鐵檢機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作的檢視和完善

戴瑛　柏茹

摘 要：鐵檢機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作具有深厚的理論基礎(chǔ)，但由于其體制改革原因及管轄的特殊性，在工作過程中存在行政公益訴訟案件范圍過于狹窄、案件管轄不明、鐵路和地方行政職權(quán)分配不清等問題。對(duì)此，應(yīng)把鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域納入行政公益訴訟案件范圍，并明確由鐵檢機(jī)關(guān)管轄;進(jìn)一步剝離鐵路系統(tǒng)行政職能;適當(dāng)擴(kuò)大基層鐵檢機(jī)關(guān)的層級(jí)管轄范圍;與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)資源共享信息互通。

關(guān)鍵詞：鐵路檢察 行政公益訴訟 管轄特點(diǎn) 體制困難

甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運(yùn)輸檢察分院（以下簡(jiǎn)稱“蘭鐵分院”）下設(shè)四個(gè)基層院，分別為蘭州、武威、西寧、銀川鐵路運(yùn)輸檢察院。2012年全國鐵檢體制改革后，蘭州、武威兩個(gè)基層院繼續(xù)隸屬甘肅省院，銀川、西寧兩個(gè)基層院的人事任命和財(cái)物保障分別歸入屬地寧夏自治區(qū)和青海省院，但檢察業(yè)務(wù)遵循過去業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，由蘭鐵分院繼續(xù)指導(dǎo)，案件報(bào)表數(shù)歸入甘肅省院案件管理系統(tǒng)。也就是說，管轄范圍涵蓋甘青寧藏四省區(qū)（西寧鐵檢院同時(shí)管轄青藏鐵路公司在西藏自治區(qū)內(nèi)的鐵路沿線部分）。除蘭鐵分院外，全國跨省級(jí)行政區(qū)劃的鐵檢分院還有北京、上海、廣州、成都、南昌、烏魯木齊6個(gè)鐵檢分院，涉及18個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)），因此以蘭鐵檢察兩級(jí)院為調(diào)研對(duì)象有一定的代表性。

一、蘭鐵機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

[案例一]蘭州鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡(jiǎn)稱“蘭州鐵檢院”）于2020年9月辦理的一起皋蘭縣忠和鎮(zhèn)人民政府怠于履職致使鐵路用地被侵占案，系甘肅廣盛混凝土有限公司在蘭州城際鐵路北環(huán)線K32+276處鐵路橋下搭建彩鋼房、堆放雜物，侵占鐵路用地，并在一定程度上造成橋墩偏壓，嚴(yán)重影響鐵路行車安全，危及鐵路旅客及周邊群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全。蘭州鐵檢院根據(jù)鐵路安全保障“雙段長”制及地方政府崗位職責(zé)，向皋蘭縣忠和鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議，要求履職，最終該案按要求整改。

[案例二]2020年4月，銀川鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡(jiǎn)稱“銀川鐵檢院”）辦理的寧夏回族自治區(qū)中寧縣禁牧區(qū)違規(guī)放養(yǎng)馬匹危害沙漠鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案，系2020年12月最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“高檢院”）檢和國鐵集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例之一。包蘭鐵路中寧縣石空鎮(zhèn)至余丁鄉(xiāng)區(qū)段多次發(fā)生村民放養(yǎng)馬匹跨越鐵道、逼停列車事故，特別是2019年4月至2020年5月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少發(fā)生14次馬群在鐵路邊食草、穿越等危險(xiǎn)情形，并發(fā)生3次逼停列車事件，不僅破壞沙漠鐵路沿線生態(tài)環(huán)境，也嚴(yán)重影響鐵路行車安全。銀川鐵檢院向中寧縣自然資源局和余丁鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議要求履職，兩個(gè)行政單位通過聯(lián)合專項(xiàng)清理活動(dòng)，積極整改，效果顯著。

[案例三]2019年3月、2020年5月期間，青藏鐵路集團(tuán)先后就青藏線K385+565、K385+376、K385+500、K385+530、青藏線下行線K385+260共5處安全隱患向青海省烏蘭縣人民政府發(fā)函請(qǐng)求協(xié)助排除隱患，烏蘭縣人民政府批轉(zhuǎn)銅普鎮(zhèn)政府、烏蘭縣水利局、烏蘭縣農(nóng)牧和扶貧開發(fā)局后，相關(guān)部門未采取任何整改措施，后西寧鐵路運(yùn)輸檢察院介入調(diào)查。查明：在K385+565、K385+376涵處，烏蘭縣銅普鎮(zhèn)都蘭河村修建便道，高于涵口，堵塞涵渠，長期積水，汛期已造成涵口路基下沉;在K385+500、K385+530排水溝處，都蘭河村修建便道，堵塞涵渠，積水長期浸泡路基本體;在下行線K385+260涵處，都蘭河村修建水渠，阻礙鐵路涵渠行洪，造成涵內(nèi)嚴(yán)重淤積，喪失泄洪能力。以上安全隱患有造成列車脫軌、顛覆等嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)。最終該案在各方努力下順利整改。

[案例四]2020年9月，武威鐵路運(yùn)輸檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，蘭新鐵路途徑甘肅省古浪縣黑松驛鎮(zhèn)境內(nèi)的部分路段存在大量侵界林木，違反了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)、架空電力線路安全保護(hù)區(qū)安全距離的有關(guān)規(guī)定，危及電力設(shè)施安全，向古浪縣黑松驛鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議并督促整改。

從表格和案例可以看出：

第一，新領(lǐng)域探索在蘭鐵檢察辦理的案件中所占比例較高，2019占比42.30%，2020年占比63.27%，體現(xiàn)為路外環(huán)境影響行車安全。[1]具體表現(xiàn)包括鐵路沿線彩鋼房彩鋼板被大風(fēng)掀至鐵路接觸網(wǎng)、樹木生長延伸至鐵軌上方、煤礦開采致山石滾落至鐵路線路、上穿下跨鐵路架橋涵洞、動(dòng)物遷徙跨越鐵軌逼停列車、市政設(shè)施老化危害鐵路運(yùn)營安全等。如案例二，村民在禁牧區(qū)違規(guī)放養(yǎng)馬匹，馬群在鐵路邊食草、穿越，發(fā)生逼停列車的危險(xiǎn)情形;案例四，在甘肅省古浪縣黑松驛鎮(zhèn)境內(nèi)的部分路段存在大量侵界林木，違反了鐵路領(lǐng)域相關(guān)安全規(guī)定，存在安全風(fēng)險(xiǎn)。

第二，劃歸為國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的案件存在非典型性特點(diǎn)，不屬于嚴(yán)格意義上的該領(lǐng)域案件。[2]如案例一，企業(yè)在鐵路橋下等鐵路用地上搭建彩鋼房、堆放雜物等，既危害了鐵路運(yùn)營安全，又侵占了鐵路國有用地使用權(quán)。又如，傾倒垃圾至鐵路沿線，屬于國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并不明確，一般蘭鐵檢察系統(tǒng)的做法是在鐵路用地上傾倒垃圾，算作國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，鐵路紅線外傾倒垃圾，算作生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

第三，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域未曾涉足?！惰F路用地管理辦法》明確了鐵路用地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。然而鐵路作為企業(yè)，對(duì)鐵路用地的管理是受委托的行政行為，對(duì)鐵路用地僅享有調(diào)查、申報(bào)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、監(jiān)察等權(quán)力，糾紛處置和處罰、土地使用權(quán)出讓等重大權(quán)力仍然屬于委托的行政機(jī)關(guān)，即地方政府土地管理部門。鐵路用地管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力表現(xiàn)為不完整不充分的特點(diǎn)?；诠茌牭脑?，蘭鐵分院四個(gè)基層院尚無該領(lǐng)域案件。

第四，案件歸類不具有明確性，存在模糊不清、模棱兩可的情形。鐵路點(diǎn)多線長，路內(nèi)路外環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，有些案件情形不能清晰界定究竟處于路內(nèi)還是路外，甚至跨越路內(nèi)路外，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確歸類。如案例三，村民在鐵路涵、排水溝處修建便道、水渠，橫跨路內(nèi)路外環(huán)境，可以算在架橋挖涵小類內(nèi)。然而在大類歸類時(shí)，不具有典型性，或者劃入新領(lǐng)域探索，或者劃入國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。

二、鐵檢機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作存在的問題

（一）法律規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍過于狹窄，鐵檢機(jī)關(guān)所辦部分案件無法進(jìn)行歸類

法律將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域以及侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的公益訴訟案件。然而，以上五種類型并不能有效涵蓋鐵檢機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的案件類型。此外，國有土地使用權(quán)出讓鐵檢機(jī)關(guān)不涉及。在司法實(shí)踐中，對(duì)于新領(lǐng)域范圍的探索，改革的指導(dǎo)意見是積極穩(wěn)妥推進(jìn)，鼓勵(lì)各地方在訴前程序進(jìn)行積極探索。

經(jīng)過近三年半的司法實(shí)踐，鐵檢機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件類型集中體現(xiàn)為以下幾類：（1）侵占鐵路用地，包括在鐵路紅線區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物，鐵路橋墩下堆放、懸掛物品，搭建場(chǎng)地;（2）破壞鐵路路基，影響鐵路行車安全，包括向鐵路安保區(qū)內(nèi)排放污水，在鐵路沿線挖沙取土采石采礦（爆破），在鐵路周邊抽取地下水;（3）在鐵軌附近下穿上跨，存在安全隱患，包括鐵軌上方橫跨公路橋梁、鐵軌下方挖建涵洞等設(shè)施;（4）鐵路沿線形態(tài)復(fù)雜，存在潛在安全隱患，包括在鐵路沿線搭建彩鋼房等建（構(gòu)）筑物、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木，在鐵路沿線建造、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存易燃易爆等危險(xiǎn)場(chǎng)所;（5）破壞鐵路沿線生態(tài)環(huán)境，影響鐵路運(yùn)營環(huán)境，包括在鐵路沿線堆放垃圾，排放生產(chǎn)生活污水、燒荒等;（6）鐵路站車食品藥品安全衛(wèi)生問題，影響廣大旅客的飲食健康、獲得急救的權(quán)利，包括證照不齊，證照、藥品、食材過期，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)衛(wèi)生狀況不達(dá)標(biāo)，防疫期間特殊用品的保存廢棄程序不規(guī)范等。

結(jié)合法律規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍進(jìn)行歸類，第一類勉強(qiáng)劃歸國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，但不具有典型性;第二類、第五類劃歸為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域;第六類劃歸為食品藥品安全領(lǐng)域;第三類和第四類無法進(jìn)行歸類，算作新領(lǐng)域探索。

（二）由于鐵檢機(jī)關(guān)的專門屬性，導(dǎo)致行政公益訴訟案件管轄不明

根據(jù)法律規(guī)定，行政公益訴訟由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層檢察院和法院管轄，以屬地管轄為一般原則，個(gè)案指定管轄為補(bǔ)充。對(duì)于鐵檢機(jī)關(guān)這類專門檢察機(jī)關(guān)并沒有單獨(dú)賦予類案管轄權(quán)。問題在于，涉鐵公益訴訟處于地方檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督盲區(qū)，且鐵檢機(jī)關(guān)監(jiān)督地方行政機(jī)關(guān)名不正言不順。盡管高檢院在2019年公益訴訟工作要點(diǎn)中明確提出了“涉鐵公益訴訟”概念，胡衛(wèi)列廳長指出鐵檢機(jī)關(guān)辦理此類案件屬于新領(lǐng)域探索。[3]高檢院還將鄭州鐵檢分院辦理的河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全一案作為跨行政區(qū)劃典型案例在檢答網(wǎng)上發(fā)布。但是由于沒有明確授權(quán)，又是新領(lǐng)域案件，實(shí)踐中容易招致質(zhì)疑，也無法向法院起訴。據(jù)調(diào)研目前全國僅三例涉鐵行政公益訴訟起訴案件。[4]經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，兩起由地方檢察院提起訴訟，一起由鐵檢機(jī)關(guān)提起訴訟后撤訴;三起案件均不是純粹的影響鐵路運(yùn)營安全新領(lǐng)域案件，還牽扯到生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)，即可以劃入“4+1”領(lǐng)域內(nèi)。目前實(shí)踐中的做法是訴前程序中按照既有管轄范圍各自開展工作，一旦涉及到訴訟，鐵檢機(jī)關(guān)并不當(dāng)然地享有管轄權(quán)，需要一案一請(qǐng)示。

此外，部分地方檢察機(jī)關(guān)基于工作考核壓力等原因，也會(huì)把監(jiān)督觸角伸到涉鐵領(lǐng)域來“搶案源”，短期來看爭(zhēng)了一時(shí)輸贏，長期來看給鐵路企業(yè)帶去一種爭(zhēng)搶案源的不好印象，反倒人為增加了和鐵路企業(yè)的溝通成本，造成了司法資源的極大浪費(fèi)，影響了檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外形象乃至司法權(quán)威。

（三）鐵路和地方行政職權(quán)分配不清，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確確定責(zé)任單位

政企分離一直是近些來企業(yè)改革的重點(diǎn)問題。2019年6月，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“鐵路集團(tuán)公司”）并正式掛牌。這一名稱的變更標(biāo)志著鐵路企業(yè)公司制改革最后一步的完成，也意味著鐵路“政企分開”的改革告一段落，昔日政府部門徹底變身為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。[5]然而實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，鐵路企業(yè)內(nèi)部依然享有一定的行政權(quán)。這些行政職能一般不完整，通常只具有行政管理職能，而不具備行政執(zhí)法職能。鐵路企業(yè)的行政主體身份呈現(xiàn)出不充分、不典型、不規(guī)范的復(fù)雜性特征。[6]這就造成了在實(shí)踐中一方面地方行政單位不涉足涉鐵行政監(jiān)管，鐵路行政單位通常以不享有完整的行政權(quán)，如沒有行政處罰權(quán)、不具有監(jiān)督剛性為由，進(jìn)行抗辯。另一方面在鐵路系統(tǒng)，也存在機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜、職權(quán)不清的問題，依然無法準(zhǔn)確界定責(zé)任主體。就鐵路食品安全監(jiān)督領(lǐng)域，鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室為鐵路食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在鐵路內(nèi)部是一個(gè)部門、兩塊牌子，不利于開展檢察監(jiān)督。[7]又如，在安全生產(chǎn)監(jiān)督中，鐵路監(jiān)督管理局屬于行政機(jī)關(guān)，鐵路集團(tuán)公司下設(shè)安全監(jiān)督管理辦公室對(duì)內(nèi)具有行政監(jiān)管職責(zé)，其部分職責(zé)來自于鐵路監(jiān)督管理局委托。

（四）鐵檢機(jī)關(guān)沒有同級(jí)政府人大，在行政公益訴訟案件辦理中溝通成本高

鐵檢機(jī)關(guān)一直沒有對(duì)應(yīng)的同級(jí)政府，也不存在同級(jí)人大的監(jiān)督。在行政公益訴訟案件辦理中，由于缺乏同級(jí)政府人大的溝通協(xié)調(diào)，和地方行政單位溝通成本高，工作推進(jìn)難度較大。另外地方政府內(nèi)部職能劃分存在差異，鐵檢機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確掌握。再加上近幾年機(jī)構(gòu)改革，各級(jí)政府部門合并、職能拆分，機(jī)構(gòu)職責(zé)頻繁切換，部分地區(qū)甚至?xí)M(jìn)行臨時(shí)性、差異化機(jī)構(gòu)配置，鐵檢機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確界定監(jiān)督對(duì)象。如案例五和案例六。

[案例五]2018年8月，蘭州鐵檢院在辦理甘肅德龍生態(tài)建材有限公司在鐵路橋墩下傾倒渣土造成側(cè)壓危害橋梁安全一案中，找到橋墩所在轄區(qū)皋蘭縣城市管理行政執(zhí)法局要求履職，被告知由于城市發(fā)展的需要，該區(qū)域及其他三個(gè)區(qū)域的綜合管理執(zhí)法工作由蘭州市城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一履職。基于同級(jí)監(jiān)督的原則，蘭州鐵檢院無法開展工作。為了案件的順利辦理，最后該院繞開皋蘭縣城市管理行政執(zhí)法局，找到具有土地管理職責(zé)的皋蘭縣國土資源局要求履職，雖然案件最終順利辦結(jié)，但存在選擇性司法的情況。

[案例六]2020年5月，中鐵二十一局集團(tuán)五公司在蘭州市七里河區(qū)一處道路及地下綜合管廊工程施工中，在鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)堆砌建筑材料。蘭州鐵檢院向蘭州市七里河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局調(diào)查取證中獲知，該處施工項(xiàng)目屬于市級(jí)工程，由蘭州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局具體管理。蘭州鐵檢院基于屬地管轄的原則，在多次溝通后修改了檢察建議書的內(nèi)容，認(rèn)定蘭州市七里河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局具有協(xié)助管理的職責(zé)。最終該案得以順利辦結(jié)。

此外，有些案件涉及多個(gè)政府職能部門，以各級(jí)政府為監(jiān)督對(duì)象難度較大。這種情況的發(fā)生很大程度上是各方的思想認(rèn)識(shí)問題。各級(jí)政府會(huì)把檢察機(jī)關(guān)看作是自己的組成部分，認(rèn)為是上下級(jí)關(guān)系，不愿接受檢察監(jiān)督。鐵檢機(jī)關(guān)由于在行政公益訴訟中管轄不明，一般都是訴前檢察建議，同時(shí)由于缺乏監(jiān)督剛性，一般也不愿監(jiān)督各級(jí)政府。根據(jù)行政訴訟法第15條第1項(xiàng)[8]、“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第2款[9]之規(guī)定，基層檢察院不享有對(duì)縣級(jí)以上政府的管轄權(quán)。司法實(shí)踐中鐵檢機(jī)關(guān)往往向政府各職能部門發(fā)送檢察建議，但由于所涉案情重大，各職能部門均不能單獨(dú)解決問題，最終還得求助于同級(jí)政府，如案例七。

[案例七]蘭州市七里河轄區(qū)內(nèi)一鐵路隧道上方存在大量違法建筑，有嚴(yán)重影響列車運(yùn)行安全的重大風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)調(diào)查了解，此處違法建筑屬于政府異地搬遷安置項(xiàng)目，拆除涉及到城市管理行政執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、環(huán)境保護(hù)局、國土資源局及七里河區(qū)政府等單位。這一問題的形成有歷史因素在其中，無法清晰界定各方的職責(zé)范圍，無論針對(duì)哪個(gè)單位發(fā)送檢察建議都不能充分履職，最終還需要七里河區(qū)政府協(xié)調(diào)各方，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決。蘭州鐵檢院對(duì)七里河區(qū)人民政府沒有管轄權(quán)，無法跟進(jìn)案件，最終該案移送蘭鐵分院辦理。

（五）鐵路領(lǐng)域線索發(fā)現(xiàn)來源單一，鐵檢機(jī)關(guān)無法保持獨(dú)立性充分履職

鐵檢機(jī)關(guān)的線索來源基本上是由鐵路工務(wù)段、鐵路監(jiān)督管理局提供。鐵檢機(jī)關(guān)屬于“等米下鍋”的境遇。因此，鐵檢機(jī)關(guān)無法保持完整的獨(dú)立性。如，在影響鐵路安全生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)陌讣k理中，鐵檢機(jī)關(guān)完全可以對(duì)鐵路監(jiān)督管理局進(jìn)行監(jiān)督。但由于此類線索通常是鐵路監(jiān)督管理局向鐵檢機(jī)關(guān)提供的，為了長期的合作共贏，鐵檢機(jī)關(guān)往往另辟蹊徑尋找地方行政機(jī)關(guān)可能存在的失職情況，進(jìn)而監(jiān)督。

三、鐵檢機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作的理論基礎(chǔ)

（一）鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域?qū)儆诠怖姹Ｗo(hù)的范疇

公益訴訟制度的提起旨在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，與“私益”相對(duì)。國家利益是一種集合利益，一般包括政治性的代表主權(quán)國家的所有利益和經(jīng)濟(jì)性的由國家所有的利益。社會(huì)公共利益一般指社會(huì)全部或部分成員享有的利益，特點(diǎn)集中體現(xiàn)在公共性和不特定性上。[10]鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域應(yīng)屬于公共利益保護(hù)范疇：其一，鐵路屬于國家所有，是國家的經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，承擔(dān)著客運(yùn)和貨運(yùn)的重大使命，是公共產(chǎn)品，在經(jīng)濟(jì)層面上代表著國家利益;其二，鐵路客運(yùn)以保護(hù)不特定多數(shù)旅客生命財(cái)產(chǎn)安全為核心利益，與社會(huì)公共利益代表著不特定多數(shù)人的共同利益訴求一致;其三，鐵路領(lǐng)域發(fā)生重特大運(yùn)輸安全事故都是由國家舉全國之力開展救援，實(shí)施兜底保障，充分體現(xiàn)了鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域的公益屬性。

（二）鐵檢機(jī)關(guān)具有跨區(qū)域特性，與部分案件類型特性吻合，具有制度優(yōu)勢(shì)

鐵路運(yùn)輸先天跨行政區(qū)劃，這是鐵檢機(jī)關(guān)與地方檢察在管轄特性上最大的區(qū)別。其一，無論是在已授權(quán)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，還是在新探索的鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域，都存在跨區(qū)域的特性，地方檢察在辦案過程中易出現(xiàn)管轄交叉的問題，不利于工作的開展，還會(huì)造成司法資源浪費(fèi)。相反，鐵檢機(jī)關(guān)在線索獲取、調(diào)查取證、責(zé)任認(rèn)定等方面，具有地方檢察無法比擬的優(yōu)勢(shì)。其二，跨區(qū)劃案件往往案情復(fù)雜、涉案金額較大，牽扯到地方利益，行政干預(yù)、訴訟“主客場(chǎng)”問題頻生，不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。[11]鐵檢機(jī)關(guān)具有先天的“去地方化”屬性，近年改革也已經(jīng)從鐵路系統(tǒng)剝離出來，逐步實(shí)現(xiàn)“去行業(yè)化”，以維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立，保障司法公正的實(shí)現(xiàn)。其三，鐵檢機(jī)關(guān)案源較少，開展涉鐵公益訴訟能夠優(yōu)化司法資源配置，解決案件量不平衡的問題。近幾年，鐵檢機(jī)關(guān)普遍處于業(yè)務(wù)量不飽和的狀態(tài)。[12]相反，地方檢察卻一直陷于案多人少的矛盾。所以，適當(dāng)擴(kuò)大鐵檢機(jī)關(guān)公益訴訟案件管轄范圍，既能解決鐵檢機(jī)關(guān)案源不足的問題，又能分擔(dān)一部分地方檢察的工作量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和司法效率原則。

（三）鐵檢機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟，反推助力鐵路企業(yè)體系化管理，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的最高追求

其一，個(gè)體權(quán)利救濟(jì)對(duì)安全生產(chǎn)的促進(jìn)作用微乎其微。在與鐵路企業(yè)發(fā)生侵權(quán)糾紛時(shí)，個(gè)體的司法救濟(jì)僅能依據(jù)民事訴訟救濟(jì)原則填平，無法推動(dòng)鐵路企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)和創(chuàng)新管理的審視。其二，鐵路運(yùn)輸安全治理體系呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，難以形成有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)體系化管理。鐵路生產(chǎn)運(yùn)輸運(yùn)營，呈現(xiàn)跨領(lǐng)域、多單位協(xié)作的特點(diǎn)，客觀上表現(xiàn)為自成體系、無法統(tǒng)一訴求，也就導(dǎo)致容易出現(xiàn)治理真空、治理沖突和治理混亂等問題。[13]其三，鐵路監(jiān)管執(zhí)法主體長期處于監(jiān)督缺失的境況，不利于推動(dòng)鐵路管理體制機(jī)制的完善。部分留存于鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的行政職權(quán)，因脫離于行政機(jī)關(guān)，不能被有效監(jiān)管。鐵路領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)，一般是垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督效果有限。此外，行業(yè)監(jiān)管必然存在行業(yè)保護(hù)的先天缺陷。鑒于此，由鐵檢機(jī)關(guān)站在維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的角度，在鐵路系統(tǒng)開展行政公益訴訟，能夠通過案件辦理推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的機(jī)能，實(shí)現(xiàn)“公益”保護(hù)的最高追求。

（四）鐵路企業(yè)自身發(fā)展的需求，亟需外部力量介入幫助解決鐵路運(yùn)營線下安全隱患

在面對(duì)線下安全隱患涉及到地方責(zé)任的時(shí)候，鐵路企業(yè)通常的做法是向?qū)俚卣l(fā)函，請(qǐng)求予以協(xié)助解決。但是發(fā)函方式?jīng)]有任何強(qiáng)制力，如果地方政府不配合、消極怠工、以文件解決文件，線下安全隱患依然得不到解決，有些問題長此以往就變得積重難返。鐵檢機(jī)關(guān)管轄涉鐵領(lǐng)域案件，在問題的處理中能夠發(fā)揮司法權(quán)威，協(xié)調(diào)多方力量，共同推動(dòng)問題的解決，這是鐵路企業(yè)所盼望的，是一項(xiàng)雙贏多贏共贏的舉措。如案例三，青藏鐵路集團(tuán)先后幾次向青海省烏蘭縣人民政府發(fā)函請(qǐng)求協(xié)助排除隱患，烏蘭縣政府批轉(zhuǎn)銅普鎮(zhèn)政府、烏蘭縣水利局、烏蘭縣農(nóng)牧和扶貧開發(fā)局等單位后，相關(guān)部門未采取任何整改措施，后續(xù)不了了之。最后該案在西寧鐵檢院的介入下，得以順利解決。

四、鐵檢機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的完善建議

（一）把鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域納入公益訴訟范圍，并明確由鐵檢機(jī)關(guān)管轄，解決案件范圍無法歸類和管轄不明的問題

其一，在現(xiàn)有的管轄制度默認(rèn)下，鐵檢機(jī)關(guān)對(duì)鐵路范圍內(nèi)的公益訴訟案件享有管轄權(quán)，但大部分涉及鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域的案件，并不在鐵路紅線內(nèi)，甚至不在鐵路安保區(qū)內(nèi)，對(duì)于這部分案件鐵檢機(jī)關(guān)是無法正常開展工作的，往往存在管轄爭(zhēng)議問題，不利于對(duì)鐵路生產(chǎn)運(yùn)輸安全的有效保護(hù)。其二，在現(xiàn)有的公益訴訟范圍內(nèi)，鐵檢機(jī)關(guān)辦理的部分案件類型無法進(jìn)行歸類，導(dǎo)致鐵檢機(jī)關(guān)只能進(jìn)行訴前監(jiān)督，而在行政機(jī)關(guān)不予配合的情況下無法提起訴訟，造成檢察監(jiān)督剛性不足，威脅檢察權(quán)威。其三，明確凡是涉及到鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域的公益訴訟案件，由鐵檢機(jī)關(guān)管轄，能夠有效發(fā)揮鐵檢機(jī)關(guān)的既有優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)各方力量實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督，同時(shí)避免和地方檢察產(chǎn)生管轄權(quán)沖突，進(jìn)行司法權(quán)力的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)司法效益原則。

（二）進(jìn)一步剝離鐵路系統(tǒng)的行政職能，理順行政機(jī)關(guān)層級(jí)，納入到統(tǒng)一的行政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行政職能的一體化構(gòu)建

行政職能的多頭存在，不利于行政系統(tǒng)的層級(jí)建構(gòu)，導(dǎo)致在運(yùn)行、管理、監(jiān)督等方面存在漏洞、真空、甚至混亂的局面，不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。讓企業(yè)職能回歸企業(yè)，行政職能回歸行政，進(jìn)一步剝離鐵路系統(tǒng)的行政職能，將企業(yè)內(nèi)部的行政監(jiān)管職能納入到地方行政層級(jí)中去。一方面完善科層制建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政職能的一體化;另一方面使行政監(jiān)管職能擺脫行業(yè)掣肘而獨(dú)立存在，激發(fā)監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性，大力提升行政能力，反過來促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展。

（三）適當(dāng)擴(kuò)大基層鐵檢機(jī)關(guān)的層級(jí)管轄范圍，以應(yīng)對(duì)跨區(qū)劃辦案和對(duì)縣級(jí)政府開展檢察監(jiān)督時(shí)，基層鐵檢機(jī)關(guān)無管轄權(quán)的困擾

鐵檢機(jī)關(guān)因?yàn)榭鐓^(qū)劃的特點(diǎn)，所辦案件經(jīng)常存在跨區(qū)、跨市、跨省的特性。在行政公益訴訟案件辦理過程中，因?yàn)榭鐓^(qū)劃的特性，對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)也往往處于“高配”的情形。即使在一個(gè)行政區(qū)劃域內(nèi)，也因?yàn)榉梢?guī)定縣級(jí)政府以上的案件由市級(jí)檢察院管轄，而造成案子辦著辦著基層鐵檢機(jī)關(guān)就沒有了管轄權(quán)的困窘，如案例七。所以，結(jié)合鐵檢機(jī)關(guān)所辦案件的特點(diǎn)，應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大基層鐵檢機(jī)關(guān)的級(jí)別管轄范圍。比如說，允許鐵檢機(jī)關(guān)管轄以縣級(jí)政府為行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的案件，僅這一項(xiàng)，就能解決實(shí)踐中的大部分級(jí)別管轄問題。

（四）與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源互享信息互通，保持線索移交的渠道暢通

鐵檢機(jī)關(guān)與鐵路系統(tǒng)協(xié)調(diào)工作有先天的優(yōu)勢(shì)。鐵檢機(jī)關(guān)可以主動(dòng)出擊，利用信息化技術(shù)與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺(tái)。要么利用鐵路現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺(tái)，接入檢察監(jiān)督端口，實(shí)現(xiàn)線索發(fā)現(xiàn)的目的;要么以檢察監(jiān)督為主體，設(shè)計(jì)案件線索來源平臺(tái)，對(duì)接鐵路系統(tǒng)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)案件線索。這樣就可以擺脫線索來源受制于鐵路系統(tǒng)，造成不敢監(jiān)督不能監(jiān)督不想監(jiān)督的局面。至于信息密級(jí)問題，則可以通過信息獲取權(quán)限設(shè)置控制，加強(qiáng)泄密的懲罰等措施實(shí)現(xiàn)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘭州市人民檢察院在行政監(jiān)督方面與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了科技共建，通過與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)銜接而抓取數(shù)據(jù)，獲取案件線索，可以借鑒。

注釋：

[1]2018年辦案數(shù)據(jù)中沒有新領(lǐng)域探索案件，原因在于該年度公益訴訟工作剛剛開始，蘭鐵分院四個(gè)基層院辦理的大部分案件都屬于侵犯鐵路國有用地使用權(quán)，威脅鐵路設(shè)施安全等內(nèi)容的案件，如何界定屬于哪一領(lǐng)域、新領(lǐng)域究竟如何認(rèn)定無法確定。2018年鄭州鐵檢分院辦理的河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全一案，被河南省院評(píng)為2018年度十大典型案例之一，該案屬于在鐵路沿線填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設(shè)施的行為，被歸入國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。因此，蘭鐵分院四個(gè)基層院將類似案件全部歸入國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。

[2]根據(jù)2020年12月17日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)布9起國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟典型案例》總結(jié)得出，國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟，主要涉及對(duì)應(yīng)收未收、應(yīng)繳未繳的稅收及其他費(fèi)用、被冒領(lǐng)的養(yǎng)老金、教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等屬于國有財(cái)產(chǎn)的流失問題發(fā)起檢察監(jiān)督。而鐵路領(lǐng)域侵犯涉鐵財(cái)產(chǎn)安全，不具有典型性。

[3]參見胡衛(wèi)列：《如何做好新時(shí)代公益訴訟檢察工作》，《人民檢察》2019年第23期。

[4]參見《最高檢、國鐵集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例》。第八案，湖北省陽新縣違規(guī)養(yǎng)殖畜禽危害鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;第九案，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市違法建設(shè)堵塞河道危害鐵路泄洪橋運(yùn)輸安全行政公益訴訟案;第十案，河北省邢臺(tái)市非法采砂危害高鐵大橋運(yùn)輸安全公益訴訟系列案。最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201224_492720.shtml#1，最后訪問日期：2021年3月20日。

[5]參見李明思：《鐵路改革“三步走”》，《現(xiàn)代國企研究》2020年第3期。

[6]參見王凱：《公益訴訟“等”外范圍應(yīng)當(dāng)包含鐵路運(yùn)輸安全領(lǐng)域》，《人民檢察》2019年第19-20期。

[7]《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》第3條第4款：鐵路食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)督管理工作，并接受所在地省級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

[8]《中華人民共和國行政訴訟法》第15條：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件……”

[9]《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第2款：基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。

[10]參見吳海研、支立躍、陳躍：《檢察公益訴訟“等”外研究》，《法制與社會(huì)》2019年第11期（上）。

[11]參見王淵：《發(fā)揮鐵檢優(yōu)勢(shì) 推進(jìn)公益訴訟工作開展——鐵路檢察官論壇觀點(diǎn)述要》，《人民檢察》2018年第14期。

[12]同前注[10]。

[13]同前注[5]。