生態(tài)文明下土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)的銜接

吳 京

（生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210018）

1 土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃空間銜接的內(nèi)涵和外延

土地利用規(guī)劃指國家根據(jù)自身的實際情況出發(fā)，如國力大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)狀況等方面，針對這些情況對土地利用進(jìn)行規(guī)劃。規(guī)劃的目的是通過土地利用來實現(xiàn)各方面的變化，如國力的提升、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的改善等。

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要是通過協(xié)調(diào)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的關(guān)系，進(jìn)而對我們所處的環(huán)境做出規(guī)劃。在空間上和時間上對人們做出指導(dǎo)，指導(dǎo)的內(nèi)容包括優(yōu)化生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，最后實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容包括很多方面，從涉及能源到勞動力及發(fā)展等[1]。

土地利用規(guī)劃可以直接影響到環(huán)境保護(hù)，并對環(huán)境保護(hù)起到指導(dǎo)作用，土地利用與兩部分內(nèi)容緊密聯(lián)系，即生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境，我們要重視土地利用對發(fā)展的作用，同時也對生態(tài)環(huán)境起到關(guān)鍵的作用。在當(dāng)前，要充分討論這兩個方面規(guī)劃的內(nèi)涵和外延。一直以來，在對土地規(guī)劃時沒有滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，導(dǎo)致規(guī)劃過程中產(chǎn)生了很多的生態(tài)問題。所以，在關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)的今天，深度分析兩者規(guī)劃之間的銜接問題，對于我國是一項勢在必行的工作，也是新時期我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。

2 土地規(guī)劃整治過程中出現(xiàn)的問題

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一,導(dǎo)致土地開發(fā)利用出現(xiàn)很多弊端

（1）因兩者的所有權(quán)和流轉(zhuǎn)性不統(tǒng)一，前后兩者分別屬于國家和集體所有，城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地出現(xiàn)差異，城鎮(zhèn)用地可以在市場上流轉(zhuǎn)但農(nóng)村用地卻恰恰相反。城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地?zé)o法統(tǒng)一，出現(xiàn)了低效粗放的經(jīng)營問題，如空心村和閑置地等，在這種弊端的影響下，兩者間的土地利用收益有著天壤之別。

（2）經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是以資源的高消耗、生態(tài)環(huán)境的破壞為代價。所以在局部地區(qū)，土地和生態(tài)環(huán)境的惡化會影響到耕地和糧食安全。

2.2 環(huán)境保護(hù)意識淡薄,在實施過程中缺乏生態(tài)環(huán)保理念

土地規(guī)劃項目在實施過程中過于形式，出現(xiàn)了重量輕質(zhì)的問題，耕地是我國土地管理的重點，而非農(nóng)和生態(tài)用地管理不嚴(yán)，經(jīng)常出現(xiàn)如用地轉(zhuǎn)用手續(xù)審批不嚴(yán)，或其流程不夠規(guī)范等問題，在前期工作中，對于土地適宜性和自然災(zāi)害評價、水文地質(zhì)和生物多樣性調(diào)查等內(nèi)容缺乏一系列的研究，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，如在山2水資源中存在保護(hù)的敏感區(qū)域[2]。

對于建設(shè)用地，由于布局管制比較理想化。在建設(shè)階段中，實施起來不確定因素增加，有可能出現(xiàn)基本農(nóng)田被占用后不能實施的情況，這些矛盾給規(guī)劃調(diào)整帶來麻煩，使優(yōu)勢項目不能落地。

3 在生態(tài)文明建設(shè)前提下兩部分空間銜接，即土地利用與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

3.1 確立生態(tài)引領(lǐng)的重要地位

目前是關(guān)鍵時期，我省正處于振興和崛起時期，推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和中原崛起十分重要。我們要以黨的十八大提出的推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為中心，推進(jìn)我省全面的生態(tài)建設(shè)。在這種生態(tài)文明建設(shè)前提下，要想做好空間銜接工作需要做到：一、要確立生態(tài)引領(lǐng)地位，在利用各學(xué)科原有理論原理的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷創(chuàng)新和開發(fā)，建立各學(xué)科可以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和管理機(jī)制。二、要調(diào)整好土地和環(huán)境兩者規(guī)劃的空間銜接，對土地利用規(guī)劃的建立要有科學(xué)性，使其達(dá)到環(huán)保、生態(tài)穩(wěn)定、資源安全、創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)，在我國現(xiàn)階段這個目標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容。

3.2 兼顧國土開發(fā)布局兩部分,不能占用生態(tài)用地

在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的要求下，土地和環(huán)境兩部分的規(guī)劃銜接工作要滿足兩方面的需要，一方面是兼顧規(guī)劃國土開發(fā)布局，另一方面是嚴(yán)格控制生態(tài)用地的占用，并且生態(tài)文明理念要落實到位。做好規(guī)劃國土開發(fā)布局工作，最重要的是發(fā)揮主體功能協(xié)調(diào)好關(guān)系，使人口、資源和環(huán)境三者之間達(dá)到平衡。要把握好國土資源的開發(fā)，并對其結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使每一種格局相互適應(yīng)，如城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展之間、生態(tài)安全之間等等。我省濮陽市在這方面成績顯著，把生態(tài)文明建設(shè)放在了首位，與其他縣市相比走在前面，主要是通過建設(shè)先行示范區(qū)，進(jìn)行合理的規(guī)劃，國土開發(fā)形成布局，劃定了主體功能區(qū)，將全市國土劃分成三類功能區(qū)，即重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行分類管理，對于主體功能區(qū)在范圍和功能上定位。同時要加大對生態(tài)用地的保護(hù)力度，保證基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的銜接工作順利進(jìn)行，對處在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的用地要嚴(yán)格控制，不能占有。

3.3 土地利用規(guī)劃與聲環(huán)境質(zhì)量功能分區(qū)的空間銜接

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定及大氣和地表水環(huán)境承載力評價結(jié)果，分別對一類區(qū)和二類區(qū)進(jìn)行對接，一類區(qū)與禁建區(qū)和限建區(qū)進(jìn)行對接，二類區(qū)與適建區(qū)和已建區(qū)進(jìn)行對接。將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的Ⅰ類區(qū)與禁建區(qū)對接，Ⅱ類區(qū)與限建區(qū)對接，Ⅲ類區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)對接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與允許建設(shè)區(qū)對接，按區(qū)域的使用功能特點和環(huán)境質(zhì)量要求，將聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁建區(qū)與進(jìn)行對接，將1類、2類規(guī)劃居住區(qū)、3類、4類聲環(huán)境功能區(qū)與適建區(qū)、已建區(qū)進(jìn)行對接。

3.4 全面落實和完善用途管制制度

對于土地利用和規(guī)劃方面要注意：一要對用途管理制度進(jìn)行完善，二要對土地空間進(jìn)行規(guī)劃，為大自然提供更多修復(fù)生態(tài)的空間。形成節(jié)約與環(huán)保相統(tǒng)一的格局，在區(qū)域內(nèi)和諧發(fā)展，對于空間用法規(guī)則方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)探索力度，對不同的生態(tài)環(huán)境空間要進(jìn)行完善，形成土地空間格局，使這種格局在疏密、優(yōu)勢、高效等方面適度、互補(bǔ)和有序。

3.5 構(gòu)建健全的土地利用管理體系

想要達(dá)到理想效果，在我們推動土地利用規(guī)劃時，需要對規(guī)劃與實施進(jìn)行管理，這一點極其重要。規(guī)劃的前提是對土地利用規(guī)劃進(jìn)行編制工作，規(guī)劃的意義是對規(guī)劃實施有幫助，這幾點是實現(xiàn)土地規(guī)劃利用的主要表現(xiàn)。因此，達(dá)到理想效果的主要途徑是建立實施保障體系。我們還要在對土地的監(jiān)管與監(jiān)察方面上下力氣，杜絕違法事件發(fā)生，對于管理部門的人員來說，其素質(zhì)、教育程度和決策水平也很關(guān)鍵，這些方面強(qiáng)才能保證土地的監(jiān)督與管理工作順利進(jìn)行。

4 結(jié)論

在生態(tài)文明發(fā)展的要求下，通過探索土地利用在規(guī)劃上的改革，具有十分重要的意義。經(jīng)過分析現(xiàn)有土地利用整治的規(guī)劃中的弊端，提出了解決對策。一方面要增強(qiáng)意識，突出生態(tài)文明建設(shè)的重要性和融入其理念的必然性。另一方面推動這種建設(shè)，為實現(xiàn)生態(tài)文明建筑提供新的方案。