黃河濕地保護(hù)法治研究

吳喜梅，田 晴

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，鄭州 450000）

黃河發(fā)源于青海高原巴顏喀拉山北麓約古宗列盆地，是中華民族的母親河，肩負(fù)著黃河流域生態(tài)安全、水資源安全、生物多樣性等重要使命。習(xí)近平總書記一年內(nèi)先后考察甘肅、河南、山西、寧夏段黃河濕地，親自部署黃河流域的生態(tài)保護(hù)，多次強(qiáng)調(diào)黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟(jì)地帶，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要區(qū)域，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。同時(shí)，黃河流域的濕地面積大，在維護(hù)生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性方面舉足輕重。然而，當(dāng)前黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)與斷流威脅并存，水資源污染也屢見不鮮。在此背景下，有必要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的法治理念，構(gòu)建一體化的黃河濕地保護(hù)法治體系。

一、黃河濕地保護(hù)的基本情況

黃河自西向東分別流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南及山東9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)），最后流入渤海。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河流域的濕地面積高達(dá)393萬公頃，濕地率達(dá)4.88%。為了有效保護(hù)濕地資源、展示濕地生態(tài)功能，我國采取了一些諸如建立濕地自然保護(hù)區(qū)、設(shè)立國家濕地公園、劃分濕地野生動(dòng)植物保護(hù)棲息地等措施。其中，各地積極開展的濕地公園建設(shè)是落實(shí)國家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中確定的分級分類保護(hù)的具體措施之一，也是目前為了防止?jié)竦孛娣e減縮、生物多樣性減少、濕地污染加劇的有效途徑。截至2019年，黃河流經(jīng)的9省份共設(shè)立282個(gè)國家級濕地公園，其中山東省數(shù)量最多高達(dá)68個(gè)。9省份保護(hù)黃河濕地取得的成效有目共睹，但是在治理濕地時(shí)仍然采取傳統(tǒng)的碎片化治理模式，在一定程度上影響了濕地保護(hù)工程的順利開展。

我國濕地保護(hù)立法工作經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（Convention on Wet?lands of International Importance Especially as Water?fowl Habitat）（又稱《拉姆薩公約》，Ramsar Conven?tion）之前，在濕地保護(hù)要素表述中使用湖泊、草原、生物多樣性等，尚未使用濕地的概念，如1982年《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹谶@一階段，濕地立法的目的主要是促進(jìn)資源的開發(fā)與利用，獲取經(jīng)濟(jì)利益［1］，且立法保護(hù)的對象主要是濕地的某一具體要素，如1988年的《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》規(guī)定了禁止圍湖造田等。這些法律法規(guī)在保護(hù)濕地的天然狀態(tài)方面發(fā)揮了積極作用。第二個(gè)階段是加入《拉姆薩公約》至黨的十八大召開，期間為進(jìn)一步保護(hù)濕地資源，我國制定了許多規(guī)范性文件，如2000年11月由國家林業(yè)局牽頭、17個(gè)部門共同參與編制的濕地保護(hù)與可持續(xù)利用的重要文件《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，還有國務(wù)院及其主管部門頒布的《國家重點(diǎn)保護(hù)濕地名錄》《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃》等。黨的十八大以來，我國濕地保護(hù)立法工作進(jìn)入了一個(gè)新階段。2013年國家林業(yè)局頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，這是我國第一個(gè)專門規(guī)范濕地保護(hù)的國家層面的法規(guī)。而后，為了全面保護(hù)濕地，又陸續(xù)頒布了一些相關(guān)文件。

我國已經(jīng)取得了一定的濕地立法成果，黃河流經(jīng)的9個(gè)省份中已制定了36部地方性法規(guī)、17部地方政府規(guī)章、10余部規(guī)范性文件，只有山西省、山東省頒行省級人民政府濕地保護(hù)規(guī)章和規(guī)范性文件而無省級人大常委會(huì)頒布的濕地保護(hù)法規(guī)。綜合各省區(qū)頒布的法規(guī)規(guī)章可以看出，地方濕地立法充分反映了濕地的特點(diǎn)與保護(hù)現(xiàn)狀，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)就濕地的恢復(fù)治理、濕地公園建設(shè)、濕地規(guī)劃、促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用等方面作出了規(guī)定，為我國黃河濕地保護(hù)管理法律體系建設(shè)做出了有益的探索。

二、黃河濕地一體化保護(hù)存在的法治障礙

（一）濕地概念的定義存有差異

《拉姆薩公約》將濕地定義為天然或人造、永久或暫時(shí)之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時(shí)水深不超過6米的海水區(qū)?！吨袊鴿竦乇Ｗo(hù)行動(dòng)計(jì)劃》認(rèn)可并沿用了《拉姆薩公約》關(guān)于濕地的概念。國家層面首部濕地保護(hù)專門性部門規(guī)章《濕地保護(hù)管理規(guī)定》也基本沿用了《拉姆薩公約》的概念，第2條指出：“本規(guī)定所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地?！钡胤綄用娴?0余部濕地保護(hù)地方性法規(guī)也對濕地的概念作出了定義。各地的自然條件與社會(huì)環(huán)境不同，地方立法中對濕地的定義也各有不同。黃河流經(jīng)的9個(gè)省份中除山西省與山東省外，其他7個(gè)省區(qū)都在其《濕地保護(hù)條例中》界定了濕地的內(nèi)涵與外延，但是表述不盡一致。例如《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》中將濕地定義為“在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)天然或者人工的，常年或者季節(jié)性的適宜喜濕野生動(dòng)植物生長、具有生態(tài)調(diào)控功能的潮濕地域，包括灘涂、鹽澤地、河流、湖泊、水庫等以及生態(tài)功能明顯的水域”，而在《河南省濕地保護(hù)條例》中則表述為“本條例所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地、野生植物原生地和生物多樣性等人工濕地”。

定義濕地概念是開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作的基礎(chǔ)，9個(gè)省份濕地概念定義的不同導(dǎo)致濕地保護(hù)范圍的確定存在不同，這就進(jìn)一步加大了現(xiàn)有的跨行政區(qū)域保護(hù)的難度。

（二）缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范體系

我國濕地保護(hù)的專門立法是《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，其在性質(zhì)上屬于國務(wù)院部門規(guī)章。與濕地保護(hù)不同的是，濕地其他要素的保護(hù)早有獨(dú)立的法律予以規(guī)制，如《水污染防治法》《草原法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。理論界普遍支持與呼吁出臺(tái)一部高位階的濕地保護(hù)法，當(dāng)然，是否有必要頒布濕地法律主要取決于現(xiàn)有的濕地保護(hù)規(guī)章與地方性立法是否具有放緩濕地萎縮速度、控制濕地污染等功能。在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，河流類濕地由水利部門負(fù)責(zé)管理，城區(qū)湖泊類濕地由城建部門負(fù)責(zé)管理，其他類型的濕地管理分屬于不同部門，在缺乏一部專門的濕地保護(hù)上位法情況下，各個(gè)部門的執(zhí)法依據(jù)僅僅是本部門的規(guī)范性文件，難免出現(xiàn)追求本部門利益最大化的現(xiàn)象。

從黃河濕地地方保護(hù)管理立法結(jié)果來看，由于缺乏國家層面的高位階法律的指導(dǎo)，已頒布的法規(guī)對黃河濕地的保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、專項(xiàng)資金投入、開發(fā)過程保護(hù)制度等存在著主體交叉、原則性規(guī)定難落實(shí)、制度不健全等問題?，F(xiàn)有的部門規(guī)章以及地方性法規(guī)缺乏整體性視野，存在將保護(hù)對象要素化［2］，且受流域間行政體制限制的問題。黃河流域近年來河道水沙矛盾突出、脫貧攻堅(jiān)難度大、濕地萎縮狀況改善進(jìn)度緩慢等依然存在，治理黃河、促進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)已經(jīng)成為急需解決的矛盾。

在現(xiàn)有黃河濕地保護(hù)管理法規(guī)中尚無一部能夠協(xié)調(diào)9省區(qū)、起到統(tǒng)領(lǐng)作用的專門性法律，也未獲悉黃河濕地保護(hù)是否已列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。在9個(gè)省份頒布的濕地保護(hù)條例中，只有《河南省濕地保護(hù)條例》中專設(shè)“黃河濕地保護(hù)特別規(guī)定”一章對黃河濕地予以特別保護(hù)，但是仍然存在可操作性不強(qiáng)的問題。在進(jìn)行黃河流域濕地保護(hù)制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要格外注意加強(qiáng)跨地區(qū)合作，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，并且要充分吸收公眾和專家學(xué)者意見；要制定基于不同保護(hù)目標(biāo)的流域濕地水資源分配方案，保證河流廊道的連通性、水流的持續(xù)性；要綜合考慮流域內(nèi)河道外濕地生態(tài)用水保障［3］。在立法內(nèi)容方面，還應(yīng)加強(qiáng)全流域生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)。完善生態(tài)補(bǔ)償制度可以改善當(dāng)前僅靠單一的行政命令管理濕地的手段，加之以市場手段與吸納社會(huì)力量為輔助途徑，共同為濕地保護(hù)提供源源不斷的動(dòng)力。

（三）濕地管理體制不順

我國濕地保護(hù)管理地方性立法中主要有兩種濕地管理模式。第一種模式是綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施管理；第二種模式是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一管理濕地保護(hù)工作。當(dāng)然，還有的地方綜合運(yùn)用了上述兩種模式，即在綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施原則指導(dǎo)下，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理濕地，如《河南省濕地保護(hù)條例》第六條規(guī)定“濕地保護(hù)工作實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制?？h級以上人民政府林業(yè)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。依法設(shè)立的濕地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的具體工作”，為此，河南設(shè)立了黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，并在之下設(shè)立三門峽、洛陽、焦作、濟(jì)源等4個(gè)管理分局。

現(xiàn)有地方立法中多傾向于選擇第一種模式，即采用綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理機(jī)制，這與國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》（國辦發(fā)〔2004〕50號）確定的橫向管理機(jī)制相契合。黃河流經(jīng)的9個(gè)省份中，除山西省未明確提出“綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施”外，其他各省區(qū)均在省級法規(guī)中規(guī)定采取第一種模式或者采取包含第一種模式的綜合模式。各地負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)的部門一般是林業(yè)主管部門，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好濕地保護(hù)工作。

濕地保護(hù)管理是典型的跨區(qū)域、跨部門綜合管理領(lǐng)域。按照不同環(huán)境要素將濕地歸口不同部門進(jìn)行管理，被學(xué)者概括為“要素式管理模式”［4］。地方政府各部門行使職權(quán)時(shí)，容易出現(xiàn)職責(zé)不明或推諉扯皮現(xiàn)象，不利于濕地的保護(hù)管理。黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)極為復(fù)雜，這就決定黃河濕地的管理不能僅靠某一部門，而是需要多部門的配合。然而這9個(gè)省份的規(guī)定都較為原則，實(shí)踐中不時(shí)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、推諉扯皮的情形，合作機(jī)制不健全。濕地保護(hù)管理工作離不開各省區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，已經(jīng)有省區(qū)開展了戰(zhàn)略合作，如四川與甘肅兩省簽定了《川甘濕地保護(hù)戰(zhàn)略合作行動(dòng)方案》，就川甘高原濕地、白龍江流域濕地的保護(hù)，重要濕地保護(hù)的科學(xué)研究，濕地資源保護(hù)執(zhí)法，濕地資源監(jiān)測與共享等方面開展廣泛交流與合作，共同做好黃河上游濕地保護(hù)規(guī)劃。但是更大范圍的、全流域的濕地保護(hù)合作機(jī)制缺失，導(dǎo)致各地政府往往更多考慮本地情況，這在無形中削弱了黃河濕地保護(hù)工作的力度。

（四）環(huán)境訴訟任重道遠(yuǎn)

2020年6月，最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》（簡稱《意見》），從切實(shí)提高思想認(rèn)識，增強(qiáng)為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；充分發(fā)揮審判職能，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供公正高效的司法服務(wù)與保障；構(gòu)建流域司法機(jī)制，形成推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的合力等三個(gè)方面為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障。2017年最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，長江流域司法服務(wù)與保障工作已經(jīng)取得了一定經(jīng)驗(yàn)。司法實(shí)踐中，長江流域涉及環(huán)境訴訟的案件數(shù)量多、訴訟類型多，既有涉及林木的刑事案件，也有污染水源引發(fā)的環(huán)境侵權(quán)私益訴訟、公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償案件等。黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遜于長江流域，一個(gè)時(shí)期內(nèi)在“綠水青山”與“金山銀山”的選擇上更偏向于后者，對侵權(quán)的處罰不夠及時(shí)、不足以引起違法者的戒懼，在一段時(shí)間內(nèi)相當(dāng)程度上存在著違法成本低的狀況。

受傳統(tǒng)文化“無訟以求”“息訟止?fàn)帯庇^念的影響，我國自然人、法人等提起訴訟的意愿普遍較低。而環(huán)境案件從立案到判決的審判周期較其他案件更長，并且環(huán)境損害鑒定難、訴訟費(fèi)用高，導(dǎo)致當(dāng)事人更傾向于私了或是忍氣吞聲。環(huán)境公益訴訟的開展離不開公益組織的努力，然而黃河流域符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定條件的社會(huì)組織并不多，且積極性有限?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條還規(guī)定社會(huì)組織不能通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，法院按標(biāo)的額收取案件受理費(fèi)等訴訟費(fèi)用，社會(huì)組織在敗訴時(shí)將面臨巨額的訴訟費(fèi)用等。久而久之，為環(huán)境公益發(fā)聲的社會(huì)組織將沉寂，設(shè)立環(huán)境公益訴訟的初衷也大打折扣。

三、完善黃河濕地保護(hù)一體化的法治建議

（一）定義統(tǒng)一的濕地概念

濕地概念的確定在很大程度上取決于立法目的。無論是國家層面還是地方層面的黃河流域立法，在應(yīng)然狀態(tài)下首先要考慮的是保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)和依附其中的物種資源。在此基礎(chǔ)之上，再去考慮濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即如何更好地開發(fā)濕地，造福群眾，這也是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域預(yù)先原則的體現(xiàn)。然而，有的地方基于經(jīng)濟(jì)利益角度將濕地解釋為應(yīng)當(dāng)開發(fā)的自然資源，而不是生態(tài)保護(hù)的對象。黃河流經(jīng)的這9個(gè)省份關(guān)于濕地保護(hù)目的的規(guī)定較為妥當(dāng)，均采用“為加強(qiáng)濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例”或類似的表述，將保護(hù)濕地的生態(tài)價(jià)值納入立法目的。

目前，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為濕地應(yīng)具備濕地水、濕地土壤、濕地植被［5］。在對濕地下定義時(shí)，必須尊重這種科學(xué)共識，將這些要素納入濕地定義之中。因此，在對濕地下定義時(shí)可采用概括式加列舉式的復(fù)合式定義方法，將濕地概念界定得更為周延。黃河流經(jīng)的9個(gè)省份正是采取這種概括式加列舉的方式定義濕地概念的，但是各有特色，尚無完全一致的表述。如山東省根據(jù)其不僅具有內(nèi)陸地區(qū)的濕地類型而且還擁有大量的濱海濕地資源的地理特點(diǎn)，在界定概念時(shí)就涵蓋了濱海濕地等臨海型濕地。事實(shí)上，山東省2013年實(shí)施的《山東省濕地保護(hù)辦法》中就已經(jīng)考慮到本省實(shí)際情況，將濕地界定為具有較強(qiáng)生態(tài)功能、適宜野生動(dòng)植物生長的常年或者季節(jié)性積水的內(nèi)陸地帶、河流入湖入海地區(qū)、充水較多的潮濕地域以及低潮時(shí)水深不超過6米的海域。在考慮本行政區(qū)特殊濕地資源的同時(shí)，也應(yīng)兼顧濕地的“普通概念”。人工湖是否屬于濕地，相關(guān)利用行為是否應(yīng)受規(guī)制等問題，若不統(tǒng)一最基礎(chǔ)概念的內(nèi)涵與外延，此類問題就難有答案，勢必影響濕地保護(hù)的效果。

也有學(xué)者主張國家層面的濕地保護(hù)管理法律法規(guī)出臺(tái)后不再允許地方法規(guī)自行確定濕地概念。我們認(rèn)為，我國濕地分布范圍廣，地域跨度大，濕地特征必然存在差異，不宜采取一刀切的方式來界定濕地概念。若采取一刀切的方式，反而不利于濕地的保護(hù)。橫向來看，黃河流經(jīng)9個(gè)省份，上游、中游與下游面臨的濕地保護(hù)管理各有側(cè)重，各省區(qū)黃河濕地公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理模式、園區(qū)功能等都不盡相同。為此，應(yīng)該讓各地留有一定的自由裁量權(quán)。在制定法規(guī)時(shí)，應(yīng)廣泛聽取各方意見，充分利用我國現(xiàn)有的體制機(jī)制，采取事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的方式，促進(jìn)黃河流域濕地保護(hù)的一體化。

（二）推進(jìn)濕地立法進(jìn)程

目前，我國基本上形成了以《濕地保護(hù)管理規(guī)定》為中心，結(jié)合地方性法規(guī)保護(hù)濕地的法律框架。但是，由于《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的法律位階較低，難以在宏觀上統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)部門之間的利益，從而對濕地保護(hù)工作帶來一定的難度。我國學(xué)者很早就意識到這一問題，呼吁提高濕地保護(hù)法規(guī)的法律位階。國務(wù)院立法規(guī)劃將制定濕地保護(hù)條例作為二類立法任務(wù)，作為向法過渡的一個(gè)階段，濕地保護(hù)條例的草案稿已經(jīng)基本定型，應(yīng)在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上盡快頒布實(shí)施。值得注意的是，當(dāng)前的濕地保護(hù)條例草案稿中僅僅規(guī)制了濕地利用中個(gè)人或組織的違法行為，缺乏對公權(quán)力行為的制約，在正式頒行的《濕地保護(hù)條例》中應(yīng)明確濕地保護(hù)管理部門違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。

國家層面應(yīng)盡快考慮制定黃河流域法。黃河流域與長江流域具有高度的相似性，都面臨著工業(yè)污染、資源枯竭等一系列環(huán)境問題，我國即將出臺(tái)第一部長江流域流域性法律，而在黃河流域卻連一部能夠協(xié)調(diào)9省區(qū)的與黃河濕地相關(guān)的專門規(guī)章也沒有，更遑論列入全國人大常委會(huì)的立法計(jì)劃了。

在地方層面，存在立法水平較低、立法技術(shù)有待提高的問題。在9個(gè)省份頒布的濕地保護(hù)法規(guī)中，只有《河南省濕地保護(hù)條例》設(shè)專章對黃河濕地予以特別保護(hù)，其他省份并未將黃河濕地與普通濕地加以區(qū)別。在地方性法規(guī)中應(yīng)該增加具體性規(guī)定，增強(qiáng)地方法規(guī)的可執(zhí)行性。在國家級濕地保護(hù)法規(guī)出臺(tái)后，9省區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善省級層面的法規(guī)，地市級人大與地市級政府要制定實(shí)施細(xì)則，使相關(guān)法規(guī)更具可操作性。可以繼續(xù)實(shí)施政府抓總、林業(yè)主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、分工負(fù)責(zé)的管理體制，但是要探索建立各部門之間有效對話的機(jī)制。待條件成熟時(shí)，黃河9省區(qū)應(yīng)制定綜合性的黃河流域濕地保護(hù)法規(guī)，作出省區(qū)之間權(quán)利義務(wù)的制度安排，如可以在受益者補(bǔ)償原則下建立省區(qū)間的利益補(bǔ)償制度，當(dāng)上游濕地保護(hù)工作采取基于流域整體影響而放棄某種可增進(jìn)本省區(qū)福祉的措施時(shí)，中下游行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)補(bǔ)償。

（三）構(gòu)建一體化執(zhí)法機(jī)制

黃河濕地作為一種綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，涉及水、土壤、動(dòng)植物等多種要素。與此相對應(yīng)，管理濕地的執(zhí)法部門包括水利部門、林草部門、住建部門等。在黃河濕地執(zhí)法過程中，存在林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的保護(hù)管理職責(zé)交叉，各部門權(quán)責(zé)不相匹配，部門之間信息不暢通等問題。在黃河流經(jīng)的各省區(qū)之間也缺乏跨行政區(qū)的合作機(jī)制。

為了解決上述問題，首先，應(yīng)該建立各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然沿黃9省區(qū)的省級法規(guī)做出了部門之間協(xié)調(diào)一致的規(guī)定，但這只是原則性的規(guī)定，至于誰來協(xié)調(diào)、怎么協(xié)調(diào)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)并未反映在法規(guī)中。依據(jù)目前黃河流域的管理實(shí)際，有學(xué)者指出由水利部黃河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)黃河濕地保護(hù)管理。該委員會(huì)代表水利部在黃河流域9省區(qū)依法行使水行政主管職責(zé)，負(fù)責(zé)保障流域水資源的合理開發(fā)利用，負(fù)責(zé)流域水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)工作等。筆者認(rèn)為，水利部黃河水利委員會(huì)沒有明確的濕地保護(hù)職能，而且作為一個(gè)具有行政職能的事業(yè)單位在面對危害黃河流域事件時(shí)，利用行政處罰以及其他處罰方式來制止不法侵害的執(zhí)法權(quán)力有限。2018年3月，我國公布了新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，為了貫徹“山水林田湖草”一體化保護(hù)理念，國務(wù)院組建了生態(tài)環(huán)境部與自然資源部等機(jī)構(gòu)，能否借鑒這一做法設(shè)置專門的濕地保護(hù)委員會(huì)，用以統(tǒng)一協(xié)調(diào)黃河流域濕地保護(hù)，并賦予其一定的執(zhí)法權(quán)？

其次，要建立跨行政區(qū)合作機(jī)制。為了避免“上游污染，下游受罪”事件的發(fā)生，省份之間應(yīng)在事件可能發(fā)生前就有關(guān)重要事項(xiàng)開展交流與合作。一旦發(fā)生了流域污染事件，應(yīng)及時(shí)協(xié)商解決糾紛，協(xié)商無果再訴諸法律。此外，在濕地的保護(hù)開發(fā)中，要采取相關(guān)配套措施，如在開發(fā)前一定要進(jìn)行濕地的環(huán)境影響評價(jià)，嚴(yán)格濕地開發(fā)利用的審批程序；開發(fā)中，要落實(shí)濕地的補(bǔ)償機(jī)制；為保護(hù)濕地而建的濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)等載體應(yīng)該充分發(fā)揮對公眾的環(huán)境教育功能等。

（四）激發(fā)公眾環(huán)境訴訟活力

《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》從審判機(jī)構(gòu)、司法協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等方面作出了一系列司法規(guī)定，毫無疑問，這將開啟黃河流域環(huán)境案件審判的新局面。由于黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，公眾環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，實(shí)踐中公眾參與環(huán)境訴訟落實(shí)并不到位。黃河濕地作為一種公共物品理應(yīng)由各級人民政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)保護(hù)利用，但是單靠政府之力根本無法有效保護(hù)利用濕地，公眾和社會(huì)組織應(yīng)積極參與黃河濕地保護(hù)利用政策的制定、實(shí)施與監(jiān)督，必要時(shí)參與環(huán)境訴訟。公眾和社會(huì)組織參與環(huán)境訴訟有利于維護(hù)自身利益。由于私益訴訟涉及訴訟人自身利益，因而私益訴訟案件數(shù)量較公益訴訟多。要激發(fā)公眾和社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，適當(dāng)減少限制條件，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟的資格。

四、結(jié)語

黃河濕地因其獨(dú)特的地理特點(diǎn)與功能，深受沿黃各地的重視。但是，黃河濕地易受自然因素與人為因素的影響，保護(hù)管理具有一定的難度。目前，中央層面的濕地保護(hù)規(guī)定散見于多部法律法規(guī)，黃河流經(jīng)的9個(gè)省區(qū)也有不少濕地保護(hù)地方性立法。當(dāng)務(wù)之急是我國應(yīng)盡快形成黃河濕地保護(hù)、開發(fā)、管理的法律體系，滿足黃河治理需求。