節(jié)約型社會建設(shè)下區(qū)域水資源管理問題研究

閆廣宏

（內(nèi)蒙古巴彥淖爾市水政綜合行政執(zhí)法支隊，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 015000）

節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處。節(jié)水型社會指人們在生活和生產(chǎn)過程中，在水資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)，貫穿人們對水資源的節(jié)約和保護意識.以完備的管理體制、運行機制和法律體系為保障，在政府、用水單位和公眾的參與下，通過法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等措施，結(jié)合社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)社會用水在生產(chǎn)和消費的高效合理，保持區(qū)域經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

將公共資源分為可再生資源和不可再生資源，認為可再生資源如果利用不當，有可能轉(zhuǎn)化為不可再生資源，如果把公共資源的分配完全交由市場處理，其外部性則會導(dǎo)致資源的不可再生性，因此政府應(yīng)該在公共資源的配置中發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面是下游用水量的無限度的增長，致使水資源過量開采；另一方面，下游用水沒有對上游水源地提供補償機制，導(dǎo)致上游失去保護水環(huán)境的動力，從源頭上進一步減少了水的供應(yīng)。后者的破壞所造成的危害更高，它有可能導(dǎo)致水源的完全枯竭直至不可再生。這也正是市場外部性的體現(xiàn)。水資源是大自然無償提供給人類，是人類生息繁衍所必需的條件，因此水資源的使用不能完全處于無干涉的隨意狀態(tài)。市場的外部性只能導(dǎo)致水資源的再生能力不斷受到破壞，并進一步危及資源自身的存在。在區(qū)域公共管理的視角下構(gòu)建流域治理的模式認為，一個完善的流域治理模式的構(gòu)建包含著兩個關(guān)系的處理：一是流域內(nèi)主體間關(guān)系，即流域管理機構(gòu)與相關(guān)的地方政府之間、以及與流域內(nèi)水資源使用者如企業(yè)居民之間的關(guān)系處理；二是流域內(nèi)多元利益間關(guān)系，其中最突出的是流域的可持續(xù)發(fā)展與地方的經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，要通過區(qū)域公共管理研究，設(shè)計一個良好的模式使其在多元主體和多領(lǐng)域利益并存的情況下處理好之間的各種關(guān)系和利益。區(qū)域公共管理研究為設(shè)計這一模式提供了理論基礎(chǔ)。

二、節(jié)約型社會建設(shè)中水資源管理問題

（一）水資源管理相關(guān)體制存在的問題

我國頒布了《中華人民共和國水法》，對水資源管理相關(guān)制度進行了規(guī)范，并明確了水資源管理相關(guān)部門的職責(zé)，但未對水資源產(chǎn)權(quán)歸屬進行合理說明，導(dǎo)致其在水資源產(chǎn)權(quán)管理方面存在不足。究其根源，主要是因為利益協(xié)調(diào)機制一定程度上存在不合理，無法對水資源管理相關(guān)內(nèi)容、制度規(guī)范以及體制做出針對性的制定。

（二）水資源開發(fā)過度，利用率較低

目前，全球的水資源當中淡水屬于緊缺資源，人們?nèi)粘Ｊ褂玫牡鄶?shù)來自地下水資源。隨著經(jīng)濟生產(chǎn)對淡水資源的需求不斷增長，地下水資源開采量急劇增長，水資源儲備量逐漸降低，很多地區(qū)的地下水資源已經(jīng)呈現(xiàn)出枯竭的趨勢。

（三）水資源市場的配置管理缺乏合理性

我國人口數(shù)量急劇增長，每天消耗的水資源量極大。而且部分民眾的節(jié)約用水意識不高，生活中不可避免地出現(xiàn)浪費水資源的情況。為保證居民生活用水和經(jīng)濟生產(chǎn)能夠滿足需求，國家未明確強調(diào)水資源的價值，尤其在價格方面缺乏統(tǒng)一標準，這也是造成人們浪費水資源的原因之一。

（四）水資源管理現(xiàn)狀

初步實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理，但各行政區(qū)域尚未實現(xiàn)水務(wù)一體化管理，湘江流域上下游管理協(xié)調(diào)性不足。公用事業(yè)管理局的主要職責(zé)是，負責(zé)城市供水、節(jié)水管理；組織城市供水工程的開發(fā)、建設(shè)；負責(zé)城市計劃用水、節(jié)約用水和城市二次供水管理：負責(zé)城市供水管理及污水處理工程，并負責(zé)城市中心區(qū)城區(qū)防洪排漬。負責(zé)征收自來水費及污水處理費。初步建立了較為完善的水法規(guī)體系和一整套基本的水資源管理制度。中華人民共和國水法辦法等7 部涉及水文、水資源管理、河道管理等地方法規(guī)。目前，通過出臺有關(guān)水資源管理的政策法規(guī)，地區(qū)已經(jīng)建立了一套涉及取水許可、水資源使用、水能資源使用等方面的基本水資源管理制度體系。思想認識問題是導(dǎo)致水資源問題的一個深層次內(nèi)因。首先，人們在對人和自然關(guān)系認識上存在偏差。在人和自然的關(guān)系上，傳統(tǒng)自然觀認為人類是世界的中心，是自然的主宰。它強調(diào)人與自然對立，主張在人與自然對立的基礎(chǔ)上，通過人對自然的改造確立人對自然的統(tǒng)治地位，而認識不到人與自然的相互作用、和諧統(tǒng)一的辯證關(guān)系。在這種自然觀的指導(dǎo)下，人們發(fā)展了控制自然的技術(shù)，它改善了人在自然界的地位，但是，它帶來的問題也讓人類付出了沉重的代價。由于這種自然觀的影響，在處理人與水資源的關(guān)系時，人們只注重對水旱災(zāi)害的治理，忽視人類自身對水資源的存在和發(fā)展負有的責(zé)任和義務(wù)，認為水資源是無限的，只注重對水資源的開發(fā)和利用，忽視對水資源的優(yōu)化配置，忽視對水資源的節(jié)約以及對水資源、水環(huán)境的保護，導(dǎo)致了水資源過度開發(fā)、浪費、短缺、水環(huán)境惡化等一系列不符合可持續(xù)發(fā)展要求的現(xiàn)象。

三、節(jié)約型社會建設(shè)下水資源管理改進策略

（一）完善水資源管理相關(guān)法制

當前是能源緊缺時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)對資源的消耗仍然居高不下，但滿足現(xiàn)代發(fā)展的同時也要重視子孫后代的生存發(fā)展，這就需要人們對不可再生資源進行精細化管理，大力推進節(jié)約型社會建設(shè)的開展，強化人們節(jié)約用水、保護水資源的意識，避免浪費，這也是符合節(jié)約型社會建設(shè)根本核心理念要求的有力舉措。通過完善水資源管理機制，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活方面節(jié)水有較大突破，水資源利用效率也得到大幅增長，全社會自覺節(jié)水的意識基本形成，用水總量和用水強度得到有效控制。

（二）從技術(shù)管理角度合理開發(fā)水資源

1.各級政府和相關(guān)行政部門要大力引進先進技術(shù)，不斷研發(fā)新技術(shù)。尤其要重視對新技術(shù)可行性的實踐驗證，構(gòu)建高效的水資源管理協(xié)同系統(tǒng)，結(jié)合水資源管理與環(huán)境社會領(lǐng)域的無縫銜接，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)各部門之間的信息高效共享，提高水資源管理效果。比如進行節(jié)水型載體建設(shè)。彭陽縣以打造節(jié)水亮點，全面提升節(jié)水型載體建設(shè)質(zhì)量，達到示范帶動效應(yīng)為主的形式，創(chuàng)建節(jié)水型學(xué)校14 所、小區(qū)5 個、企業(yè)5 個、公共機構(gòu)單位52 家、公共機構(gòu)事業(yè)單位14 家，覆蓋率分別達到46.7%、71.4%、50%、81.3%、53.8%、命名節(jié)水型載體10 個。2.建立宏觀與微觀指標體系，以滿足生產(chǎn)力發(fā)展需求為前提，融合先進技術(shù)進行水資源的開發(fā)和利用。通過微觀水配額來進行不同地區(qū)、不同行業(yè)水資源配額指標的合理設(shè)定，重視強化各領(lǐng)域節(jié)能降耗意識。

（三）采用先進經(jīng)濟管理方式合理配置水資源

在水資源的利用和保護中，要嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，并對其不斷完善與改進。除此之外，要最大程度地發(fā)揮經(jīng)濟管理措施的作用，從當前市場上水資源價格角度來講，水資源仍較為廉價，水資源獲取的難度較低，很難真正讓人們意識到水資源的緊缺，節(jié)約意識較為薄弱，這就需要適當提升和調(diào)節(jié)水資源價格費用和排污費用，充分體現(xiàn)出水資源稀缺的重要性及危機感。

（四）重視規(guī)劃的編制和落實

規(guī)劃是國家法律與地方法規(guī)的補充和完善，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綱要。國內(nèi)外城市群都需要針對當?shù)厮Y源條件，進行科學(xué)水資源規(guī)劃才能保障水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在流域?qū)用?，太湖流域管理局主要負?zé)太湖流域水資源的規(guī)劃、配置、管理和調(diào)度等全局性工作；長江水利委員會主要負責(zé)長江流域水資源的規(guī)劃、管理等全局性工作，流域管理機構(gòu)對流域內(nèi)的地區(qū)政府水行政主管部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在各城市政府水行政主管部門主要負責(zé)當?shù)厮Y源的管理，其中上海、蘇州已經(jīng)成立了水務(wù)局，實現(xiàn)了對轄區(qū)內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，實行了城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化理，其它城市也有水資源管理體制改革的要求，并努力實施水務(wù)一體化管理，加強了區(qū)域水資源的統(tǒng)一管理力度。當?shù)卣姓鞴懿块T是各行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理主體。珠江流域管理機構(gòu)(珠江水利委員會)是整個珠三角城市群水資源統(tǒng)一管理的核心管理機構(gòu)，是流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的主體，是防洪、抗旱、減災(zāi)的總指揮部。

四、發(fā)展戰(zhàn)略

以可持續(xù)發(fā)展的思路、市場經(jīng)濟的規(guī)律和系統(tǒng)發(fā)展的理論為指導(dǎo)，用現(xiàn)代的治水理念、先進的科學(xué)技術(shù)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)的管理制度，武裝和改造傳統(tǒng)水利，加快推進水利信息化，建成完善的防洪除澇減災(zāi)體系、高效的水資源配置利用體系、優(yōu)良的水生態(tài)環(huán)境保護體系、先進的管理運行保障體系，不斷提高水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，全面推進節(jié)水防污型社會建設(shè)。

（一）創(chuàng)新水資源管理

一是思維理念新，用新的思維和新的治水理念創(chuàng)新水資源管理模式；二是措施新，制度新，運用當代先進的科學(xué)技術(shù)和管理方法，變革與建設(shè)不適應(yīng)的水資源管理體制、管理制度；三是成果新，通過變革創(chuàng)新，全面推進節(jié)水防污型社會建設(shè)，構(gòu)建“決策科學(xué)、制度創(chuàng)新、無縫合作、綜合執(zhí)法、科技興水、人文水利”的水利管理新體系和核心區(qū)完善的水利工程體系，促進“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的目標任務(wù)的完成，向區(qū)域內(nèi)全面建成小康社會的宏偉目標邁進。

（二）協(xié)同發(fā)展

一是三市水利協(xié)同發(fā)展，加快整合區(qū)域內(nèi)各類水資源、工程資源和管理資源，實施各市水務(wù)一體化和三市水務(wù)一體化，即實施“水務(wù)一體化兩步走”，第一步：三市各自成立水務(wù)局，實施長株潭三個城市水務(wù)一體化；第二步，成立長株潭水利發(fā)展協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，實施水務(wù)共管。二是水利與相關(guān)部門協(xié)同發(fā)展，三市水利的發(fā)展融入建設(shè)的一體化總體方略中，建立與相關(guān)部門(環(huán)保、城建、國土資源、農(nóng)業(yè)等)的合作機制，在信息資源、管理手段、規(guī)劃建設(shè)、技術(shù)標準和資金投入等方面進行全方位的共享共建，全面提高管理能力和水平。三是流域管理與三市行政區(qū)域管理協(xié)同發(fā)展。三市同飲一江水，對水資源約束條件下的上下游經(jīng)濟布局和水利發(fā)展的統(tǒng)籌管理，組建流域管理機構(gòu)，對湘江流域水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，實施流域水資源綜合管理。

（三）全面推進節(jié)水防污型社會建設(shè)

節(jié)水防污型社會建設(shè)包括組建管長株潭城市群節(jié)水防污型社會組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；構(gòu)建用水全過程的節(jié)水防污管理制度體系，從確定合理的需求、水資源的配置管理，到供水、用水過程管理、排水管理。整個管理制度體系通過行政、經(jīng)濟、技術(shù)等多種單項制度相互支撐、相互補充，形成一個覆蓋用水全過程、相關(guān)多部門及公眾共同參與的綜合性管理體系；加強節(jié)水技術(shù)標準管理；發(fā)展節(jié)水防污型產(chǎn)業(yè)，積極推進進行產(chǎn)業(yè)升級和清潔生產(chǎn)，通過合理安排產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)水增產(chǎn)，減少污水排放量等。全局、兼顧各方利益、民主協(xié)商的原則，加強水資源管理和水污染治理的重大事項溝通、協(xié)商和協(xié)調(diào)，確定公平、有效和持續(xù)利用湘江水資源應(yīng)采取的措施，對區(qū)域規(guī)劃和湘江水資源管理的重大問題進行決策，增強三市水資源的開發(fā)利用、保護和管理、水害防治的一體化管理。

結(jié)束語：綜上所述，在節(jié)約型社會建設(shè)的理念下，做好水資源管理工作要加大對水資源的重視程度，加強水資源管理的法制建設(shè)，以先進的經(jīng)濟管理手段來優(yōu)化水資源的合理配置，引進先進技術(shù)來促進水資源開發(fā)和利用達到最大化，從而提升水資源管理效果。