預算績效管理在事業(yè)單位中應用的意義及策略

文/吳娟娟（呼和浩特市勞動人事爭議仲裁院）

2018年7月，政府在全面深化改革的第三次會議中對《關于全面實施預算績效管理的意見》審議并通過，提出事業(yè)單位要對自身的預算績效管理體系進行逐步完善，重點強調(diào)了以績效為導向的預算體系的全過程性、全方位性和全覆蓋性，將全面預算管理與績效管理進行充分的對接，從而保證事業(yè)單位資金使用的效率和質(zhì)量。面對更復雜的經(jīng)濟環(huán)境和宏觀環(huán)境，如何通過預算績效管理避免國有資產(chǎn)的流失，提高事業(yè)單位經(jīng)濟和社會效益是事業(yè)單位有待解決的關鍵問題。

一、事業(yè)單位預算績效管理的概念和意義

預算績效管理是以單位戰(zhàn)略規(guī)劃目標的實現(xiàn)為指導，將成本和價值作為評價標準，一方面分析事業(yè)單位在一定時間內(nèi)投資項目和成本支出事項的效益性，另一方面將資源配置與績效考核掛鉤，通過對業(yè)績的考核發(fā)揮預算管理對資金收支活動的約束作用。實際上，預算績效管理就是對預算資金的使用和產(chǎn)出結(jié)果進行比較，實現(xiàn)對財政資金運行過程的監(jiān)管[1]。事業(yè)單位開展預算績效管理主要包括績效目標的設置、績效管理流程的規(guī)范、績效考核與評估等環(huán)節(jié)，以提高單位資金使用效益為目標，以評價結(jié)果聯(lián)動績效為管理模式。

事業(yè)單位開展預算績效管理的意義主要體現(xiàn)在下面幾個方面：首先，預算績效管理能夠促進全面預算管理的科學性和合理性。作為全面預算管理體系的重要構成部分，預算績效管理能夠?qū)︻A算管理落實中存在的不足進行及時的識別，推動單位預算管理效率和質(zhì)量的提高。其次，預算績效管理能夠保證預算管理規(guī)范開展。預算管理主要包括預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面，在具體落實過程中需要通過一系列的規(guī)章制度對具體效果進行控制，預算績效管理就是其中最為重要的保障手段，通過對預算管理的指導、控制和考核評價等工作保證預算管理體系的正常運行。再次，預算績效管理能夠促進單位資金使用效率的提高。事業(yè)單位每年都要進行預算編制，上報到上級部門進行審核批準，并依據(jù)預算對財政資金進行全面的分配和統(tǒng)籌。但是許多事業(yè)單位并沒有嚴格依據(jù)預算標準進行資金的配置，存在占用專項資金的情況，不利于資金的合理使用。而預算績效管理就是以預算管理為基礎，對資金使用情況進行調(diào)整，選擇合理的資源配置方案，從而促進資金使用質(zhì)量的提高。

二、事業(yè)單位預算績效管理中存在的問題

（一）缺乏對預算績效管理的重視

我國事業(yè)單位預算績效管理起步較晚，部分管理者缺乏先進的預算績效管理理念，且對預算績效管理重視度不足，也沒有確定預算績效考核的主導部門以及預算績效管理的基本流程與考核范圍。

部分單位雖然落實了預算績效管理責任，但是由于部分執(zhí)行層人員對預算績效管理考核缺乏認同，沒有樹立財政資金績效管理理念，在實際工作過程中缺乏配合，造成預算績效管理工作在事業(yè)單位中推進難度較大[2]。

（二）缺乏對公共財產(chǎn)支出的全面考量

預算績效指標是以事業(yè)單位預算活動為基礎，以財政資金和公共資產(chǎn)使用情況為主要考核對象。預算績效考核指標的設置必須要與事業(yè)單位的財政資金和國有資產(chǎn)關聯(lián)，實現(xiàn)對各項資金與資源的合理配置。但是許多事業(yè)單位沒有建立完善的績效考核指標體系，在進行考核過程中忽視了對公共財產(chǎn)支出的全面考量，影響了考核結(jié)果的客觀性。

（三）缺乏對績效運行的有效監(jiān)督

預算績效的動態(tài)跟蹤和全面監(jiān)督是預算績效管理效用發(fā)揮的重要保障，但是在實際情況中，許多事業(yè)單位忽視了對績效運行的全方面監(jiān)督，缺乏對預算支出的有效控制，存在資金支出混亂的情況，甚至部分單位為了謀取不正當利益改變了預算績效評價的初衷，績效評價流于形式，影響了全面預算管理的有序進行。

（四）項目經(jīng)費使用不規(guī)范

當前許多事業(yè)單位沒有建立科學有效的經(jīng)費審核報銷制度，也沒有對經(jīng)費的使用進行目標的設定，造成專項資金存在占用的情況，使項目存在破產(chǎn)風險。同時，事業(yè)單位在進行經(jīng)費預算和規(guī)劃過程中，缺乏對預算資金的合理分配，對項目關鍵點缺乏重視，影響了項目的后續(xù)進行。

（五）績效評價方法和指標有待優(yōu)化

一方面，事業(yè)單位尚未對預算績效評價指標體系進一步完善，僅依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》制定了基礎的評價指標，但尚未針對績效評價工作配套保障措施；同時，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性，在指標權重體系設計環(huán)節(jié)沒有結(jié)合實際情況，不利于績效評價結(jié)果的科學性。另一方面，預算績效評價指標以財務性、定量性指標為主，但對于專項資金支出缺乏衡量標準，包括城鄉(xiāng)醫(yī)保、養(yǎng)老保險、扶貧資金等；同時，預算績效評價僅體現(xiàn)出短期效益，評價結(jié)果無法全面反映單位社會效益。

（六）缺乏完善的評價反饋體系

首先，一些事業(yè)單位在編寫預算績效考核報告，無法對績效考核開展科學全面的評價，缺乏深入的調(diào)查研究，造成績效考核的結(jié)果準確性和客觀性不足，考核報告無法應用于預算管理當中。其次，一些事業(yè)單位沒有對績效考核的結(jié)果進行上報和應用，對績效管理中存在的問題沒有制定獎懲措施，缺乏責任追究體系，沒有依據(jù)績效考核結(jié)果對以后的工作開展針對性地調(diào)整，導致預算績效管理無法充分發(fā)揮效用。

三、事業(yè)單位加強預算績效管理應用的策略

（一）對預算績效管理標準進行優(yōu)化

在開展預算績效管理的過程中，預算績效管理目標的合理性可以有效地提高預算績效考核結(jié)果的準確性。一般情況下，事業(yè)單位績效管理目標的設定是參考上一年度的績效評價報告，設置本年度的績效評價目標。但是考核信息通常是由考核對象負責提供，考核數(shù)據(jù)在準確性和完整性方面欠缺，影響了績效考核標準的科學性。所以，事業(yè)單位在開展預算績效考核過程中，要加強與外部會計事務機構的合作，充分參考其他單位的成熟經(jīng)驗，根據(jù)預算績效管理落實情況對預算績效標準進行完善和調(diào)整，保證預算績效管理標準的公正性和有效性[3]。

（二）建立完善的預算績效管理體系

預算績效管理的順利進行需要配套的制度作為保障，因此，在制度建設方面，事業(yè)單位要依據(jù)預算績效管理的需求進行制度的完善，對預算績效管理的各個流程和環(huán)節(jié)進行全面的分析和規(guī)范，將責任分配到各個崗位和員工身上。事業(yè)單位的預算績效管理體系的基礎框架是全面預算管理體系，首先，要根據(jù)財政部門提出的要求和單位實際的業(yè)務特點對各個部門所需的資金開展準確的預測，進行績效管理目標的設置。其次，在明確績效目標以后，要對預算績效管理的落實情況開展動態(tài)的監(jiān)督和管理，對落實進度進行實時跟蹤，構建科學的監(jiān)督管理機制，對資金的使用情況和獲得的效益進行分析和比較。最后，要依據(jù)預算績效考核結(jié)果對預算管理制度進行完善，并作用于下一年度的預算資金撥付計劃編制，促進財政資金使用效率的提高。

（三）明確崗位職責，建立問責機制

在預算績效管理中，對崗位責任進行明確，建立問責機制是非常重要的內(nèi)容。當前事業(yè)單位預算績效管理的預算編制、落實、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還未結(jié)合成統(tǒng)一的整體，預算績效管理涉及的內(nèi)容不夠全面，無法對預算管理構成全面客觀的考核與評估。為了解決預算績效管理在落實中存在的問題，事業(yè)單位要將預算編制和落實結(jié)果進行有效的對接，實現(xiàn)資源分配的合理性和科學性。同時，事業(yè)單位要加強對人力資源的管理，對各個部門和崗位的責任和權利進行明確，對不相容崗位進行分離，使各個部門嚴格地依據(jù)預算績效管理的規(guī)章制度落實工作，從而更好地實現(xiàn)單位的經(jīng)濟和社會效益。

（四）保證預算項目編制的合理性

在進行預算管理過程中，事業(yè)單位要設立預算管理組織機構，負責對預算編制、落實和考核進行全面的監(jiān)督，以統(tǒng)籌兼顧、收入和支出有效平衡為基礎原則。一般情況下，財政部門會要求事業(yè)單位每年度對至少兩個項目開展預算績效評估，但是由于缺乏資金支持，許多預算管理部門可以進行評價的項目較少[4]。針對這一狀況，可以將預算編制分為兩類，也就是針對基礎支出和項目支出開展預算的編制，基礎支出主要針對沒有項目支出可以評價的情況。項目支出的預算編制采用動態(tài)和靜態(tài)結(jié)合的方法進行績效管理目標的設置，主要從經(jīng)濟效益、社會效益、對象滿意度、環(huán)境因素等不同的角度進行考量，從而保證項目的可操作性，為預算的編制提供數(shù)據(jù)支撐。

事業(yè)單位要加強對項目經(jīng)費的預算管理。首先，針對項目的不同進行預算使用標準的構建，對預算支出的內(nèi)容進行分解和細化，在進行項目預算的申請時不僅要進行標準的設計，還要對預算的依據(jù)進行梳理，從而對項目開展中的資金使用情況進行合理的預測，保證經(jīng)費配置的合理性。其次，要針對項目經(jīng)費建立完善的監(jiān)督機制，通過定性和定量標準的結(jié)合，依據(jù)項目的不同采取針對性的考核策略。最后，要加強信息化技術的應用，實現(xiàn)管理模式的精細化，保證財務信息的完整性和準確性，使預算配置更加有效和科學。

（五）建立評價指標體系，開展多元化評價工作

從預算績效評價指標體系構建層面，一方面，事業(yè)單位要以自身的服務領域和行業(yè)業(yè)務為依據(jù)，結(jié)合政策要求分別編制項目支出績效評價指標，兼顧定性與定量、財務指標與非財務指標相結(jié)合的原則，對不同支出項目進行分級評價，保證評價標準能夠符合單位的實際情況；另一方面，事業(yè)單位要注意對重點項目開展專項評估，選擇國家政府和社會公眾高度關注的、投資規(guī)模較大的民生項目等進行重點考察，了解項目的經(jīng)濟效益和社會效益，建立更加完善的預算績效考核體系。

從預算績效評價方式層面來說，在預算績效評價工作開展過程中，事業(yè)單位應當引入部門自我評價、財政重點評價、第三方中介機構評價等方法，依據(jù)預算公開機制的相關要求，對預算管理實施情況進行全方位評估，彌補財政部門監(jiān)督方式存在的不足之處[5]。具體來說，一方面，以成本效益原則為基礎，制定完善的預算績效評價流程，巧妙運用重點人員訪談、內(nèi)部問卷調(diào)查等方式，保證預算績效考核評價主體的多元化；另一方面，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，引導第三方機構參與預算績效管理。在嚴格第三方機構認定資格與選用程序的基礎上，強化社會輿論的監(jiān)督作用，保證預算績效評價結(jié)果的客觀性和專業(yè)性，為事業(yè)單位財政資金管理提供外部保障。此外，引入信息技術作為支撐，建立預算績效評價系統(tǒng)，基于預算編制模塊、預算執(zhí)行模塊、預算撥付模塊、決算管理模塊、政府采購模塊等與各部門的云平臺對接，可以對預算數(shù)據(jù)進行采集和管理，促進預算績效管理信息化發(fā)展。

（六）加強對績效評價結(jié)果的應用和反饋

事業(yè)單位要積極開展預算績效自評工作，提高單位管理水平，在預算執(zhí)行結(jié)束后，通過與預算績效預設的目標進行對比，認真檢驗各項指標的完成情況。要將績效評價和應用兼顧，構建配套的獎勵懲罰措施，對有關部門和人員進行獎勵或懲罰。把績效評估結(jié)果與事業(yè)單位的財政預算結(jié)合起來，將績效考核的結(jié)果及時匯報給上級部門，保證各個部門可以全面積極地落實預算[6]。對預算績效評價結(jié)果進行分析，調(diào)整單位的工作計劃，通過相關規(guī)章制度的完善，促進單位內(nèi)部管理水平的提高，保證單位健康可持續(xù)發(fā)展。此外，單位要加強廉政建設，對貪腐、挪用資金行為進行嚴格的稽查，從而避免國有資產(chǎn)的流失，促進單位管理水平的提高。

四、總結(jié)語

事業(yè)單位要積極響應政府體制改革，加強對預算績效管理的重視，設置科學的管理標準，建立完善的預算績效管理體系，加強對日常支出和項目支出的預算管理與評價，加強對預算績效結(jié)果的應用，推動事業(yè)單位預算管理水平的提高，為事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。