寧夏青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革研究

朱麗燕

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟學(xué)部，寧夏銀川 750021）

0.引言

寧夏青銅峽市位于青銅峽引黃灌區(qū)。目前，青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革方面取得了一定成績，但還存在一些問題，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策的落實落地，研究并解決這一問題將為寧夏北部川區(qū)縣全面推進農(nóng)業(yè)水價改革工作提供參考。

1.寧夏青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的基本情況

由于我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后，運行維護投入欠賬較多，農(nóng)業(yè)用水粗放管理，農(nóng)業(yè)水價形成機制市場化程度低，總體水價偏低，沒有真實地反映出水資源的稀缺和生態(tài)成本，價格杠桿沒有充分發(fā)揮出水資源市場的調(diào)節(jié)功能，不僅影響到農(nóng)業(yè)用水效率，也難以保障農(nóng)田水利工程的良性運行。長此以往，導(dǎo)致我國水資源的可持續(xù)利用矛盾日益凸顯，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2017年，寧夏自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)了《寧夏農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》（寧政辦發(fā)〔2017〕94號），啟動了我區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。同年12月，青銅峽市制定了《青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》，確立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的任務(wù)和目標(biāo)。

目前，青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案已經(jīng)付諸于實施，并取得了一批改革成果。首先成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，逐步建立和不斷完善工作機制，改革任務(wù)具體細化到各年度，并且明確責(zé)任單位；完成農(nóng)業(yè)黃河水使用權(quán)的用水戶確權(quán)工作，共發(fā)放100多本水權(quán)證書，簽訂130多份水資源使用權(quán)確權(quán)協(xié)議書，奠定了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)和水權(quán)交易的基礎(chǔ)；落實了小型水利工程產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的責(zé)任主體，簽訂340多份管護協(xié)議書，水利工程的良性運行管護機制正在形成；農(nóng)業(yè)自流灌區(qū)末級渠系水價的測算工作基本完成，制定了農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補貼及節(jié)水獎勵辦法實施細則；對水價改革試點區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行改造升級，日益完善灌溉工程體系的配套，安裝50余臺套全渠道測控一體閘，調(diào)整了灌區(qū)的水價，運行經(jīng)費補貼也已到位。

2.寧夏青銅峽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進過程中存在的問題

2.1 水資源管理法律體系不健全

黨的十九屆五中全會提出建立水資源剛性約束制度，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束。而當(dāng)前水資源剛性約束的制度尚未建立，“以水四定”管控方案尚未出臺，以水定地的農(nóng)業(yè)水資源管理體系尚未建立，導(dǎo)致農(nóng)民的水權(quán)意識不強，用水權(quán)交易的市場調(diào)節(jié)手段不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，水資源得不到有效合理配合，無法助力農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實質(zhì)推進。

2.2 農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)節(jié)水熱情不高

青銅峽市地處寧夏引黃灌區(qū)的核心地帶，農(nóng)業(yè)灌溉條件得天獨厚。農(nóng)民對節(jié)水灌溉意識不強，大水漫灌現(xiàn)象較為普遍，實際灌溉用水量遠遠超過作物生理需水量。農(nóng)業(yè)用水計量還無法施用必要的、有效的測量手段，節(jié)約下來的水指標(biāo)也被無償調(diào)整，農(nóng)民不能獲得節(jié)水后的利益，難以形成有效的節(jié)水機制。

2.3 灌區(qū)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬大

（1）基礎(chǔ)監(jiān)測設(shè)施不健全。灌區(qū)骨干工程建設(shè)較為完善，但農(nóng)業(yè)供水工程量測水設(shè)施覆蓋不足；水情自動測報站點和旱情監(jiān)測站點站網(wǎng)覆蓋范圍不足；（2）灌區(qū)信息化骨干網(wǎng)絡(luò)尚未全面建設(shè)；（3）灌區(qū)信息系統(tǒng)尚未形成統(tǒng)一的平臺，各管理部門已建的信息采集系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之間的銜接不夠順暢，開發(fā)應(yīng)用水平較低。

2.4 農(nóng)業(yè)供水價格杠桿作用發(fā)揮受到限制

（1）在管理機制上，尚未建立城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式。在水工程管理上目前實行“統(tǒng)一管理，分級負責(zé)，水管單位專管與地方行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，灌區(qū)三權(quán)分離不徹底，灌區(qū)的治理結(jié)構(gòu)不盡完善，監(jiān)督機制尚需進一步強化。（2）水價形成機制和及水費征收制度不健全。灌區(qū)還沒有形成按量繳納水費的觀念，造成全市部分渠道水費脫離實際水平，同時無法實現(xiàn)水價改革中水權(quán)劃分的實際要求。（3）服務(wù)機制不完善，社會化服務(wù)發(fā)展緩慢。灌區(qū)內(nèi)公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)共存，但管理水平粗放，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為代表的經(jīng)營性社會化服務(wù)范圍窄、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，無法適應(yīng)灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。

2.5 農(nóng)用水資源利用效率低下，難以形成有效的用水管理機制

根據(jù)《2019年寧夏水資源公報》，青銅峽市人均用水量2116m3，是全區(qū)平均水平的2.1倍；萬元 GDP用水量499m，是全區(qū)平均水平的2.68倍；萬元工業(yè)增加值用水量33.24m3，工業(yè)用水效率高于全區(qū)平均水平；農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水量874m3，畝均用水量高于全區(qū)平均水平；灌溉水有效利用系數(shù)0.517，低于全區(qū)水平。青銅峽市取水條件便利，因農(nóng)業(yè)取水在總?cè)∷恐姓急容^高，造成2019年青銅峽市人均綜合用水量嚴(yán)重偏高；同時農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積比例較低，導(dǎo)致灌溉水有效利用系數(shù)與全區(qū)平均水平比偏低，農(nóng)業(yè)仍有較大節(jié)水空間。

3.寧夏青銅峽市推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的對策建議

3.1 對農(nóng)業(yè)水資源管理專門立法

目前已經(jīng)出臺頒布實施的有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源管理的法規(guī)制度，絕大多數(shù)屬于“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏細化的具體性、操作性強的規(guī)定。因此，必須加強農(nóng)業(yè)水資源立法的可行性和操作性，走出停留在文本上的法律困境，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑嵭А⒉僮餍愿鼜姷姆蓷l款。

3.2 建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制

（1）完善農(nóng)業(yè)供水成本監(jiān)審機制。農(nóng)業(yè)水價是由骨干工程水價和末級渠系水價共同構(gòu)成的，實行的是終端水價。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價管理權(quán)限，干渠水價由自治區(qū)相關(guān)部門核定，青銅峽市末級渠系水價。末級渠系水價則是由管理費用、配水人員勞務(wù)費用和維修養(yǎng)護費用3項共同構(gòu)成。在市水務(wù)局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，由工程運行管理主體提出申請，市發(fā)展改革局或委托第三方機構(gòu)對全市末級渠系水價按照供水工程級別逐級測算，開展成本監(jiān)審，并對成本監(jiān)審結(jié)論公開。市物價局會同水務(wù)局根據(jù)成本監(jiān)審結(jié)論，在供水的經(jīng)濟成本基礎(chǔ)上，結(jié)合不同用水戶對水價的承受能力差異，提出定（調(diào)）價意見，報市人民政批準(zhǔn)，同時報自治區(qū)物價局和自治區(qū)水利廳備案。（2）穩(wěn)步調(diào)整農(nóng)業(yè)水價。調(diào)整農(nóng)業(yè)水價要堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，更好地把價格杠桿、相關(guān)利益、補償需要有機結(jié)合?？茖W(xué)確定水資源的調(diào)價時機，掌握控好調(diào)節(jié)力度，把控好調(diào)節(jié)節(jié)奏，不斷完善既能反映農(nóng)業(yè)水資源市場供求狀況，又能協(xié)調(diào)好各方利益的定價調(diào)價機制。切實增強農(nóng)業(yè)水價定價調(diào)價機制科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，充分聽取和吸收各方意見，科學(xué)合理地制定和調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價格。水價調(diào)整要緊密結(jié)合改革進度需要，可一步到位，也可分步到位。（3）探索實行分類水價。進一步細化水價結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不同的供水渠道，探索實行分類水價，其中用水量大或附加值高的經(jīng)濟作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)用水價格要高于其他用水類型；地下水價格要高于地表水；常規(guī)水源價格要高于非常規(guī)水源。積極推行將引黃灌區(qū)農(nóng)田排水工程運行管理費用納入供水成本[1]。

3.3 加大宣傳力度，提高農(nóng)民節(jié)水意識

加大社會宣傳力度，營造節(jié)約用水的社會氛圍。加強用水戶的定期培訓(xùn)，可以采取現(xiàn)場會或?qū)ｉT業(yè)務(wù)培訓(xùn)的方式，做好政策的正確細致解讀、加強橫向溝通交流，并及時通報進展情況，總結(jié)經(jīng)驗，推廣先進典型，確保各項政策真正落地，達到預(yù)期的目標(biāo)[2]。

3.4 建立合理的農(nóng)業(yè)水價補貼和獎勵

（1）實行精準(zhǔn)補貼。精準(zhǔn)補貼是一種鼓勵手段，也是一種獎勵手段，主要針對的是在定額內(nèi)用水的管護主體。在水價調(diào)整的前提下，根據(jù)農(nóng)民不同的用水承受能力實行精準(zhǔn)補貼；對于未用于實際灌溉和農(nóng)業(yè)用水超出定額、未超出農(nóng)戶承受能力的用水戶不予補貼。（2）實施節(jié)水獎勵。節(jié)水獎勵的目的是要發(fā)揮一種示范和標(biāo)桿的作用。獎勵的標(biāo)準(zhǔn)不易太高或太低，獎勵的措施也要力爭讓用水戶歡迎。重點是對那些通過應(yīng)用工程實現(xiàn)了節(jié)水、通過農(nóng)藝變革實現(xiàn)了節(jié)水、通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了節(jié)水的用水戶給予獎勵[3]。