處在社會(huì)高速發(fā)展的階段， 社會(huì)利益構(gòu)成由總體走向分化，社會(huì)權(quán)利由單一走向復(fù)雜，民眾對(duì)于社會(huì)發(fā)展的參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)均在逐漸覺(jué)醒。 一方面，面對(duì)我國(guó)人口基數(shù)大、社會(huì)情況復(fù)雜的現(xiàn)狀，政府必然基于最大程度保障公共利益角度，大力推進(jìn)公共設(shè)施的建設(shè)， 以滿足其他方面協(xié)同發(fā)展的基本需求。 另一方面，已有經(jīng)驗(yàn)表明，若一直無(wú)法有效化解民眾屢次出現(xiàn)的鄰避行為， 會(huì)產(chǎn)生巨大的行政資源浪費(fèi)，甚至?xí)l(fā)群體性行為，不利于社會(huì)穩(wěn)定和營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。 公眾參與作為現(xiàn)代公法學(xué)的重要范疇， 為我們解決實(shí)際問(wèn)題提供了諸多全新的方式。為解決鄰避困境，需要對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行全面剖析， 并可尋求從公眾參與的角度探尋跳出這一困境合理可行的路徑。

二、鄰避困境成因分析

現(xiàn)實(shí)的矛盾與沖突的背后總是隱藏著利益的矛盾與沖突。 鄰避困境的形成背后是多元利益的協(xié)調(diào)困境。要探究鄰避困境的成因，依然要從利益角度進(jìn)行分析。

（一）困境根源：多元利益的整合失衡

1. 鄰避事件中的利益與風(fēng)險(xiǎn)分配不均。 依公共利益本位論的觀點(diǎn)。 行政法的基礎(chǔ)即一定層次的公共利益與個(gè)人利益之間對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。 政府在運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)的過(guò)程中， 更偏向于從宏觀上把握職權(quán)范圍內(nèi)整體上的利益保護(hù)。然而，在利益的多元分化時(shí)代， 群體與個(gè)體、 公共與私人交織，其間關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜。 同時(shí)，社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)普遍提高，個(gè)人對(duì)于滿足自身的需求也在相應(yīng)提升，民眾的目光更聚焦于個(gè)人的利益維護(hù)與發(fā)展現(xiàn)實(shí)。 因此二者之間不可避免地產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的沖突， 即政府奉行的往往是整合了社會(huì)各方利益目標(biāo)的社會(huì)核心價(jià)值， 而民眾所關(guān)注的是自身生活質(zhì)量和個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)狀況[6]（46）。 在這樣的矛盾中，處于社會(huì)中相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的政府往往會(huì)在利益博弈后選擇堅(jiān)定公共利益本位的出發(fā)點(diǎn)，將更多的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)授予少部分群體。

從社會(huì)公眾群體內(nèi)部角度來(lái)看， 風(fēng)險(xiǎn)的分配不均背后醞釀著在社會(huì)公眾內(nèi)部的矛盾與沖突。 在維護(hù)公眾利益導(dǎo)向下的風(fēng)險(xiǎn)分配， 對(duì)于多數(shù)沒(méi)有受到相應(yīng)影響的群體而言像是應(yīng)受的福祉， 他們也難以設(shè)身處地地考慮到承擔(dān)不利風(fēng)險(xiǎn)的小部分群體。如學(xué)者以北京、重慶和廈門為例研究，發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的人群遭受的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位高的人群[7]（52-56），群體與群體之間的利益矛盾也就此產(chǎn)生。

鄰避設(shè)施同時(shí)存在著公益性和負(fù)外部性的特點(diǎn)，使其對(duì)不同群體的影響、使不同群體的感受截然不同： 公益性使政府和受益公眾對(duì)其接受度大大提升；負(fù)外部性，即鄰避設(shè)施的建設(shè)雖能夠滿足公共利益，但使周邊范圍的公眾承受了超額的成本和風(fēng)險(xiǎn)。盲目追求公共利益的行為實(shí)質(zhì)上可視為一種“社會(huì)不義”甚至是鄰避問(wèn)題中的“雙重社會(huì)不義”[8]（58）。 這些公益與私益的沖突、 利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配不均正是鄰避沖突產(chǎn)生的根源。

2. 利益訴求受阻導(dǎo)致的“訴求偏差”。 群體性事件的起因大多是利益訴求。 在上文所述的“利益-風(fēng)險(xiǎn)”分配情形下，承受額外風(fēng)險(xiǎn)的民眾必然向權(quán)力者進(jìn)行應(yīng)有利益的訴求。雖有需求，但在實(shí)踐中種種原因阻礙了這一進(jìn)程：一是渠道較少，不能及時(shí)、有效地反映利益訴求。 如在唐山市某小區(qū)業(yè)主反對(duì)在小區(qū)內(nèi)建設(shè)信號(hào)基站的事件中， 雖最后建設(shè)方經(jīng)要求停止了施工， 但業(yè)主們?cè)谙蛳嚓P(guān)管理者申訴的過(guò)程中遭遇了各級(jí)管理方的相互推諉。 類似的情況在之前也多次出現(xiàn)。 二是進(jìn)行利益表達(dá)的公眾的無(wú)組織性， 導(dǎo)致真正參與利益表達(dá)的群體與實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本的主體之間產(chǎn)生了一定的偏差。 同樣是可能受到鄰避設(shè)施建設(shè)影響的輻射范圍民眾， 其中擁有較好經(jīng)濟(jì)條件、 受教育背景的更容易得到利益表達(dá)的機(jī)會(huì)。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于擁有強(qiáng)大力量和踴躍施行民主權(quán)利的人往往是少數(shù)，且代表的是自身利益，同時(shí)部分民眾的真實(shí)意圖往往隱藏在一些冠冕堂皇的言辭之下[9]（59）。這產(chǎn)生了一定的公眾內(nèi)部利益表達(dá)沖突。 還有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)，制度內(nèi)的利益表達(dá)集團(tuán)更有充分的機(jī)會(huì)進(jìn)行表達(dá)， 但這些利益集團(tuán)在參與決策中往往傾向于與決策機(jī)關(guān)保持一致性， 從而與公眾之間缺乏應(yīng)有的親和力[10]（167-168）。

（二）法律困境：公眾參與解決鄰避問(wèn)題的法律限制

要探究公眾參與跳出鄰避困境的方法， 首先要關(guān)注立法規(guī)制中的不足。在法律規(guī)范中，對(duì)公眾參與問(wèn)題、 鄰避問(wèn)題解決可以起到規(guī)制作用的可分為兩類：一種是從行政相關(guān)角度制定的各類法律規(guī)范，如《行政許可法》《行政處罰法》《政府信息公開條例》等；另一種是關(guān)于環(huán)境影響及保護(hù)的各類法律規(guī)范，如《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等。我國(guó)近年來(lái)從立法層面上愈來(lái)愈注重公眾參與的具體程序和內(nèi)容規(guī)定， 特別是2019 年1 月正式施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》、2019 年9 月正式實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》等，將公眾參與的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，提高了制度的可執(zhí)行度。然而，相關(guān)法律規(guī)范在立法內(nèi)容和法律適用層面上，仍然存在一些問(wèn)題。

1. 行政相關(guān)法律規(guī)范的限制。 鄰避設(shè)施建設(shè)的事項(xiàng)中，大多避免不了適用《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，也有少部分設(shè)施會(huì)適用《行政處罰法》進(jìn)行規(guī)制。但根據(jù)有關(guān)條款，二者的聽證對(duì)象局限在相對(duì)人、利害關(guān)系人兩種， 當(dāng)面對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)這類利害關(guān)系人范圍并不那么明確的情況時(shí)， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)在法律適用上就顯得乏力。 《重大行政決策程序暫行條例》中，在第二節(jié)對(duì)公眾參與的問(wèn)題做了較為詳細(xì)的規(guī)定， 對(duì)于后續(xù)我國(guó)針對(duì)公眾參與問(wèn)題在立法層面的建設(shè)起到了很好的指引和參考作用。 然而其適用限制也是較為明顯的， 例如在鄰避設(shè)施不屬于其第三條列舉的各項(xiàng)重大決策事項(xiàng)范圍， 不能再適用該條例規(guī)定的公眾參與程序。由上述分析可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于公眾參與的規(guī)定均存在一定程度的適用限制。

2. 各類環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的限制。 在我國(guó)各類鄰避事件中，第一階段（即“反對(duì)污染性設(shè)施”）的鄰避事件在總數(shù)上占據(jù)了多數(shù)。 這意味著我國(guó)的各環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范為鄰避問(wèn)題的解決起著重要的作用。 自上世紀(jì)70 年代開始，追求環(huán)境美好逐步由單純的利益訴求發(fā)展為兼具物質(zhì)層面和精神層面的利益訴求。 對(duì)環(huán)境的期待也開始成為社會(huì)公眾普遍的心理預(yù)期，形成了物質(zhì)、精神兩個(gè)層面利益訴求權(quán)利化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)①。 與此相適應(yīng)的是，我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題頒布的各類法律規(guī)范愈發(fā)成熟， 走向豐富化和具體化。其中，我國(guó)于2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次通過(guò)立法的形式確立了環(huán)境法方面的公眾參與制度， 并在第五十三條規(guī)定了公民具體各項(xiàng)權(quán)利。 再到2015 年9 月起施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、2019 年1 月施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，一系列法律規(guī)范將環(huán)境保護(hù)方面的公眾參與問(wèn)題從架構(gòu)到充實(shí)、從抽象到具體地規(guī)定了起來(lái)。但是， 環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范在解決鄰避問(wèn)題的適用中依然存在一些不足之處： 相關(guān)法律規(guī)范并沒(méi)有形成較為完整的體系， 缺乏更高位階的專門性法律規(guī)定；同類規(guī)范中內(nèi)容重復(fù)；還有一些法律規(guī)范內(nèi)容較為原則和空洞，缺乏可操作性。

（三）行政困境：“家長(zhǎng)式”的行政理念導(dǎo)致透明度與參與度不足

我國(guó)正在向建成“服務(wù)型”政府邁進(jìn)，政府不再只是單純的社會(huì)事務(wù)管理者、社會(huì)糾紛協(xié)調(diào)者、社會(huì)建設(shè)決策者， 其與民眾開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系。 雖然在制度的規(guī)制和政策的指引下政府在具體工作內(nèi)容和程序上已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 但行政理念上的轉(zhuǎn)變依然需要一定的時(shí)間。 在面對(duì)鄰避問(wèn)題的解決上，由于尚未完全轉(zhuǎn)變行政理念，部分政府依然存在著“封閉式?jīng)Q策”的做法，存在著涉及鄰避設(shè)施建設(shè)的工作過(guò)程信息公開不足、 公眾參與度不高的情況。

1. 由知識(shí)壁壘造成的公眾恐懼。 鄰避設(shè)施往往會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定的影響，如核電站的高核輻射性、化學(xué)生產(chǎn)工廠帶來(lái)的空氣、土壤、水污染等。 政府在行政工作過(guò)程中也必然依法邀請(qǐng)相關(guān)專家就專業(yè)性問(wèn)題予以調(diào)查論證和科學(xué)評(píng)估。但是，作為普通居民的社會(huì)公眾中極少有成員具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，依然需要從政府方面才能獲取涉及其切身利益的科學(xué)信息， 需要相關(guān)專家進(jìn)行大眾化解釋才能了解自身的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。然而就政府封閉性的“計(jì)劃—決策—實(shí)施”程序看來(lái)，這一過(guò)程中能夠向公眾公開的信息并不豐富，存在信息赤字。 同時(shí)，在已有的信息交換中也時(shí)常出現(xiàn)信息不對(duì)應(yīng)的情況。

政策制定者、 專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知往往不涉及價(jià)值判斷， 通常從理性和概率等技術(shù)角度來(lái)判斷風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)及嚴(yán)重程度；而公眾則不同，其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知主要是建立在經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)基礎(chǔ)上，通過(guò)心理感知來(lái)獲得，并且期待決策結(jié)果符合實(shí)質(zhì)合理性[11]（50）。 這樣的知識(shí)壁壘和政府信息的不透明性會(huì)直接導(dǎo)致兩種后果：一是公眾被困在知識(shí)壁壘所制的“黑屋子”當(dāng)中，互相傳遞面對(duì)未知的不安和對(duì)行政者的不信任感；二是會(huì)不滿足于現(xiàn)狀， 動(dòng)用自身可利用資源途徑進(jìn)行信息和知識(shí)獲取。但在此過(guò)程中，由于獲取信息質(zhì)量的良莠不齊，這些公眾易于被不明信息、錯(cuò)誤信息導(dǎo)向，易于被情緒而非理智控制，繼而造成更多的矛盾和沖突。

2. 相關(guān)公眾的參與感與受尊重感缺失。 在公民意識(shí)逐漸普及的社會(huì)狀態(tài)下， 公眾對(duì)于社會(huì)事務(wù)知情權(quán)和參與權(quán)意識(shí)的提高是其中的重要組成部分。行政機(jī)關(guān)在尚未完全扭轉(zhuǎn)的“家長(zhǎng)制”行政觀念支配下根據(jù)自身選擇直接進(jìn)行行政決策， 無(wú)法滿足公眾參與涉及自身權(quán)益事務(wù)的要求。 這樣的情形在現(xiàn)實(shí)中常表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在相關(guān)公眾尚不知情的情況下已經(jīng)開始實(shí)施或完成鄰避設(shè)施的建設(shè)。 當(dāng)行政機(jī)關(guān)意識(shí)到需要進(jìn)行相應(yīng)的民意調(diào)查、 收集意見時(shí)為時(shí)已晚——無(wú)論行政機(jī)關(guān)的決策是否已經(jīng)平衡、 滿足了各方要求、達(dá)到了多方利益最大化，其已經(jīng)喪失了最有利于推動(dòng)決策成立和實(shí)施的與公眾的溝通機(jī)會(huì)，而因此站在了公眾心目中的對(duì)立面，矛盾和沖突已經(jīng)不可避免。

三、公眾參與解決鄰避困境的現(xiàn)實(shí)路徑

從其他國(guó)家和地區(qū)的事例來(lái)看， 大部分鄰避問(wèn)題在結(jié)果上沒(méi)有絕對(duì)的贏和輸， 多通過(guò)理性溝通達(dá)成折衷、妥協(xié)[12]（54-55）。利益與風(fēng)險(xiǎn)的不均、法律適用的乏力、 行政理念轉(zhuǎn)變的困難， 使得本就情況復(fù)雜多變、牽扯多元層面利益、涉及范圍較大的鄰避問(wèn)題顯得更加難以解決。 目前國(guó)內(nèi)外已有的鄰避問(wèn)題處理經(jīng)驗(yàn)證明， 公眾參與對(duì)防范和化解鄰避問(wèn)題的矛盾與沖突產(chǎn)生了十分顯著的效果。 探尋公眾參與制度建設(shè)， 為跳出鄰避困境的泥沼提供了一條可予考慮的路徑。

（一）調(diào)整優(yōu)化利益衡量機(jī)制

解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題首先要從問(wèn)題的根源入手。 實(shí)踐中， 行政機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行鄰避項(xiàng)目的決策和實(shí)施的過(guò)程中出于權(quán)威性和科學(xué)性的考慮， 傾向于把各類法律規(guī)范要求的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作進(jìn)行利益衡量、進(jìn)行價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)。這種做法完全符合法律規(guī)定，運(yùn)用專業(yè)數(shù)據(jù)和專業(yè)判斷進(jìn)行評(píng)價(jià)也具有相當(dāng)?shù)恼f(shuō)服力。 然而科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更多旨在維護(hù)公共安全和進(jìn)行環(huán)境保護(hù)， 對(duì)鄰避項(xiàng)目中利益衡量存在一定的局限性。如居民區(qū)附近的公墓建設(shè)，雖然不會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染， 但對(duì)附近居民的日常生活、 傳統(tǒng)觀念、心理感受都會(huì)造成影響。 換言之，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只能作為最低限度的保護(hù)基準(zhǔn)來(lái)看待和使用， 并不能平衡實(shí)質(zhì)權(quán)利義務(wù)[13]（130）。

因此，為解決鄰避困境，需要對(duì)已有的利益衡量機(jī)制進(jìn)行必要的修正甚至是重構(gòu)。 這需要行政機(jī)關(guān)在保留必要的科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 同時(shí)考慮加入經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效果、公眾情感等其他判斷標(biāo)準(zhǔn)，整合多方對(duì)于鄰避項(xiàng)目?jī)r(jià)值判斷并進(jìn)行分析， 進(jìn)行公共利益和個(gè)人利益的合理平衡。 這樣的利益衡量機(jī)制應(yīng)當(dāng)適用于鄰避項(xiàng)目的全局， 從而從根源上消減可能發(fā)生的沖突。

（二）完善相關(guān)法律，建立行政裁量基準(zhǔn)

法律規(guī)范的不完善易造成行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾在遇到困難和發(fā)生沖突時(shí)尋求制度外的解決方案，進(jìn)而造成更大的損害。 對(duì)應(yīng)上述法律規(guī)范適用的顯著限制，可以從兩方面入手思考解決路徑。一是對(duì)各類法律規(guī)范本身的完善。 這其中包括對(duì)已有法律規(guī)范不足之處的解釋與修改、缺失內(nèi)容的補(bǔ)充、整合法律體系。當(dāng)前針對(duì)鄰避項(xiàng)目及相應(yīng)的公眾參與制度，在專門立法上依然是空白。 二是在未有相應(yīng)規(guī)定的情況下， 各個(gè)地方可以對(duì)這一種類公眾參與立法進(jìn)行有益探索，在其后總結(jié)得失，在經(jīng)驗(yàn)成熟之際進(jìn)行專門性立法。

根據(jù)龐德提出的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值準(zhǔn)則， 社會(huì)發(fā)展存在這樣的間隔期時(shí)，法律秩序不能因此而停頓，需要一定的主體通過(guò)已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)理性地調(diào)整利益關(guān)系和安排行為的各種方式， 以尋求以最低的成本給予整個(gè)方案利益最大化的效果[14]（58）。 行政機(jī)關(guān)作為鄰避項(xiàng)目的發(fā)起主體與鄰避設(shè)施的主要建設(shè)主體， 在處理鄰避問(wèn)題上擁有必然的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。 當(dāng)法律規(guī)范尚處在過(guò)渡期的情形下， 其自然也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與之相匹配的行政責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。 法律規(guī)范的內(nèi)容的原則性和適用的限制性使行政機(jī)關(guān)在處理鄰避事件公眾參與問(wèn)題時(shí)具備較大的裁量空間。因此，需要行政機(jī)關(guān)以利益衡量機(jī)制為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)，使自身的行政權(quán)力行使具備制度依據(jù)， 更具有說(shuō)服力；使相關(guān)公眾清楚了解自身權(quán)利義務(wù)，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，更有可期待性。

（三）提高公眾參與過(guò)程實(shí)質(zhì)效果

1. 構(gòu)建暢通有效的雙向信息渠道。 這種雙向體現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)便于通過(guò)其進(jìn)行各種形式的教育、告知、宣傳、答疑活動(dòng)，以保障公眾對(duì)于鄰避設(shè)施各類信息的知情權(quán)； 利益相關(guān)的民眾得以通過(guò)這一途徑申訴、建議、舉報(bào)，充分表達(dá)自身的訴求，并使行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解到工作中涉及公眾的實(shí)際情況。 在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中， 對(duì)于這種信息渠道的規(guī)定尚屬缺失。如《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響公眾參與辦法》中僅對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織可以在規(guī)定時(shí)間限制內(nèi)通過(guò)多種方式向項(xiàng)目單位提出意見、進(jìn)行建議，但對(duì)渠道問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。 為彌補(bǔ)這一空缺，需要進(jìn)行這一特別途徑的建設(shè)性探索。同時(shí)，要保持這一渠道的暢通性和有效性，讓行政機(jī)關(guān)真正能夠了解相關(guān)公眾的切實(shí)需求， 讓公眾能夠感受到對(duì)應(yīng)行政機(jī)關(guān)的真誠(chéng)， 不可出力建設(shè)后又棄置不用或?qū)嵸|(zhì)架空。

2. 完善利益表達(dá)主體的組織和選擇機(jī)制。 這是為解決公眾參與主體無(wú)序、不全面、不能充分表達(dá)意見問(wèn)題進(jìn)行的思考。 在鄰避問(wèn)題中涉及的利害關(guān)系人往往數(shù)量眾多， 行政機(jī)關(guān)需要挑選一定數(shù)量的公眾代表。實(shí)踐中，這一工作時(shí)常由于挑選對(duì)象無(wú)法形成正確的利益表達(dá)而導(dǎo)致不能發(fā)揮有效的作用。 結(jié)合上文分析， 當(dāng)前需要建立穩(wěn)定有力的利益表達(dá)團(tuán)體和合理規(guī)范的表達(dá)主體選擇機(jī)制。 受鄰避設(shè)施影響的本地已有利益團(tuán)體，如環(huán)境保護(hù)組織、公益組織等可以主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)公眾以形成針對(duì)這一項(xiàng)目的專門團(tuán)體。 公眾也可本著自愿原則自發(fā)組織起屬于自己的利益表達(dá)團(tuán)體。 完善的代表選擇機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮到公眾代表的各方面因素，如性別、年齡、職業(yè)、受教育程度、生活區(qū)域與鄰避設(shè)施的距離等，從而保障公共參與的科學(xué)性， 使公眾代表發(fā)表意見這一程序能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的決策、 實(shí)施和運(yùn)行起到實(shí)質(zhì)性的影響效果。 鄰避設(shè)施對(duì)于相關(guān)公眾的影響是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，鄰避問(wèn)題中的公眾參與也應(yīng)當(dāng)是持續(xù)性、全程性的參與。 有學(xué)者通過(guò)對(duì)垃圾焚燒廠鄰避效應(yīng)進(jìn)行調(diào)研，指出“居民代表駐廠監(jiān)管”“引入第三方非營(yíng)利性監(jiān)管機(jī)構(gòu)”都是居民非常認(rèn)可的監(jiān)管方式[15]（51-52）。除此之外， 還可以允許設(shè)施附近居民有組織地進(jìn)入生產(chǎn)場(chǎng)所進(jìn)行參觀， 允許設(shè)置專門工作人員長(zhǎng)期接收相關(guān)公眾提出的意見和建議等。 這些常態(tài)參與能使行政機(jī)關(guān)或項(xiàng)目主體與相關(guān)公眾形成長(zhǎng)期的良性互動(dòng)，營(yíng)造和諧友好的氛圍，將鄰避困境化解為“雙贏”工程。

注釋：

①?gòu)堣?《鄰避沖突中公眾環(huán)境權(quán)利的法律邏輯與路徑選擇》一文，載于《區(qū)域環(huán)境資源綜合整治和合作治理法律問(wèn)題研究——2017 年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》第865頁(yè)。