全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

趙警寶

（陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

引言

在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村振興工作開展的時代發(fā)展背景下，要想提高全域土地綜合整治工作的質(zhì)量和效率，必須要加強(qiáng)對理論和措施的研究，對現(xiàn)有的土地整治內(nèi)涵、功能和目標(biāo)等進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。近年來，眾多研究人員對于鄉(xiāng)村土地整治工作的具體內(nèi)容和方向還存在著一定的分歧，有人提出需要重視功能性建設(shè)，也有人提出需要重視經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的綜合效益。雖然這些理論和措施仍然處于設(shè)計研究階段，但是能夠給農(nóng)村地區(qū)建設(shè)工作的順利開展提供一定的參考。

一、鄉(xiāng)村振興背景下開展土地綜合整治的必要性

（一）鄉(xiāng)村振興重要的實(shí)施舞臺

農(nóng)村發(fā)展的根本在于土地要素，鄉(xiāng)村振興背景下開展土地綜合整治能夠在土地政策平臺的支持下，統(tǒng)籌規(guī)劃出有理論可依、有政策可依的科學(xué)土地利用方案，這能為實(shí)施“多規(guī)合一”打下堅實(shí)的基礎(chǔ)，同時也能夠使土地資源的利用率大幅度提升。為農(nóng)村建設(shè)做好要素配置，實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置。毋庸置疑，土地綜合整治能夠在一定程度上推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)行，在這種條件下，利用三產(chǎn)用地等形式，來發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，來解決鄉(xiāng)村就業(yè)問題，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的“一池春水”。

（二）土地綜合整治可以有效保護(hù)耕地、改善農(nóng)村環(huán)境

目前，有的鄉(xiāng)村仍然存在耕地資源不足的問題，這不利于國家實(shí)行的占補(bǔ)平衡制度。通過土地綜合整治可以有效保護(hù)耕地，拓寬耕地補(bǔ)充來源的渠道，減少耕地占補(bǔ)平衡的難度，可以有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)綠色鄉(xiāng)村建設(shè)，對于農(nóng)田建設(shè)需要高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)要求，增加基礎(chǔ)設(shè)施、翻耕、培肥，以達(dá)到耕地質(zhì)量有所提升的目的，發(fā)展綜合生產(chǎn)力，建立具有高質(zhì)量耕地的鄉(xiāng)村特色新格局。另外，目前大多數(shù)鄉(xiāng)村的耕地不成片，分布比較零散，這不利于鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營模式。通過全域土地綜合整治可以有效解決這些問題，實(shí)現(xiàn)耕地連片，從而進(jìn)行鄉(xiāng)村耕地規(guī)模化經(jīng)營，加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)步伐，有效保護(hù)耕地資源。

（三）全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村，不少地方的農(nóng)村成為空心村，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難，與社會主義先進(jìn)文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生，鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護(hù)，在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中注重維護(hù)農(nóng)民的主體地位，既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)，也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個性和特點(diǎn)，盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風(fēng)民俗中的積極元素，挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值，打造農(nóng)事體驗、全域旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，推動現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)文明相融合，豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

二、全域土地綜合整治面臨的問題

（一）頂層設(shè)計和政策引導(dǎo)不夠

全域土地綜合整治是在山水林田湖草生命共同體理念下，對村鎮(zhèn)田水路林村進(jìn)行整體推進(jìn)、系統(tǒng)整治。相對于傳統(tǒng)的對某一單項工程進(jìn)行整治的活動，更加注重規(guī)劃管控和空間治理。作為新時期一項新的工作部署，部分省份還不能全面把握全域土地綜合整治“內(nèi)涵、目標(biāo)、手段、效益”的系統(tǒng)性、整體性和綜合性，目前的一些做法仍處于探索層面，還沒有健全的制度或?qū)嵤┺k法來指導(dǎo)和規(guī)范工作開展。

（二）缺乏有效的監(jiān)管措施

全域土地綜合整治在試點(diǎn)階段賦予了試點(diǎn)省份調(diào)整永久基本農(nóng)田和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)兩大政策杠桿。在耕地保護(hù)和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建設(shè)用地指標(biāo)的大背景下，如何杜絕地方以地生財，如何引導(dǎo)和管控地方在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上用足用好支持政策，目前還缺乏一系列的監(jiān)管抓手和監(jiān)管措施。

（三）資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進(jìn)各部門的協(xié)同發(fā)展提供了一個良好的契機(jī)，同時也給各部門和一些金融機(jī)構(gòu)帶來了不小的挑戰(zhàn)。土地的綜合整治不僅涉及農(nóng)村，也涉及城市建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T和機(jī)構(gòu)，要想更好地推進(jìn)土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點(diǎn)不同，所需資金也不同，在協(xié)調(diào)各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發(fā)揮最大的效用。

（四）農(nóng)民主體地位有待提高

農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實(shí)踐看，在全域土地綜合整治的實(shí)施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運(yùn)作的主導(dǎo)權(quán)，自上而下的項目制推進(jìn)方式雖能保障運(yùn)作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農(nóng)民參與往往是個體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高，沒有足夠的知識參與和權(quán)利行使意識參與全域土地綜合整治，導(dǎo)致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強(qiáng)，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實(shí)施的影響很小。

（五）土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象

在鄉(xiāng)村有許多父輩這一代繼承祖輩宅基地的情況，而父輩的宅基地由此則被荒廢或者限制，這造成了很多土地被撂荒。很多年輕人不愿意發(fā)展農(nóng)業(yè)而選擇進(jìn)城務(wù)工，這一代的宅基地也被閑置。而一些留在鄉(xiāng)村的年輕人因為無力購買城里的房子，選擇在農(nóng)村新蓋房屋，這樣進(jìn)一步加劇了土地資源的浪費(fèi)。

三、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確政策指引

國家層面應(yīng)開展基礎(chǔ)研究和頂層設(shè)計，形成長效制度體系，這既有利于統(tǒng)一規(guī)范管理，也為地方開展工作提供技術(shù)支撐。一是加快研究編制全域土地綜合整治導(dǎo)向性文件（如導(dǎo)則或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)），從國土空間優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)支撐、群眾權(quán)益保障等方面，提出生態(tài)文明理念和生物多樣性發(fā)展要求下的全域土地綜合整治的內(nèi)涵、整治范圍、整治條件和整治方法，明確土地綜合整治的負(fù)面清單，引導(dǎo)地方科學(xué)制訂村莊規(guī)劃，有效開展全域土地綜合整治。二是加快研究制定全域土地綜合整治驗收和綜合評估等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確驗收和綜合評估的依據(jù)、內(nèi)容、方法、條件、組織、程序以及技術(shù)要求等，規(guī)范全域土地綜合整治驗收及綜合評估工作。

（二）加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度

從具體運(yùn)作看，政府和企業(yè)在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導(dǎo)地位，要以土地綜合整治推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對項目的監(jiān)管力度。農(nóng)村土地整治管理部門應(yīng)向社會公開項目實(shí)施過程中的具體流程、資金去向、職責(zé)權(quán)限等事項，主動接受社會和媒體監(jiān)督；在規(guī)劃設(shè)計、投資主體準(zhǔn)入、新增土地指標(biāo)、新社區(qū)建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺。在日常的項目監(jiān)管中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時的匯總評估，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動態(tài)監(jiān)測。

（三）健全市場化的投融資機(jī)制，拓展資金渠道

破除市場準(zhǔn)入壁壘，創(chuàng)造良好的社會資本投資環(huán)境，制定引導(dǎo)社會資本參與全域土地綜合整治的鼓勵政策和指導(dǎo)意見，建立健全吸引社會資本投入全域土地綜合整治的長效機(jī)制，建立共治共享的市場化格局，確保投資者權(quán)益。充分利用農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，建立健全建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制，在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地入市增值收益投入到全域土地綜合整治中。

（四）堅持農(nóng)民主體地位

農(nóng)民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。只有依靠農(nóng)民，為農(nóng)民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。通過在鄉(xiāng)村一級成立理事會和合作社，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶參與相關(guān)項目管理決策，以此來強(qiáng)化農(nóng)戶主體意識。二是在全域土地整治過程中，高度重視當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求與利益表達(dá)，構(gòu)建平等的合作關(guān)系。按以人民為中心的發(fā)展理念推進(jìn)全域土地綜合整治，保障農(nóng)民主體的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民的利益共享，妥善處理好項目規(guī)劃與農(nóng)戶生產(chǎn)生活實(shí)際需求的關(guān)系，從而保障農(nóng)民在全域土地綜合整治中的主體地位。

（五）用好土地政策

開展全域土地綜合整治需要在原有的土地基礎(chǔ)上不斷地解放思想并做好創(chuàng)新。首先，優(yōu)化土地的布局和利用結(jié)構(gòu)，對在項目區(qū)內(nèi)比較零散的土地需要采用不同的方法，根據(jù)土地的情況合理分配。其次，實(shí)行農(nóng)村土地的集中連片政策，將一些比較零散的土地重新劃分，形成高質(zhì)量的連體耕地。最后，支持農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)融合，通過村莊與村莊之間的合理歸并，將一些騰出來的土地聯(lián)合發(fā)展，可以用于一些養(yǎng)老或者集中生產(chǎn)等用地。通過這些方式實(shí)現(xiàn)對于村土地的合理規(guī)劃調(diào)整，最大程度利用土地。

（六）多功能生產(chǎn)空間綜合整治

在全域土地綜合整治工作開展過程中，為了保障整治工作的進(jìn)度和效果，還需要積極地引進(jìn)科學(xué)化的整治技術(shù)和手段，使得農(nóng)村地區(qū)的位置優(yōu)勢和自然優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，使地區(qū)功能和價值導(dǎo)向得到進(jìn)一步確定。除此之外，還可以通過多功能生產(chǎn)空間來開展綜合整治工作，這樣能夠確定限制土地整治工作開展的因素，進(jìn)而使土地整治措施的實(shí)施效率能夠得到有效提升。在新時代背景下的全域土地整治工作中，還應(yīng)該給予生態(tài)良田建設(shè)足夠的重視，要在土地基本功能得到可靠保障的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村地區(qū)土地的各項社會保障功能得到更加深入地挖掘，確保多功能生產(chǎn)空間整治工作的開展得以實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項具有重大現(xiàn)實(shí)意義的工程，對于我國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面提升，實(shí)現(xiàn)綜合發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程，具有不可撼動的地位。在鄉(xiāng)村不斷進(jìn)步和發(fā)展過程中，土地整治作為鄉(xiāng)村振興重要的實(shí)施舞臺，可以有效保護(hù)耕地，保護(hù)鄉(xiāng)土特色，但是土地利用仍然存在著一定的不足，目前存在鄉(xiāng)村人口流失、生產(chǎn)人力資源缺少以及土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象等問題，這在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)行。因此，筆者認(rèn)為土地整治亟待轉(zhuǎn)型，并且需要以全域土地綜合整治作為落腳點(diǎn)，以此來提升土地整治的實(shí)際效果，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)行。