追求一種內(nèi)生性的公共行政范式
——奧斯特羅姆民主制行政思想解讀

趙文喆

（鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，鄭州 450001）

2012年夏天，奧斯特洛姆夫婦先后辭世。埃莉諾·奧斯特羅姆2009年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，她的光芒好像一下子掩蓋了其丈夫文森特·奧斯特羅姆，其實(shí)埃莉諾理論基礎(chǔ)的很大一部分是來自于文森特的貢獻(xiàn)。文森特·奧斯特羅姆的理論貢獻(xiàn)主要在于通過對《聯(lián)邦黨人文集》的深刻解讀，總結(jié)出了美國政治學(xué)和公共行政學(xué)的理論范式，在政治學(xué)上是“復(fù)合共和制的政治理論”，而在公共行政學(xué)上則是“民主制行政”。正是在這樣的基礎(chǔ)上，文森特·奧斯特羅姆提出了“多中心”的治理理論，結(jié)合公共選擇學(xué)派和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的理論，他們夫婦二人、但更多是埃莉諾將這種“多中心”的理論應(yīng)用于公共治理的實(shí)踐研究中，取得了巨大成就。

一、問題的提出

在公共行政思想史上，威爾遜和韋伯是公認(rèn)的重量級經(jīng)典作家。威爾遜于1887年發(fā)表的《行政研究》一文被看作是公共行政研究的起點(diǎn)，而韋伯的地位在于其對官僚制的研究，可以說他提供的官僚制的組織方式正好契合了威爾遜所設(shè)想的范式，他們二人“一拍即合”式的范式融合“實(shí)際上構(gòu)成了美國甚至世界公共行政思想主流的基礎(chǔ)”[1]12。這一范式在奧斯特羅姆那里被稱為官僚制行政。然而，官僚制行政從其誕生那天起就不斷地被批評和修正?？梢哉f，以后的每一次新的理論提法的產(chǎn)生都是對官僚制行政的一種改進(jìn)，而這種改進(jìn)都是在其預(yù)設(shè)的基本規(guī)定范式——政治、行政二分法則之內(nèi)進(jìn)行的。

20世紀(jì)末期許多學(xué)者對所謂“重塑政府”、超越官僚制開展了的研究，具有代表性的有3種路徑：第一，提倡“企業(yè)家精神”為主的新公共管理思想，以美國的戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出的“改革政府”的10條原則為主[2]。第二，國內(nèi)學(xué)者張康之以哲學(xué)的高度，在對近代社會做出公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域分野的前提下，從行政倫理的視角提出了在公共行政領(lǐng)域拒絕權(quán)利的大膽預(yù)設(shè)[3]。第三，是奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，雖然他更多的不是在有意地做著超越官僚制范式的努力，但他確實(shí)又構(gòu)設(shè)了民主制行政以作為官僚制行政的替代選擇。這3種路徑在中國受到的重視程度也不一樣，新公共管理受到了追捧；張康之的認(rèn)識受到了質(zhì)疑，許多人說他過于理想化；奧斯特羅姆范式的受重視程度也不太夠。

正如奧斯特羅姆所說：“我們碰到了一個重要問題，從事公共行政實(shí)踐的人們所運(yùn)用的種種知識是改善還是損害了人類的福利。如果根據(jù)運(yùn)用于公共行政實(shí)踐的知識所做出的行為之結(jié)果損害了人類的福利，我們就不得不斷定這樣的知識引起了社會病癥。”[4]13官僚制行政不斷地在自己的范式內(nèi)做著調(diào)整，而它所面臨的問題不是少了而是多了。公共行政的實(shí)踐不斷地告訴我們這樣的事實(shí)：作為政府組織制度的官僚制本身就存在著范式的危機(jī)?！半m然通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，可以局部緩和范式危機(jī)，但要在根本上解決范式危機(jī)，必須超越傳統(tǒng)的范式?！盵1]13理解奧斯特羅姆的公共行政思想正是要站在這樣的理論高度，同時還要追問：官僚制行政不能作為政府組織的基本范式，是否和它的來源有關(guān)？作為一種特殊的、有別于其他社會組織的政府，除卻官僚制的范式之外更適合公共行政實(shí)際的、從發(fā)生學(xué)意義上講的來自政府本身的組織制度應(yīng)該是何種范式？

二、民主制行政范式的前提：政治、行政不可分

政治、行政的二分法則是傳統(tǒng)公共行政范式的基礎(chǔ)，如果帶著這樣的先入之見來閱讀奧斯特羅姆的相關(guān)著作，將會進(jìn)入了一個難以理解的、完全不同的場域，我們所遇到的話語是熟悉的，又是陌生的?？梢哉f，堅持政治、行政的不可分的法則是解讀奧斯特羅姆公共行政思想的第一步，正如堅持政治、行政二分法則是理解傳統(tǒng)公共行政思想的第一步一樣。然而，這一結(jié)論是奧斯特羅姆在分析公共行政的核心問題的過程中得出的，也就是說這兩個問題在他那里是不能分開來談的。

在《美國公共行政的思想危機(jī)》一書中，奧斯特羅姆明確地說，“當(dāng)把公益物品和服務(wù)的供給看成是公共行政的核心問題時，除了擴(kuò)大和完善官僚制結(jié)構(gòu)之外，還可以有其他提供公益物品和服務(wù)的組織形式。官僚制結(jié)構(gòu)是必需的，但對于富有生產(chǎn)力、富有回應(yīng)性的公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)并不是充分的?！盵4]26正是在這一分析的過程中，奧斯特羅姆從根本上否定了政治、行政二分的法則，他并且認(rèn)為公共行政中包含“政治”的因素。分析官僚制行政在提供公益物品和服務(wù)會產(chǎn)生不可避免的制度缺陷和失敗時，他說，“因此，不能認(rèn)為政治與行政是分離的。作為公共服務(wù)人員或者公共雇員的行政官員的決策受到其他許多決策結(jié)構(gòu)中供職的人的審查和重新考慮，后者對于行政官員的決策有潛在的否決權(quán)。一位行政官員認(rèn)識到，任何行為都代表著一系列同時發(fā)生的博弈中的一個運(yùn)動，據(jù)此他選擇尋求機(jī)會的策略。如果行政的博弈為只取悅于上級的考慮所主導(dǎo)，結(jié)果就會完全不同于這一情形，即公共行政官員要受到代表公民的共同委員會的審查、為大陪審團(tuán)所調(diào)查、為法律法院中的公民所控訴、為自由出版的輿論所審查，同時也為其他行政官員和機(jī)構(gòu)所審查”[4]96：注釋①。也就是說，應(yīng)該在政治與行政傳統(tǒng)兩分法所內(nèi)含的政治過程之外思考公共行政。

官僚制行政在提供公益物品和服務(wù)上的一個主要的制度失敗是不能滿足用戶的偏好，而“在把消費(fèi)者的偏好轉(zhuǎn)譯成公益物品和服務(wù)供給時，公共企業(yè)的構(gòu)造就具有不同的意義。對這些不同意義的強(qiáng)調(diào)被認(rèn)為是公共行政之政治因素的東西”[4]26。這就是說，公共行政中的政治因素是指在提供公益物品和服務(wù)時滿足用戶偏好的制度安排和過程。

因此，在這里要首先明白奧斯特羅姆對公共行政的界定是滲透在他的整個思想體系之中的，即在奧斯特羅姆那里，公共行政是處于核心地位的，而提供公益物品和服務(wù)則是公共行政的核心問題，在這里政治與行政是不可分的。

三、民主制行政范式的界定

關(guān)于公共行政范式的討論，學(xué)界較為流行的是3種理論范式的觀點(diǎn)，即傳統(tǒng)的威爾遜—韋伯范式、西蒙范式以及新公共管理運(yùn)動所代表的公共管理范式。而奧斯特羅姆也認(rèn)識到，過去盛行于公共行政領(lǐng)域的危機(jī)意識源自傳統(tǒng)公共行政理論所內(nèi)含的范式的不足。但和流行的觀點(diǎn)不同，他那里只有兩種一般的范式：一種是傳統(tǒng)的以政治、行政二分法則為基礎(chǔ)的官僚制行政范式，一種是他所提出的民主制行政范式。

奧斯特羅姆并不認(rèn)為西蒙的努力是一種范式的創(chuàng)新，“西蒙對威爾遜傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)對公共行政研究是很重要的。他用效率標(biāo)準(zhǔn)拒絕了這一預(yù)設(shè)，等級組織的完善就是效率。在分析進(jìn)程中，他構(gòu)想了一般理性選擇理論，這可以應(yīng)用于社會組織的任何方面。然而，他奇怪地將自己的分析局限于他稱之為‘一個’組織或者‘這一’組織的東西。給西蒙貼上‘組織’標(biāo)簽的一系列事物都同樣具有等級秩序的特色。盡管拒絕了在任何以及所有情況下，命令統(tǒng)一是效率必要的邏輯條件，西蒙在討論行政行為時又回到了面對等級制的現(xiàn)實(shí)”[4]51。也就是說，“西蒙提出了挑戰(zhàn)，他的挑戰(zhàn)是成立的。但挑戰(zhàn)之后，西蒙回到了官僚制組織的世界，社會世界兩分為政治和行政兩大領(lǐng)域，他在這一為人所熟知的約束之內(nèi)進(jìn)行其研究”[4]53。最終奧斯特羅姆認(rèn)為，不可能通過在傳統(tǒng)行政理論與西蒙的組織理論之間進(jìn)行選擇來解決危機(jī)。西蒙的理論在本質(zhì)上與傳統(tǒng)的行政理論是同一個模式的，它只是舊理論模式的另一種解釋，而不是有活力的選擇[4]25。所以在奧斯特羅姆那里就只有兩種一般的公共行政的范式。

奧斯特羅姆認(rèn)為：“韋伯的官僚制理論在第二次世界大戰(zhàn)之后美國學(xué)者讀到了他的英文譯著之后才對美國公共行政研究產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。然而，威爾遜和韋伯設(shè)想的一致性說明了威爾遜范式的一般道理?！彼淹栠d提出的范式所內(nèi)含的基本定理概括為8條特征，主要有“所有類似的政府只有一種良好行政的原則”，這種良好行政的原則表現(xiàn)為，“政治”與“行政”之間“涇渭分明”，單一的權(quán)力中心，完善等級制組織可以使行政效率最大化。

奧斯特羅姆提出了8條與官僚制行政范式相對的民主制行政范式的基本定理[4]114-116。在做出這些規(guī)定后，奧斯特羅姆說：“民主制行政理論并不排斥官僚制行政理論。但是接受民主制行政理論，的確意味著拒絕這一觀點(diǎn)，即官僚制行政理論對所有類似的政府都是唯一的良好行政的理論。存在兩種公共行政理論，對于美國公共行政的學(xué)者和實(shí)踐者提出了嚴(yán)重的問題?！盵4]116通過簡單對比可以看出，民主制行政的范式鮮明地拒絕了威爾遜范式的一些基本特征，諸如單一權(quán)力中心、效率標(biāo)準(zhǔn)等，并把提供公益物品和服務(wù)當(dāng)作了其核心任務(wù)，還設(shè)想了提供公益物品和服務(wù)的多組織安排與裁定沖突的方法。

四、民主制行政范式的思想根源

作為社會組織方式的官僚制是先在社會其他組織內(nèi)發(fā)揮作用，而后被韋伯加以總結(jié)的。雖然“傳統(tǒng)社會集團(tuán)在某些方面更能滿足人性，但它們的組織不具備經(jīng)濟(jì)效率的合理原則，其活力正在每況愈下”。在這種情況下，福山認(rèn)為“取代這些傳統(tǒng)社會集團(tuán)的是現(xiàn)代的官僚組織形式。工人們必須經(jīng)過培訓(xùn)和能力測試，而不是根據(jù)他的家庭出身和社會地位，才能編入這些組織，并根據(jù)既定的、普遍的規(guī)則來評估他們的工作績效?，F(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)通過把復(fù)雜的工作按層級結(jié)構(gòu)劃分為一個較之為簡單的工作，并把其中許多工作采用固定的流水作業(yè)的方式來進(jìn)行。使勞動組織制度化合理化的官僚組織，時間一長就會被推廣到工業(yè)國家的政府機(jī)構(gòu)、工會、公司、政黨、報社、慈善機(jī)構(gòu)、大學(xué)或?qū)I(yè)團(tuán)體以及社會的各個方面”。福山把這樣一個官僚制推廣到其他組織的過程稱作“無計劃的革命”，“在所有的工業(yè)化國家相繼產(chǎn)生，不論這個國家是資本主義的還是社會主義的，而且也不論這些國家在工業(yè)化前社會的宗教和文化背景是否相同”[5]。

當(dāng)然，官僚制的組織方式也通過這一過程被公共行政加以吸收，從此它也就成了公共行政的傳統(tǒng)經(jīng)典范式。而后來的每一次對這一范式的批評也都沿著這一視角進(jìn)行，即政府要避免制度失靈和失敗，只有向其他的社會組織學(xué)習(xí)，如企業(yè)組織、市場組織等。所謂的重塑政府、新公共管理等等，它們的內(nèi)涵中無不顯示著經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理學(xué)上的知識。也就是說，作為政府公共行政的知識基礎(chǔ)一直是學(xué)習(xí)其他組織的，即是外來的，而非內(nèi)生的。

通過以上的分析知道，官僚制并不是一種合適的公共行政范式，它是外來的。而維爾的考察也可以說明這一點(diǎn)，“把公共行政當(dāng)作一個分立的部門來研究，從這一關(guān)注的出現(xiàn)，我們可以看到有一些影響起了作用。在美國，對19世紀(jì)后期法國和德國作者的興趣集中在行政法及其實(shí)踐的文獻(xiàn)。伍德羅·威爾遜在1887年指出，在普魯士國家對行政的研究已經(jīng)‘近乎完美’。對德國思想，強(qiáng)調(diào)的是其行政和統(tǒng)治的兩重劃分，對法國強(qiáng)調(diào)的是對應(yīng)的、由迪克羅克和狄驥提出的表述，這提供了對孟德斯鳩確立的職能劃分的一個便利替代。”[6]對美國來說，傳統(tǒng)的官僚制范式是威爾遜、古德諾無視美國的傳統(tǒng)而引進(jìn)的歐洲大陸的范式?？梢哉f，在公共行政的思想史上，從一開頭威爾遜就是以一個錯誤的領(lǐng)路人出現(xiàn)的，如果我們認(rèn)同奧斯特羅姆的民主制行政的話。

奧斯特羅姆從《聯(lián)邦黨人文集》中總結(jié)出了9條自治原則[4]93-95，在他看來，官僚制行政內(nèi)部的普遍的等級序列條件可以放松，如果公共行政組織得服務(wù)于特定的選民，如果大眾控制、立法監(jiān)督和司法救濟(jì)的機(jī)制成為官僚制機(jī)制的替代品。《聯(lián)邦黨人文集》是美國憲法的淵源，奧斯特羅姆的努力是要告訴人們應(yīng)該充分珍視并認(rèn)識到這一文本的重要性。把這里的自治原則與前面的民主制行政的規(guī)定性特質(zhì)作一對照，能夠看出二者在邏輯上是一致的。所以，通過對《聯(lián)邦黨人文集》的解讀得出的結(jié)論是可取的。只可惜，這樣的路徑被威爾遜背棄了。

而關(guān)于民主制行政在美國的實(shí)踐，托克維爾給以了高度的評價：“在美國，各州行使的權(quán)力不如歐洲條理分明和富于教育指導(dǎo)作用，但卻大于歐洲的百倍。”[7]因此，奧斯特羅姆的結(jié)論是，漢密爾頓和麥迪遜的《聯(lián)邦黨人文集》以及托克維爾的《論美國的民主》闡述了民主制行政理論。美國建國的實(shí)驗(yàn)是以民主制行政理論為基礎(chǔ)的[1]15。而威爾遜、古德諾等人拒絕《聯(lián)邦黨人文集》的精神，他們認(rèn)為美國的憲法討論是“紙上談兵”，他們“這些新的現(xiàn)實(shí)主義者利用他們的物理學(xué)的概念為政治現(xiàn)象研究提供適當(dāng)?shù)囊暯呛头椒āＵJ(rèn)為通過關(guān)注行為規(guī)律、創(chuàng)設(shè)和檢驗(yàn)有關(guān)行為規(guī)律的假設(shè)，并逐漸綜合人類組織的理論，同時拒絕先前的學(xué)術(shù)研究傳統(tǒng)，就可以發(fā)展一門新的科學(xué)”[4]159?！拔榈铝_·威爾遜和他的同代人，如弗蘭克·J·古德諾”轉(zhuǎn)而“從關(guān)心高度集權(quán)官僚結(jié)構(gòu)的法國和德國學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中取得了公共行政研究的靈感”[4]17。顯然，奧斯特羅姆認(rèn)為，他們的做法是背離了美國的本土路徑的，他們漠視了自己文明的根基。也正是在這樣的意義上，通過比較兩種范式的來源，我們認(rèn)為民主制行政是一種內(nèi)生性的公共行政范式，它比官僚制行政范式的外來性更符合公共行政的實(shí)際，更加純粹。

基于以上的分析，我們可以得出奧斯特羅姆的民主制行政是來自于《聯(lián)邦黨人文集》里的自治原則的結(jié)論。問題的關(guān)鍵是這能不能成為其公共行政思想的淵源呢？而奧斯特羅姆在研究進(jìn)路上的多學(xué)科的取向，更使得這一問題不好把握，尤其是他在公共服務(wù)業(yè)上的分析，很容易被認(rèn)為是屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共選擇學(xué)派。當(dāng)然，做出這樣的論斷肯定是不夠的?！盵4]105。

從奧斯特羅姆對公共行政所做出的政治、行政不可分的界定，我們有理由認(rèn)為其公共行政的思想基礎(chǔ)就是《聯(lián)邦黨人文集》。而要完成公共行政的核心問題——提供公益物品和服務(wù)，完成公共服務(wù)業(yè)的合理建構(gòu)，必須得借鑒“當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家”的理論基礎(chǔ)。所以，奧斯特羅姆認(rèn)為，“必須根據(jù)漢密爾頓、麥迪遜、托克維爾、杜威、林德布羅姆、布坎南、圖洛克、奧爾森、威廉·尼斯卡寧和許多其他人的著作設(shè)計一種新的民主制行政理論。外部效應(yīng)、共同財產(chǎn)和公益物品理論，集體行動和公共企業(yè)的邏輯，公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的概念，以及財政聯(lián)邦主義在這一理論中有著重要的地位”[4]133。

也就是說，雖然他也認(rèn)為當(dāng)代美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的努力，實(shí)際上為解決傳統(tǒng)公共行政的思想危機(jī)提供了思想基礎(chǔ)，但這些大多屬于公共選擇學(xué)派的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們提供的是一個在供給公共物品和服務(wù)上面的公共選擇視角，而奧斯特羅姆則不僅是吸收了這些有價值的東西，并和傳統(tǒng)的《聯(lián)邦黨人文集》結(jié)合起來，也就是說，在這點(diǎn)上奧斯特羅姆走得更遠(yuǎn)。最終奧斯特羅姆認(rèn)為，從民主制行政走向官僚制行政，意味著倒退；而從官僚制行政走向民主制行政，實(shí)際上意味著一個“哥白尼革命式”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。奧斯特羅姆的民主行政理論以范式著稱，是因?yàn)槔碚摲妒揭?guī)定的是一個流派的理論原點(diǎn)，為此，它具有“哥白尼革命性質(zhì)”[8]。

五、結(jié)論

奧斯特羅姆給出的民主制行政的范式比官僚制行政的范式更適合公共行政的實(shí)際，前者可以稱為是一種內(nèi)生性的公共行政范式。因?yàn)檫@一范式在理論上拓展了公共行政范式沿革研究的空間——替代范式研究，在實(shí)踐上他的研究采用公共選擇學(xué)派甚至制度理論，很大程度上解決了提供公益物品和服務(wù)的問題，在研究方法和思路上他的解讀經(jīng)典，并和其他理論的結(jié)合不僅展示了公共行政這一學(xué)科自身規(guī)定性，還展示了這一學(xué)科所具有的開放性。