淺談無船承運人監(jiān)管中存在的問題及完善建議

文/張喆（上海海事大學(xué)）

一、我國對于無船承運人的監(jiān)管現(xiàn)狀

目前我國對于無船承運人的監(jiān)管制度主要規(guī)定了四種：無船承運人的市場準(zhǔn)入制度、運價備案制度、提單登記制度以及保證金和保證金責(zé)任保險制度。以下對此進行具體的介紹。

（一）規(guī)定了無船承運人的市場準(zhǔn)入制度

無船承運市場準(zhǔn)入制度是國家為保證無船承運市場的安全、有序發(fā)展而設(shè)立的特別規(guī)范制度。通過設(shè)立無船承運市場的準(zhǔn)入條件，可以有效地限制無船承運的從業(yè)資格，從而減少流入市場的不合格主體數(shù)量，由此達到規(guī)范無船承運業(yè)務(wù)市場并降低國際海運市場風(fēng)險、保護海上運輸合同各方當(dāng)事人、合法權(quán)益的目的。

我國《國際海運條例》第7條對于無船承運市場的準(zhǔn)入條件有著明確的規(guī)定，只有在中國境內(nèi)取得法人資格才能經(jīng)營無船承運業(yè)務(wù)。我們可以理解該條規(guī)定是從事無船承運業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)條件。另外，該條例對于申請獲得無船承運資格的主體還規(guī)定了必須符合以下兩個條件：一是已經(jīng)辦理了提單登記，二是必須交納保證金。

（二）規(guī)定了無船承運人的運價備案制度

運價備案制度最主要的目的是使運價能夠公開，進而促進運價的長期穩(wěn)定，我國《國際海運條例》規(guī)定無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者的運價，應(yīng)按照規(guī)定格式向國務(wù)院交通主管部門備案。

之所以規(guī)定運價備案制度，一方面是希望借此明確無船承運人的權(quán)利和義務(wù)，另一方面也是更為重要的，是為了彌補班輪運價備案存在的不足。班輪運輸中經(jīng)常會出現(xiàn)“零運價”“負(fù)運價”等情況。讓兩種備案制度得以互補，共同起到加強對集裝箱運輸市場的監(jiān)管目的，維護集裝箱運輸市場正常的定價機制，促進無船承運行業(yè)的健康發(fā)展。而運價備案制度未來的發(fā)展趨勢主要還是體現(xiàn)在對“零運價”“負(fù)運價”的約束，長遠看便是對無船承運行業(yè)健康發(fā)展的促進。運價備案制度的調(diào)整是我國規(guī)范無船承運市場的一項重要舉措。以市場的監(jiān)管為主要抓手，起到整頓無船承運市場秩序、防止惡性競爭、保障托運人權(quán)益的作用。同時主管機關(guān)可以借此全面掌握市場的運價，方便其監(jiān)管，以市場介入的方式有效預(yù)防海運欺詐。

（三）規(guī)定了無船承運人的提單登記制度

我國《國際海運條例》第7條明確規(guī)定了若要經(jīng)營無船承運業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院交通運輸主管部門辦理提單登記。

條例之所以規(guī)定了必須辦理提單登記，主要是考慮到提單作為海上貨物運輸中的重要文件，經(jīng)常會發(fā)生簽發(fā)非法提單騙取貨物或貸款等惡性事件，為了規(guī)范無船承運人的行為，通過規(guī)范其訂立履行運輸合同的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力從而起到監(jiān)管無船承運人的目的。由于海運欺詐不時發(fā)生，要求無船承運業(yè)務(wù)申請人將提單格式樣本向主管機關(guān)登記并由主管機關(guān)予以公開，便可以有效地遏制欺詐發(fā)生。

（四）規(guī)定了無船承運人的保證金與保證金責(zé)任保險

我國《國際海運條例》第8條明確規(guī)定了申請無船承運人資格需交納保證金80萬元，每設(shè)立一個分支機構(gòu)，增加保證金20萬元。該保證金作為無船承運人的一個市場準(zhǔn)入條件，有效地成為無船承運人賠償責(zé)任能力的一個保證。繳納了保證金可以使合同另一方更愿意也更相信無船承運人承擔(dān)責(zé)任的能力。無船承運人繳納的保證金款項及利息均屬其自己所有，并非作為第三方保證人提供的保證，保證金及利息仍屬于無船承運人的財產(chǎn)，只是根據(jù)法律規(guī)定申請營業(yè)資格而繳納。保證金用于無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者清償因其不履行承運人義務(wù)或者履行義務(wù)不當(dāng)所產(chǎn)生的債務(wù)以及支付罰款。從保證金的存在價值分析，保證金制度的設(shè)立可以有效地保護受損方的利益，使無船承運市場更為規(guī)范。

二、我國無船承運人監(jiān)管存在的問題

（一）無船承運人責(zé)任風(fēng)險過大

無船承運人既是承運人又是托運人，由于其地位的特殊性導(dǎo)致其所要承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險也較大。主要體現(xiàn)在三個方面。

（1）無船承運人由于其本身的行為和過失產(chǎn)生的風(fēng)險。無船承運人要承擔(dān)的風(fēng)險包括其員工的疏忽或過失產(chǎn)生的責(zé)任、使用自有運輸工具進行運輸中發(fā)生事故產(chǎn)生的責(zé)任以及貨物違反海關(guān)的有關(guān)規(guī)定遭受了處罰而產(chǎn)生的責(zé)任。另外，無船承運人作為貨物的托運人可能會承擔(dān)向?qū)嶋H承運人賠償因誤報裝船貨物的性質(zhì)和數(shù)量而引起的損失的風(fēng)險。無船承運人作為承運人又會面臨遲延交付貨物、錯誤交付貨物以及無單放貨等風(fēng)險。

（2）無船承運人承擔(dān)責(zé)任的期間超出實際承運人的責(zé)任期間導(dǎo)致的責(zé)任風(fēng)險。作為契約承運人，無船承運人要對全程的貨物運輸負(fù)責(zé)。然而由于無船承運人不經(jīng)營船舶，其對貨物的運輸依賴實際承運人完成，而實際承運人只對貨物在其運輸期間內(nèi)發(fā)生的損害承擔(dān)責(zé)任，這就導(dǎo)致了無船承運人承擔(dān)責(zé)任的期間與實際承運人責(zé)任的期間不對等，無船承運人將要承擔(dān)大于實際承運人的額外風(fēng)險。而隱藏?fù)p害便是這類風(fēng)險中的典型例子。隱藏?fù)p害是指在集裝箱抵達目的港后，集裝箱體外表狀況良好且關(guān)封完整，但箱內(nèi)貨物存在損害，此時無法確定責(zé)任方、損害原因以及損害期間。根據(jù)國際慣例，在船舶經(jīng)營者運輸?shù)那闆r下，在出口國碼頭接收貨物和進口國碼頭交付貨物時，集裝箱體表面狀況良好、關(guān)封完整且沒有人提出異議，就可以推定承運人已經(jīng)完全履行了義務(wù)，即使發(fā)生隱藏?fù)p害，承運人對此也可以不用承擔(dān)責(zé)任。然而，在無船承運人負(fù)責(zé)貨物運輸?shù)那闆r下情況就會發(fā)生不同。在無船承運人向托運人開具提單時，兩者所建立的運輸合同關(guān)系要求無船承運人承擔(dān)從接收貨物到交付貨物整個過程中所發(fā)生的貨物損害和滅失的責(zé)任。在發(fā)生隱藏?fù)p害的情形時，托運人或者收貨人完全可以要求無船承運人進行賠償，因為此種情形下?lián)p害的發(fā)生是出現(xiàn)在無船承運人的責(zé)任期間內(nèi)，無船承運人由此將會承擔(dān)額外的風(fēng)險。

（3）無船承運人由于實際承運人的共同海損而產(chǎn)生的分?jǐn)傦L(fēng)險。在實際承運人發(fā)生共同海損時，在實際承運人聲明共同海損后，無船承運人作為與實際承運人運輸合同中的托運人會被要求進行共同海損的分?jǐn)?。如果貨物沒有投保共同海損險，除非提供共同海損協(xié)議書，否則實際承運人不可能釋放被留置的貨物。同時在等待貨主提供共同海損擔(dān)保書或協(xié)議書的過程中，貨物的保管費將不斷增加，無船承運人將陷入被收貨人以遲延交貨或者不交貨的追責(zé)和共損海損分?jǐn)偟睦Ь持小?/p>

（二）海運欺詐經(jīng)常發(fā)生

無船承運人在實務(wù)過程中的成立條件通常較為容易，加之主管部門的監(jiān)管有時又不到位，使無單放貨、海運欺詐等損害船舶公司和貨主利益的事件屢見不鮮。無船承運人的存在隔斷了貨主和實際承運人原本直接的運輸合同關(guān)系，無船承運人通過與貨主建立運輸合同關(guān)系，簽發(fā)HOUSE提單給貨主，然后無船承運人再與實際承運人建立海上貨物運輸合同關(guān)系, 獲得實際承運人的提單。合同中間的斷開導(dǎo)致在發(fā)生海上貨物運輸問題時，貨主可以直接起訴的對象只能是無船承運人而并非實際承運人。前文已經(jīng)提到無船承運人的賠償能力遠不及實際承運人，因此無船承運人的資信問題是我們需要重點監(jiān)管的。

（三）稅目歸類問題導(dǎo)致稅收監(jiān)管難以實現(xiàn)

我國稅法規(guī)定了無船承運人在營運過程中需使用“國際海運業(yè)運輸專用發(fā)票”，在稅收中被歸類為營業(yè)稅交通運輸稅目，按營業(yè)額繳納營業(yè)稅，營業(yè)額為其收取的全額運費，這對無船承運人來說其實是有失偏頗的。無船承運人的贏利是向托運人收取的運費和交給實際承運人的運費差，運費差和全額運費存在著較大的差距。很多同時經(jīng)營無船承運人業(yè)務(wù)的貨代企業(yè)為了擺脫這種對其不利的局面，在經(jīng)營無船承運業(yè)務(wù)時選擇繼續(xù)使用“國際貨運代理發(fā)票”,那些沒有貨運代理資格的無船承運人也會爭取獲得貨代資格。由于“國際貨運代理發(fā)票”在稅收中被歸類為營業(yè)稅服務(wù)業(yè)稅目，按營業(yè)額繳納營業(yè)稅，營業(yè)額為其收取的代理費即運費差額。相較于前一種計算稅收金額的方式，這種計算營業(yè)額的方式對無船承運人無疑是極為有利的。無船承運人采取這種措施規(guī)避稅收將會進一步模糊無船承運業(yè)務(wù)和貨運代理業(yè)務(wù)之間的界線，從而導(dǎo)致稅收部門對無船承運業(yè)務(wù)的監(jiān)管更加難以實現(xiàn)。

三、國外對于無船承運人的監(jiān)管制度分析

（一）美國對無船承運人的監(jiān)管制度分析

美國在修訂《海運法案》時考慮到海運中介人所要承擔(dān)較重的責(zé)任，因此有必要采取特別措施確保發(fā)生海上事故時無船承運人承擔(dān)責(zé)任的能力。所以《海運法案》授權(quán)聯(lián)邦海事委員會要求所有海運中介人進行資格審查的同時出具資信證明，該證明可以是信用調(diào)查公司的資信報告，也可以是相應(yīng)的商業(yè)保險或其他有價證券。同時聯(lián)邦海事委員會不但要求來自外國的無船承運人提供雙倍的擔(dān)保，而且在委員會規(guī)則里特別規(guī)定來自外國的無船承運人對其在美國的代理人的作為或不作為負(fù)有嚴(yán)格責(zé)任。該規(guī)則有益于美國本國的托運人。該規(guī)則的制定可以使來自外國的無船承運人不再擁有借口以代理人的過錯而逃脫責(zé)任。我們可以看出在授權(quán)資本制度的前提下，美國通過設(shè)立擔(dān)保制度有助于托運人有效地識別無船承運人真實的資信水平。另外，在申請人提供擔(dān)保的方式方面也不僅僅局限于一種形式，申請人還可以通過提供第三方的資信調(diào)查證明、商業(yè)保險或是其他有價證券的方式繳納保證金。總體來看，美國的責(zé)任擔(dān)保制度有效地平衡了無船承運人與托運人之間的責(zé)任分配問題。既能使托運人有效地辨別無船承運人的資信水平，同時也做到了不為無船承運人增加額外的責(zé)任負(fù)擔(dān)。

（二）歐盟對無船承運人的監(jiān)管制度分析

歐盟并沒有專門的法律規(guī)范約束無船承運人，但是歐盟規(guī)定了想要成為無船承運人就必須取得交通運輸主管部門所頒發(fā)的執(zhí)照。歐盟國家并沒有設(shè)立專門的機構(gòu)監(jiān)管無船承運人，而是主要靠行業(yè)協(xié)會規(guī)范和管理無船承運人。行業(yè)協(xié)會對無船承運人入會的資格有著嚴(yán)格的要求，除了具有一定年限的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗之外，還必須有一定的責(zé)任保證，而責(zé)任保證則大多采用責(zé)任保險的形式。從另一個角度來說，只有具備了一定的工作經(jīng)驗并擁有責(zé)任保證的無船承運人才能加入行業(yè)協(xié)會，否則即使取得了執(zhí)照，也無法有效地開展業(yè)務(wù)。通過以上分析我們不難發(fā)現(xiàn)歐盟其實主要是通過民間行業(yè)組織所制定的要求來確保無船承運人的資格以及承擔(dān)風(fēng)險的能力。這個方法可以在有效地降低歐盟國家政府管理成本的同時也能將市場風(fēng)險維持在合理的水平。歐盟的這種管理模式相對來說是較為經(jīng)濟合理的。

四、對我國無船承運人監(jiān)管制度的完善建議

通過以上對我國和美國以及歐盟對于無船承運人監(jiān)管制度的探討分析，得出無船承運人的監(jiān)管制度一定程度上取決于該國主要的市場發(fā)展?fàn)顩r。我們需要同時考慮市場準(zhǔn)入的法律規(guī)制以及無船承運市場的良性發(fā)展。

（一）建立無船承運人責(zé)任保險制度

我國《國際海運條例》為了提升無船承運人的責(zé)任承擔(dān)能力而規(guī)定了無船承運人的保證金制度。雖然出發(fā)點沒有問題，但是由于保證金數(shù)額設(shè)置的不合理，導(dǎo)致在實務(wù)中收貨人的權(quán)益特別是在損失數(shù)額大于保證金的情況下仍然無法得到有效保障。從無船承運人的視角來看，由于海上運輸本身存在的風(fēng)險較大，急需出臺相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)機制加以應(yīng)對。在目前的情況下，由于無船承運人無法在國內(nèi)買到相應(yīng)的責(zé)任保險，因此有部分無船承運人選擇向國外的保險公司或互保協(xié)會投保無船承運人的責(zé)任保險，然而目前我國政府并不承認(rèn)該種保險，這種保險無法成為我國認(rèn)可的財政責(zé)任保險。這樣一來使得無船承運人面臨著既無法買到國內(nèi)的責(zé)任保險，又出現(xiàn)在國外買的責(zé)任保險得不到政府主管部門認(rèn)可的難題。因此我認(rèn)為可以分為兩步走，首先在國內(nèi)推出專門的無船承運人責(zé)任保險勢在必行，當(dāng)無船承運人面臨較大數(shù)額的海事賠償責(zé)任時，可以通過責(zé)任保險賠償來適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移風(fēng)險。對于貨主來說損失也可以得到有效賠償。同時對于國外的責(zé)任保險，我國政府主管部門并不是一刀切地全盤否定，而是應(yīng)該在不影響我國無船承運市場平穩(wěn)有效運行的前提下，有選擇地認(rèn)可一些國外保險公司或互保協(xié)會的無船承運人責(zé)任保險，從而降低無船承運人的責(zé)任風(fēng)險。

（二）建立無船承運人資信評估制度

我國《國際海運條例》及《國際海運條例實施細則》規(guī)定了我國無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營資格為登記取得。因此，對于在市場準(zhǔn)入后無船承運人的誠信體系建設(shè)的要求也應(yīng)更為嚴(yán)格。在目前的情況下，我國無船承運業(yè)務(wù)市場的準(zhǔn)入門檻并不高，雖然有對于無船承運人在申請經(jīng)營無船承運業(yè)務(wù)時需辦理提單登記以及交納保證金的規(guī)定，但是根據(jù)《國際海運條例》及《國際海運條例實施細則》的規(guī)定，主管部門在對無船承運業(yè)務(wù)申請人的資格審查時采取的是形式審查的方式，而形式審查往往難以做到對無船承運人資信的準(zhǔn)確判斷。因此對于無船承運業(yè)務(wù)申請人資信方面的評估其實是不夠完善的。導(dǎo)致了許多無船承運人蒙混過關(guān)，在具體實務(wù)中造成海運欺詐等惡性影響，嚴(yán)重影響了航運業(yè)的正常秩序和健康發(fā)展。為此，建立完善的資信評估制度將會極大改善這一現(xiàn)狀，遺憾的是目前我國法律法規(guī)中關(guān)于資信評估方面的規(guī)定幾乎沒有。所以我國急需建立健全信用評估法律體系，完善資信評估機構(gòu)的管理制度。建立資信評估機構(gòu)將會消除無船承運人資格審查時的弊端，同時也可以對想要蒙混過關(guān)的無船承運人以警醒，讓其不再抱有僥幸心理。

五、結(jié)論

無船承運行業(yè)存在較大的發(fā)展?jié)摿?，在不斷的發(fā)展中需要配備完善的法律法規(guī)制度加以監(jiān)督規(guī)范其行為。在我國，無船承運業(yè)務(wù)實務(wù)中仍存在較多問題，相應(yīng)的制度規(guī)范并不完善，我們需要在促進無船承運業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展與有效監(jiān)督無船承運人之間做到最大限度的平衡。以我國航運市場的發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，不斷完善與改進無船承運人的市場監(jiān)管制度。通過完善無船承運人的責(zé)任保險制度，確保無船承運人在開展無船承運業(yè)務(wù)時有轉(zhuǎn)移風(fēng)險的保證，通過完善無船承運人資信評估制度，使得無船承運人的申請程序更為嚴(yán)格公正，減少不良資信的無船承運人混入航運市場的可能性。只有不斷加強對無船承運人的監(jiān)管，確保進入無船承運市場的主體都合格，將海上貨物運輸中不良事件的發(fā)生率降至最低，無船承運市場乃至整個航運市場才能得到有序平穩(wěn)的發(fā)展。