行政公益訴訟多頭監(jiān)管情形下行政機關(guān)履職行為判斷

劉濤　徐金海

摘 要：鑒于當前行政管理體制實行“屬地管理、行業(yè)監(jiān)管、分級負責”的原則，在實踐中會出現(xiàn)多頭監(jiān)管情形下履職不充分，最終導致公共利益受損的情形。對于此類案件，在啟動公益訴訟程序時，檢察機關(guān)對行政機關(guān)履職的判斷，既要兼顧各自職權(quán)設(shè)定的內(nèi)容及目標，還應充分考察共同履職的手段是否已經(jīng)窮盡，并以此為基礎(chǔ)確定訴前檢察建議對象。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 行政監(jiān)管職責 履職判斷

行政機關(guān)是否依法全面履行了法定職責是行政公益訴訟案件辦理的關(guān)鍵，決定了訴前程序啟動與訴前建議對象的選擇。對于該問題，從最高人民檢察院發(fā)布的第十三批指導性案例----陜西省寶雞市環(huán)境保護局鳳翔分局不全面履職案（檢例第49號）中可以看出，行政機關(guān)不依法全面履職的具體涵義和判斷標準，應以法律規(guī)定的行政機關(guān)法定職責為依據(jù)，對照行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責任清單，以是否全面運用法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準進行判斷。但是實踐中，行政管理除行業(yè)管理外，往往還存在多部門共同履職，職責交叉等多頭監(jiān)管的情況，此時，對各履職主體的履職判定或建議對象的選擇，比單一履職主體更為復雜，需要綜合判斷。

一、基本案情

2019年3月至4月，北京市D區(qū)人民檢察院在履行公益訴訟職責中發(fā)現(xiàn)北京市D區(qū)H鎮(zhèn)東、西蘆城村存在影響村民的人居環(huán)境的問題，主要表現(xiàn)為：無垃圾收集設(shè)施，生活垃圾暴露積存，且路面上存有較多遺棄物、白色污染物等，影響了村民的人居環(huán)境，且該種情形已持續(xù)十多年。2019年5月5 日，北京市D區(qū)人民檢察院對依法負有維護轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量及生活垃圾日常管理和監(jiān)督職責的H鎮(zhèn)人民政府、D區(qū)城市管理委員會、D區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局立案調(diào)查。

調(diào)查核實過程中，檢察機關(guān)調(diào)查了東、西蘆城村地理區(qū)位及人口信息，查閱《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等文件資料，主動與三家行政機關(guān)進行座談，了解了履職情況;采集了現(xiàn)場影像資料，詢問了村委會主任、村民等相關(guān)人員?；静槊鳎簴|、西蘆城村屬城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，人口分布密集，約2萬常住人口。根據(jù)2018年北京市棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)，該區(qū)域已被列入棚戶區(qū)改造項目。因該區(qū)域尚未開展村莊居住地區(qū)的棚改項目，居民生活照常。市容環(huán)境衛(wèi)生及生活垃圾管理涉及屬地政府、市容衛(wèi)生、城管執(zhí)法等多方主體，需要協(xié)作配合，但負有日常管理職責H鎮(zhèn)人民政府，未按要求充分履行指導動員轄區(qū)內(nèi)單位和個人參與生活垃圾減量、分類等工作，日常污染成為常態(tài);負有監(jiān)督管理職責的區(qū)城市管理委員會，未按要求充分履行督促指導、檢查考核等工作，監(jiān)督管理流于形式。負有綜合執(zhí)法職責的城市管理執(zhí)法局，未按要求充分履行相關(guān)綜合行政執(zhí)法職責，違法違規(guī)行為長期存在。同時，根據(jù)北京市市容衛(wèi)生、生活垃圾管理相關(guān)規(guī)定，三家機關(guān)應當建立生活垃圾監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)配合機制，定期通報情況，實現(xiàn)生活垃圾監(jiān)督管理信息、數(shù)據(jù)的及時互通和共享，進行聯(lián)合治理。但三家機關(guān)在日常管理、監(jiān)管檢查、綜合執(zhí)法工作中不僅沒有協(xié)作配合，反而存在屬地政府以日常管理困難為由不進行管理，行業(yè)監(jiān)管、綜合執(zhí)法部門也不開展日常督導檢查、行政處罰，有問題就相互推脫的情況，由此產(chǎn)生多頭監(jiān)管下配合不暢、履職不力的難題，造成社會公共利益持續(xù)受損。

2019年5月28日，北京市D區(qū)人民檢察院與H鎮(zhèn)人民政府、D區(qū)城市管理委員會、城市管理綜合行政執(zhí)法局召開座談會，并公開送達訴前檢察建議書，建議三家行政機關(guān)依法履職，積極協(xié)作，對問題進行整改。收到檢察建議書后，H鎮(zhèn)政府強化日常管理，為兩村配備18個垃圾箱，58個垃圾桶，明確“領(lǐng)導包片、干部包村、村支部書記為第一責任人”，嚴格按照規(guī)定開展人居環(huán)境整治。D區(qū)城市管理委員會組織相關(guān)科室現(xiàn)場督辦，組織鎮(zhèn)相關(guān)人員開展專項整治。D區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局對相關(guān)違法行為依法進行了處罰。同時，為強化協(xié)作，鞏固整改成果，三家單位密切協(xié)作，形成了H鎮(zhèn)政府組織開展村級環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)外包，D區(qū)城市管理委員會對環(huán)境衛(wèi)生督查、排名、曝光，行政處罰跟進的工作機制。

2019年7月26日，三家被建議單位就最終履職整改情況書面復函D區(qū)人民檢察院。同年8月，D區(qū)人民檢察院赴兩村開展了“回頭看”工作，經(jīng)實地查看和詢問村民，兩村生活垃圾收集設(shè)施齊備，外包服務(wù)人員工作到位，環(huán)境衛(wèi)生問題已得到解決。

二、多頭監(jiān)管情形下行政機關(guān)是否均應認定為未依法充分履職

從案件辦理的效果來看，上述案件在訴前實現(xiàn)了維護公益目的，但案件辦理過程中，焦點主要集中在辦案人員對于多頭監(jiān)管導致的公益受損問題是否應當一體認定為未依法充分履職，以及是否須向全部涉案機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議等。對此，主要存在兩種視角：

第一，多頭監(jiān)管情形下，行政主體的履職判斷與單一行政主體的履職判斷不完全相同，可能會出現(xiàn)某一行政機關(guān)雖已履職卻因為職權(quán)劃分和協(xié)同履職的限制，無法實現(xiàn)公益保護的效果。所以對于此類情況，對相關(guān)行政機關(guān)不應當認定為均未履職，也不應均成為訴前檢察建議的對象。

第二，多頭監(jiān)管中行政機關(guān)的履職可分為自身履職和與其他機關(guān)整體協(xié)同履職兩部分內(nèi)容，不能將各行政機關(guān)的自身履職行為與整體履職效果割裂開，而是需要整體通盤考慮，對于協(xié)同履職不暢的情況應當認定為未充分履職，有相關(guān)職權(quán)的行政機關(guān)均應成為訴前檢察建議的對象。

但筆者認為，在辦理涉及多頭監(jiān)管，需協(xié)同履職情況的行政公益訴訟案件過程中，單純認定某一單位未履職，可能會遭遇被建議單位不服，其他部門仍不協(xié)同配合的情況，最終影響辦案效果。而不加考量地采取有協(xié)同關(guān)系即全部認定的標準，則容易造成忽視行政機關(guān)履職的事實，機械辦案的情況。無論哪種認定方式，都無法實現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標，應當確立更為準確的判斷標準。

三、多頭監(jiān)管下行政機關(guān)履職行為的判斷標準

（一）是否符合各自職權(quán)設(shè)定的內(nèi)容及目標

行政權(quán)創(chuàng)設(shè)的基本目的，在于行政機關(guān)通過行使行政行為實現(xiàn)特定管理秩序的維護與監(jiān)管。[1]實踐中，行政機關(guān)按照行業(yè)、事項等不同標準劃分成不同的行政主體， 并在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法充分履職，以此來實現(xiàn)國家行政的目標。因此依法充分履職的判定也應對照行政機關(guān)的權(quán)力清單和責任清單，圍繞其職權(quán)內(nèi)容及目標實現(xiàn)情況進行。[2]

治理和維護環(huán)境是國家職能，具體落地過程中，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》《北京市市容衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)，這項職能按內(nèi)容劃分到一級政府、生活垃圾管理部門、城市綜合執(zhí)法部門，通過各部門依法充分履職，實現(xiàn)職權(quán)設(shè)定的目標。從本案被建議單位實際的履職情況看，在內(nèi)容上，作為鎮(zhèn)政府，對環(huán)境治理負主要管理職責，日常管理中應當積極主動履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治的職責，組織動員轄區(qū)內(nèi)單位和個人參與生活垃圾減量、分類工作，但其以日常管理困難為理由不去充分履職，實際上就是一種未按職責內(nèi)容充分履職的行為。作為區(qū)市政市容行政主管部門的區(qū)城市管理委員會，其應履職的內(nèi)容包括日常檢查考核、監(jiān)督與指導生活垃圾收集、運輸、處理等內(nèi)容，在從屬領(lǐng)導關(guān)系上也不受鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導管理，所以屬地政府不應成為其是否已依法充分履職的決定因素，是否充分履職還是看是否有日常履職的行為，即使有履職行為，但未按法定職責內(nèi)容要求的，就應當認定為未依法充分履職。作為城市管理綜合執(zhí)法部門，是直接行使行政處罰權(quán)的部門，依法具有對亂扔垃圾、生活垃圾設(shè)施不全等違反生活垃圾分類管理責任、衛(wèi)生責任的行為進行查處的職責。但本案中持續(xù)十余年的生活垃圾亂象，在客觀上證明了其存在未依法充分履職的情形。從職權(quán)目標上看，任何職權(quán)的設(shè)置都是為了高效地實現(xiàn)法律法規(guī)所設(shè)定的應然結(jié)果，無論是環(huán)境保護還是市容衛(wèi)生、生活垃圾管理方面的法律法規(guī)，都將本案中涉案區(qū)域生活垃圾長期暴露積存，影響人居環(huán)境的情況列為應整治和消除的對象，該種情形持續(xù)存在，且是在被建議機關(guān)未按相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容履職的情況下持續(xù)存在，屬于各自職權(quán)設(shè)定目標未能實現(xiàn)。因此，無論是根據(jù)職權(quán)內(nèi)容還是職權(quán)的設(shè)立目標，本案所涉及三家單位都屬于未依法充分履職。

（二）共同履職手段是否已經(jīng)窮盡

由于行政機關(guān)職權(quán)劃分上的差異，其履職方式也不盡相同，比如單獨履職、共同履職。對于單獨履職的，履職手段是否窮盡，從其職權(quán)及履職事實即可判定，而多頭監(jiān)管下，往往涉及共同履職的問題。因此，對各機關(guān)充分履職的判斷也應考慮各方是否窮盡監(jiān)管手段、采取有效措施，對于已經(jīng)窮盡共同履職手段也未能阻止公益受損的，因其已經(jīng)失去了履職空間，不適宜將其認定為未充分履職。對于未窮盡履職手段，而又成為公益受損原因的，應當認定為未充分履職。

本案中，無論是屬地政府還是行業(yè)監(jiān)督管理部門、行政執(zhí)法部門，都有一定的履職行為，也都將其作為排除責任的理由，認為履職已經(jīng)窮盡，出現(xiàn)的后果都不再歸咎為自身履職。但從法律規(guī)定及整改的結(jié)果上看，整改過程中的協(xié)同履職在整改前是沒有的，以為村里配發(fā)垃圾桶為例，這本應當是法律設(shè)定的規(guī)定動作，但作為負有環(huán)境治理主體責任的屬地政府及城市管理部門，在收到檢察建議前均并未采取相關(guān)措施進行改善，只是選擇性的作為，以遇到困難為由不再履職，造成公共利益持續(xù)受侵害。又比如生活垃圾綜合行政執(zhí)法工作，既需要執(zhí)法部門日常主動履職，又需要城市管理部門、屬地鎮(zhèn)政府、執(zhí)法部門積極協(xié)同聯(lián)動，形成治理合力，及時檢查和處理違法行為。因此，前文中的三家被建議單位均未達到窮盡共同履職手段的要求，均屬于未充分履職。

四、多頭監(jiān)管情形下訴前檢察建議對象的選擇

（一）確定因果關(guān)系，符合行政公益訴訟法理邏輯

行政公益訴訟的證明內(nèi)容同樣包括事實證明及關(guān)聯(lián)性證明。在辦案過程中，履職及公益受損事實判斷之后，履職行為與公益受損之間的關(guān)聯(lián)性判斷是建議對象選擇基礎(chǔ)。相較于一因一果的關(guān)聯(lián)性判斷，涉及到多因一果的關(guān)聯(lián)性判斷更為復雜。實踐中，要判斷多因一果，既需要從一因一果上考察，還需要對多因進行綜合考察，做到形式與實質(zhì)上的“不枉不縱”。以本案為例，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是城市管理委員會、城管局，在法定職責上，三家單位均承擔環(huán)境治理職能，是當然的關(guān)聯(lián)主體，但并不代表是必然的有責主體，如果某一單位有充分履職行為，但損害結(jié)果還是發(fā)生了，那么根據(jù)因果關(guān)系，我們不應當然地認為其與損害結(jié)果具備關(guān)聯(lián)性。只有在該單位未窮盡履職，且未窮盡的部分能夠影響損害結(jié)果的發(fā)生，才可以判定其具有關(guān)聯(lián)性。比如在本案中，一方面，城管委、城管局、鎮(zhèn)政府各自沒有窮盡手段進行履職，另一方面，上述部門也未共同履職，導致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生。所以，在認定任何一家單位未履行職責的基礎(chǔ)上，也都不能排除另外兩家單位的責任，可以認定三家單位未充分履職與公益受損的事實間都具備法律上的關(guān)聯(lián)性。

（二）督促協(xié)同履職，促進發(fā)揮法治政府建設(shè)的作用

法治政府建設(shè)是依法治國的關(guān)鍵，而檢察公益訴訟的定位就是以司法化手段促進法治政府建設(shè)，監(jiān)督和糾正行政違法和不作為。[3]保護環(huán)境是一切單位和個人的法定義務(wù)，改善農(nóng)村人居環(huán)境是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對于促進鄉(xiāng)村治理具有重大意義。具體到本案，無論是屬地政府、行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法等主體，其在農(nóng)村環(huán)境綜合整治中的不充分履職行為，都是導致環(huán)境污染損害社會公共利益的重要因素。該種情況下，檢察機關(guān)在履職過程中應當重點圍繞督促和助力各行政機關(guān)協(xié)同配合、依法履職。單獨督促一行政機關(guān)履職，不能完全破解行政機關(guān)的“本位主義”，履職合力難以凝聚。比如，要完全解決無垃圾收集設(shè)施，生活垃圾暴露積存等問題，既涉及對亂扔垃圾違法行為的處罰，還涉及對環(huán)境衛(wèi)生責任人的管理以及生活垃圾分類的指導和支持，所以無論是負有環(huán)境維護主責的鎮(zhèn)政府，還是行業(yè)監(jiān)管的城管委和綜合執(zhí)法的城管局，任何一方的單獨履職都不能完全解決問題，需要相互之間履職行為的密切配合。因此，將上述三家單位一體列為被建議對象，有助于依法高效解決問題，及時維護社會公共利益。

*北京市大興區(qū)人民檢察院第六檢察部主任[100026]

**北京市大興區(qū)人民檢察院第六檢察部檢察官[100026]

[1] 參見周偉：《認定“不依法履行職責”的幾項標準》，《檢察日報》2021年1月6日。

[2] 參見《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，《檢察日報》2019年1月23日。

[3] 參見胡衛(wèi)列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，《人民檢察》2021年第2期。