行政機(jī)關(guān)未依法全面履職行政公益訴訟案探析

王春媛　劉東杰

摘 要：經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行自然資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)參照適用指導(dǎo)性案例并進(jìn)行起訴評(píng)估后應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟。訴訟過程中應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用政治智慧和法律智慧，監(jiān)督與支持并重，尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)。在判決前行政機(jī)關(guān)全部整改到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作撤訴處理。對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的普遍性問題，應(yīng)發(fā)出檢察建議促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、依法行政，推動(dòng)訴源治理。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 依法全面履職 參照適用指導(dǎo)性案例 撤訴 訴源治理

一、基本案情

2018年3月到4月期間，福泉公司在某市福泉山福泉龍?zhí)毒皡^(qū)砍伐大片茶樹，未經(jīng)審批非法占用林地約6.2畝，搭建臨時(shí)建筑用于“某汽車品牌日”活動(dòng)，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局未依法查處福泉公司違法行為，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損。

針對(duì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局怠于履職情形，檢察機(jī)關(guān)于2018年5月，以行政公益訴訟案件立案，并多次到福泉山調(diào)查取證，通過拍照、錄像、詢問證人等方式固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)。2018年6月1日，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀。2018年7月6日，區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局對(duì)福泉公司作出《責(zé)令立即改正違法行為通知書》和《林業(yè)行政處罰決定書》，責(zé)令福泉公司改正違法行為，補(bǔ)種茶樹恢復(fù)原狀;對(duì)其非法占用林地，改變林地用途行為，處以相應(yīng)罰款。當(dāng)月，福泉公司繳納了罰款。2018年7月19日，區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局向檢察機(jī)關(guān)回函，回復(fù)已執(zhí)法到位。

此后，檢察機(jī)關(guān)多次向區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局問詢涉案地塊恢復(fù)原狀情況，被告知因季節(jié)原因，尚未全部恢復(fù)。2019年4月29日，因行政機(jī)關(guān)職權(quán)變動(dòng)，林業(yè)監(jiān)管職責(zé)由區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局轉(zhuǎn)移至市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“市資規(guī)局”）。2020年5月，檢察機(jī)關(guān)再次現(xiàn)場(chǎng)勘查，發(fā)現(xiàn)涉案砍伐茶樹的福泉龍?zhí)秲蓚?cè)區(qū)域，僅少量區(qū)域補(bǔ)種過茶樹且未成活，現(xiàn)該林地再次被非法圈占用于商業(yè)射箭場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)植被破壞嚴(yán)重。2020年5月29日，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)問詢檢察建議落實(shí)情況，行政機(jī)關(guān)承認(rèn)未全部恢復(fù)原狀。后檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，在行政機(jī)關(guān)整改到位后，依法撤回起訴。同時(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中存在的問題，依法提出檢察建議。

二、案件辦理中的難點(diǎn)

（一）行政機(jī)關(guān)形式履職實(shí)質(zhì)未全面履職如何處理

《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第21條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有回復(fù)檢察建議的義務(wù)，若行政機(jī)關(guān)未依法履職，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。但是，并未規(guī)定“未依法履職”的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中針對(duì)“行政機(jī)關(guān)形式履職實(shí)質(zhì)未全面履職如何處理”易造成困惑。檢例第49號(hào)即陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案進(jìn)一步探索了“未依法履職”的范圍，明確了“行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管或者處罰措施，但未依法全面運(yùn)用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)沒有得到有效糾正的，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法全面履職?！盵1]筆者認(rèn)為，該指導(dǎo)性案例實(shí)際明確了兩個(gè)基本原則，一是檢察機(jī)關(guān)在起訴前應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)，實(shí)質(zhì)審查行政機(jī)關(guān)是否在檢察建議要求的期限內(nèi)依法全面履職;二是行政機(jī)關(guān)未依法全面適用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為與國家利益或社會(huì)公共利益受損后果是否有因果關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在辦理類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例，引述指導(dǎo)性案例進(jìn)行釋法說理。

本案訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議并未得到充分重視，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改到位實(shí)質(zhì)并未徹底履職。為此，檢察機(jī)關(guān)以檢例49號(hào)為指南，以指導(dǎo)意義作為參照，秉持客觀公正立場(chǎng)，以實(shí)質(zhì)審查為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)、評(píng)估起訴必要性并依法提起行政公益訴訟。

首先，履行調(diào)查核實(shí)權(quán)。一方面科技助力精準(zhǔn)調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、固定證據(jù)、遠(yuǎn)程指揮中運(yùn)用無人機(jī)航拍、衛(wèi)星地圖比對(duì)、勘察指揮車實(shí)地勘測(cè)等現(xiàn)代技術(shù)手段，全面查清違法事實(shí)和生態(tài)環(huán)境損害狀況。通過比對(duì)歷年衛(wèi)星地圖，發(fā)現(xiàn)受損林地并未恢復(fù)原狀，為確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未全面履行監(jiān)管職責(zé)提供了有力證據(jù)。另一方面智慧借助厘清爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)積極借助外腦，由第三方環(huán)境公司出具鑒定意見，證明改變林地用途（林地被非法圈占用于商業(yè)射箭場(chǎng)）是對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的直接破壞。同時(shí)也說明，行政機(jī)關(guān)未全面履職與公益損害之間存在因果關(guān)系。鑒定意見為下一步提起訴訟打下基礎(chǔ)。

其次，評(píng)估起訴必要性。在起訴評(píng)估環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)依法查明行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)職責(zé)、是否全面履職、是否造成公益損害、是否具有因果關(guān)系，綜合評(píng)定是否提起行政公益訴訟。對(duì)照行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單，查明區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局所負(fù)林業(yè)監(jiān)管職責(zé)已于2019年4月轉(zhuǎn)移至市資規(guī)局，故市資規(guī)局應(yīng)履行案涉自然資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。另根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況查明，行政機(jī)關(guān)在收到訴前檢察建議后既未督促違法行為人福泉公司履行林地生態(tài)修復(fù)責(zé)任，亦未完全履行代為修復(fù)職責(zé)，違反了《森林法》第81條規(guī)定，導(dǎo)致公益受侵害狀態(tài)持續(xù)存在長達(dá)2年，并且行政機(jī)關(guān)尚無整改意愿。為保護(hù)公共利益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，經(jīng)省、市、區(qū)三級(jí)檢察院綜合認(rèn)定，本案有必要提起行政公益訴訟。2020年8月16日，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告市資規(guī)局依法履行監(jiān)管職責(zé)。

（二）判決前行政機(jī)關(guān)已依法履職，檢察機(jī)關(guān)能否撤訴處理

《解釋》第24條規(guī)定，“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許?！痹摋l文體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的理念。檢察機(jī)關(guān)要正確處理與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，既監(jiān)督糾正又不越位，既提起訴訟又支持行政權(quán)自我糾正。如果檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)完全履職后仍然糾纏于訴訟，一方面可能存在被法院駁回訴訟請(qǐng)求的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)浪費(fèi)司法資源，造成不必要的訴累;另一方面，與檢察機(jī)關(guān)“公共利益保護(hù)人”的基本定位并不相符。檢察機(jī)關(guān)在綜合考量行政行為是否符合實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)、訴訟目的是否實(shí)現(xiàn)、公益是否獲得救濟(jì)、客觀法律秩序是否得到維護(hù)后，可以選擇撤回起訴。[2]

本案市資規(guī)局收到起訴書后非常重視，積極向檢察機(jī)關(guān)表示愿意整改。案件審理過程中，市資規(guī)局力促福泉公司履行林地生態(tài)修復(fù)責(zé)任，并邀請(qǐng)法院、檢察院、第三方環(huán)境修復(fù)公司、林業(yè)專家等，多次查勘現(xiàn)場(chǎng)、數(shù)易其稿確定林地生態(tài)修復(fù)方案后，督促福泉公司加緊施工確保整改修復(fù)到位。2020年11月20日，案涉福泉龍?zhí)读值厣鷳B(tài)修復(fù)工程經(jīng)有關(guān)林業(yè)專家驗(yàn)收認(rèn)可，檢察機(jī)關(guān)和法院派員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。同月23日，行政機(jī)關(guān)出具承諾書，承諾將繼續(xù)督促福泉公司加強(qiáng)后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理，持續(xù)鞏固項(xiàng)目實(shí)施成效。鑒于檢察機(jī)關(guān)要求被告依法履行林地生態(tài)功能修復(fù)監(jiān)管職責(zé)的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)充分尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，根據(jù)《解釋》第24條規(guī)定，報(bào)請(qǐng)省檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后向法院撤回起訴。

（三）撤訴后，檢察機(jī)關(guān)能否跟進(jìn)監(jiān)督

張軍檢察長指出，“要樹立持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督理念。公益訴訟問題復(fù)雜、牽涉面廣，有的曠日持久，有的是發(fā)展中的問題，有效解決往往沒那么簡(jiǎn)單，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督是必要的”。[3]因此，檢察機(jī)關(guān)在辦案中應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好辦案“后半篇文章”，針對(duì)行政機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法辦案中存在的普遍性、傾向性問題，可以跟進(jìn)監(jiān)督推動(dòng)依法行政、促進(jìn)訴源治理。

本案中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案存在以下問題：一是履職不全面，并未完全履行林地生態(tài)功能修復(fù)監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致公共利益長期受損;二是執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)后續(xù)破壞生態(tài)環(huán)境的相關(guān)事實(shí)認(rèn)定不清楚。為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)口頭提出改進(jìn)工作檢察建議，建議資規(guī)部門加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法辦案程序，切實(shí)履行保護(hù)公共利益職責(zé)，增強(qiáng)行政執(zhí)法公信力。同時(shí)建議資規(guī)部門開展涉林業(yè)等行政處罰案件自查自糾整改專項(xiàng)活動(dòng)，確保行政處罰執(zhí)行到位。行政機(jī)關(guān)收到建議后高度重視，決定舉一反三，在全市范圍開展行政處罰案件執(zhí)行情況自查整改、查漏補(bǔ)缺專項(xiàng)活動(dòng)，確保依法、全面履行監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)執(zhí)法能力規(guī)范化建設(shè)，從源頭上減少公益損害事件發(fā)生。

三、辦案思考

（一）秉持客觀公正立場(chǎng)，把握公益訴訟起訴必要性

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為根本指引，踐行“以人民為中心”理念，對(duì)標(biāo)人民群眾對(duì)綠色、健康、安全、環(huán)境的新要求新期盼，對(duì)照民法典“綠色原則”條款，以“啃硬骨頭”的勇氣和打“持久戰(zhàn)”的韌勁，著力推動(dòng)解決人民群眾身邊公益侵害問題。在辦理公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法治思維和法治方式，秉持客觀公正立場(chǎng)，對(duì)于經(jīng)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍未完全履行監(jiān)管職責(zé)致使公共利益持續(xù)受損的，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴必要性評(píng)估后應(yīng)依法提起行政公益訴訟。本案中，在訴前檢察建議無法實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的情況下，三級(jí)檢察機(jī)關(guān)上下一體，進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，厘清行政機(jī)關(guān)職責(zé)和公益損害事實(shí)，參照檢例第49號(hào)，綜合分析后，依法向法院提起行政公益訴訟。

（二）監(jiān)督與支持并重，尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)

檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用政治智慧和法律智慧，監(jiān)督與支持并重，尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò);在判決前行政機(jī)關(guān)全部整改到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作撤訴處理。公益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等各方共同努力，才能取得最佳的保護(hù)效果。提起行政公益訴訟是載體，是檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能的方式和途徑;公共利益保護(hù)是本質(zhì)，是公益訴訟的根本目標(biāo)和價(jià)值追求。公益訴訟具有協(xié)同性和兜底性，檢察機(jī)關(guān)并不是公益保護(hù)的直接行為主體，而是監(jiān)督主體;起訴的目的是撬動(dòng)和督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職，從而共同實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目標(biāo)。訴訟不是“你錯(cuò)我對(duì)”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在判決前全部整改到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法撤回起訴，高效、便捷實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。本案中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《解釋》第24條規(guī)定，在查明行政機(jī)關(guān)已全面履職、公共利益已得到有效維護(hù)后，依法撤回起訴。

（三）個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督結(jié)合，推動(dòng)訴源治理

檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在不全面、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，通過檢察建議促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法程序，切實(shí)履行保護(hù)公共利益職責(zé)，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。辦理一案，治理一片是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件追求的最佳效果，檢察機(jī)關(guān)在工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以個(gè)案監(jiān)督為切入點(diǎn)，深入研究分析公益損害的原因，向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作檢察建議，提升其依法行政和保護(hù)公共利益的能力。本案中，針對(duì)資規(guī)局執(zhí)法程序不全面、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，檢察機(jī)關(guān)向其提出口頭檢察建議，促使行政機(jī)關(guān)依法、全面履行監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)執(zhí)法能力規(guī)范化建設(shè)，從源頭上減少公益損害事件發(fā)生。

注釋：

[1] 《陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案（檢例第49號(hào)）》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/201812/t20181225_403363.shtml，最后訪問日期：2021年3月31日。

[2] 參見劉藝：《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》，《行政法學(xué)研究》2020年第6期。

[3] 張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第6期。