高職院校構(gòu)建預(yù)算績效體系的難點(diǎn)及對策建議

文/王琴香（重慶資源與環(huán)境保護(hù)職業(yè)學(xué)院）

《國家職業(yè)教育實(shí)施方案》對高職院校教育建設(shè)提出新要求，指明新方向。但從目前來看，我國現(xiàn)階段的職業(yè)教育仍存有較大的進(jìn)步空間，其無論是在體系建設(shè)、辦學(xué)條件，還是政策配套與實(shí)訓(xùn)基地等方面均有不足。近年來，國家加大對高職院校的教育投入，而如何科學(xué)合理、恰如其分地高效利用這筆財(cái)政資金，推進(jìn)高職院校的內(nèi)涵建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展成為社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為了迎合國家政策要求、推進(jìn)校園建設(shè)與打造公眾口碑等多方面的訴求，各大高職院校紛紛開展以預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口的財(cái)務(wù)職能拓維，借此推動(dòng)財(cái)政資金的聚力增效和高職院校辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量等方面的水平提升。

一、高職院校構(gòu)建預(yù)算績效體系的現(xiàn)實(shí)意義

高職院校的預(yù)算績效體系建設(shè)中，始終秉承具體化（Specific）、可 衡 量（Measurable）、可 操 作（Attainable）、相關(guān)性（Relevant）與時(shí)效性（Time﹣efficient）的顯著特征，并以SMART為根本原則，向預(yù)算編制、管控及調(diào)整等過程要績效、向工作評(píng)價(jià)要結(jié)果、向工作執(zhí)行要時(shí)效，進(jìn)而客觀評(píng)價(jià)高職院校預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，兼顧長遠(yuǎn)發(fā)展與眼前利益；以整體優(yōu)化為著眼點(diǎn)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系間既各有側(cè)重又緊密聯(lián)系的發(fā)散思維，同時(shí)兼顧動(dòng)態(tài)完善原則，對指標(biāo)、權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)隨著大環(huán)境和客觀實(shí)際變化而不斷修訂，最終建成戰(zhàn)略目標(biāo)到績效指標(biāo)設(shè)定、分解，并付諸行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)資源合理配置的績效考核統(tǒng)一思路，持續(xù)對高職院校發(fā)展建設(shè)賦能。

同時(shí)近些年，我國財(cái)政體制改革進(jìn)程愈加深入，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)且規(guī)范透明的預(yù)算制度成為財(cái)政體制改革的現(xiàn)實(shí)需求，而加強(qiáng)績效管理，方能檢驗(yàn)財(cái)政資金全面預(yù)算管理的實(shí)施與應(yīng)用成效，所以，加強(qiáng)預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量的根本要義。另外，財(cái)政資源對高職院校的投入比例逐年遞增，以解決高職院校建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足的問題，因此，針對于專項(xiàng)財(cái)政資金的精細(xì)化使用考核評(píng)價(jià)尤為重要。在經(jīng)費(fèi)投入有限的情況下, 沒有建成預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度, 導(dǎo)致各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用缺乏指引, 資源不能有效配置，投入產(chǎn)出分析觀尚未建成，都將制約職業(yè)教育的縱深發(fā)展。由此可見，建立科學(xué)而完整的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，著力提升高職院校財(cái)務(wù)管理水平，才能切實(shí)保障高職院校的治理能力和高水平發(fā)展。

二、高職院校構(gòu)建預(yù)算績效體系的難點(diǎn)

在高職院校全面預(yù)算管理績效體系構(gòu)建中，要想使績效評(píng)價(jià)全面發(fā)力，便少不了評(píng)價(jià)原則的確定與構(gòu)建思路的推敲。尤其是方案設(shè)計(jì)中的評(píng)價(jià)工具的選取和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，需參照相關(guān)依據(jù)、遵循全面原則，對各項(xiàng)指標(biāo)建設(shè)進(jìn)行整體統(tǒng)籌；同時(shí)圍繞總體目標(biāo)對績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的層級(jí)和具體內(nèi)容進(jìn)行合理設(shè)定，以支撐高職院校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的優(yōu)化升級(jí)。高職院校全面預(yù)算管理要以國內(nèi)相關(guān)政策法規(guī)為參考依據(jù)，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定來約束預(yù)算管理工作的踐行，以保持其合法合規(guī)的運(yùn)行軌跡。同時(shí)，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建更是一項(xiàng)專業(yè)且極富技術(shù)性的工作，需遵循科學(xué)、整體、可行、動(dòng)態(tài)的原則不斷調(diào)整與完善。但從目前實(shí)情來看，高職院校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建卻存在如下問題：

（一）缺乏績效意識(shí)，執(zhí)行效力不足

績效評(píng)價(jià)固然與財(cái)務(wù)領(lǐng)域關(guān)系密切，但部分高職院校片面認(rèn)為預(yù)算管理工作與績效評(píng)價(jià)等職能僅是財(cái)務(wù)部門的本職工作，與其他各部門均無關(guān)聯(lián)，這種思想的理由也極其“充分”：主要還是由于目前的高職院校財(cái)務(wù)部門在開展預(yù)算編制過程中相關(guān)執(zhí)行部門并未積極參與；同時(shí)多數(shù)部門認(rèn)為對于預(yù)算的事中執(zhí)行及事后評(píng)價(jià)，僅需參與打分，不需為結(jié)果負(fù)責(zé)，故各項(xiàng)工作均流于形式。另外，部分高職院校的各部門雖積極參與到預(yù)算申請與編制中，但獨(dú)立為戰(zhàn)，僅考慮短期規(guī)劃，“重投入、輕管理”與“重支出、輕績效”的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備倉促，調(diào)研工作不充分，預(yù)算執(zhí)行偏慢、資金管理不嚴(yán)、績效水平不高、與長期發(fā)展脫節(jié)等問題均會(huì)使預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)工作雙向執(zhí)行不足。加之，部分二級(jí)部門負(fù)責(zé)人缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)，單純將預(yù)算管理工作等同于預(yù)算編制而不注重后期監(jiān)督；另外，預(yù)算執(zhí)行中普遍存在“前松后緊”，上半年資金遲遲不動(dòng)，下半年突擊花錢的部門不計(jì)其數(shù)，這些都給全面預(yù)算管理的績效評(píng)價(jià)造成一定阻力。

（二）管理方法缺失，資源配置率低

從現(xiàn)階段的國家政策方針來看，全面預(yù)算的管理思維與零基預(yù)算的編制方法正被大力推崇。但實(shí)際預(yù)算編制中，還頻繁看到“增量預(yù)算編制方法”的身影，這種方式的不合理之處在于編制的基礎(chǔ)是以“假定上一財(cái)年的支出全部合理”與“上下年度的業(yè)務(wù)規(guī)模和項(xiàng)目幾近相同”為原則，這樣不僅會(huì)忽視高職院校的整體利益，還會(huì)導(dǎo)致資源配置率低的客觀問題發(fā)生。預(yù)算執(zhí)行中，績效評(píng)價(jià)過于強(qiáng)調(diào)執(zhí)行進(jìn)度和期末完成情況，重形式而忽略效果，同時(shí)績效管理覆蓋面不全，未囊括所有財(cái)政資金，特別是資金低效、閑置沉淀等問題突出，終難做到對高職院校資產(chǎn)的保值增值管理。

（三）指標(biāo)設(shè)置簡單，架構(gòu)體系不全

高職院校全面預(yù)算管理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定存在主觀性較強(qiáng)、人為干擾難以規(guī)避、覆蓋范圍小、設(shè)置較為簡單等情形。如多數(shù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定僅考慮產(chǎn)出、效益等財(cái)務(wù)指標(biāo)，而二級(jí)指標(biāo)的分解更側(cè)重于成本、數(shù)量、質(zhì)量等簡要視域，這樣會(huì)在指標(biāo)層面忽略社會(huì)與生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度等方面。同時(shí)，財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，也就相當(dāng)于對業(yè)務(wù)實(shí)際情況的考量有所偏頗，因此，指標(biāo)架構(gòu)體系不夠全面。另外，指標(biāo)的定性與定量考核、事中與事后評(píng)價(jià)應(yīng)共同作業(yè)，而任何的輕視都會(huì)使指標(biāo)的設(shè)立陷入不同程度的風(fēng)險(xiǎn)中，進(jìn)而在對高職院校全面預(yù)算管理中略顯缺位，從而失去對預(yù)算管理的有效監(jiān)控意義。

（四）監(jiān)督力度不足，反饋應(yīng)用不佳

從績效評(píng)價(jià)實(shí)際工作反饋結(jié)果來看，其評(píng)價(jià)結(jié)果并未得到有效監(jiān)審，因而結(jié)果往往流于形式，及時(shí)反饋效率不高。而對于績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管控不力問題，由于反饋不到位而得不到整改或修正的情況確有存在。同時(shí)大多數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果均趨于閑置狀態(tài)，這對于預(yù)算的管控與修訂而言毫無意義，長此以往，會(huì)給其他部門傳遞出錯(cuò)誤的信號(hào)，誤認(rèn)為該項(xiàng)制度的施行僅是配合政策宣導(dǎo)和趨勢發(fā)展，于高職院校而言助益不多。所以，如此循環(huán)往復(fù)會(huì)更加削弱績效評(píng)價(jià)的存在意義，進(jìn)而追溯到預(yù)算工作，也就失去了動(dòng)態(tài)監(jiān)管的執(zhí)行效力。

三、高職院校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的優(yōu)化舉措

從上面分析可以看出，高職院校雖對全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系重視，并采取了措施來加強(qiáng)管理，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，還是存在監(jiān)督不力、指標(biāo)設(shè)置簡單等問題，影響了高職院校的經(jīng)營管理效率。因此，高職院校必須針對性采取措施來加強(qiáng)管理，構(gòu)建科學(xué)有效的預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，具體來說有以下幾個(gè)舉措：

（一）統(tǒng)籌全局，做好績效設(shè)計(jì)

全面預(yù)算管理以戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，涵蓋預(yù)算申請、分配、執(zhí)行、分析與反饋全過程，是集綜合性、系統(tǒng)性與全局性于一體的管理活動(dòng)，因此，對于高職院校事業(yè)發(fā)展而言十分重要。而對于預(yù)算監(jiān)管環(huán)節(jié)和績效管理意識(shí)的持續(xù)建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持全局統(tǒng)籌并做好頂層設(shè)計(jì)，全員參與、全程關(guān)注、多維管控，以高職院校預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)為評(píng)價(jià)主體，與教學(xué)、科研、人事等各管理體系相對接，以全面宣貫指導(dǎo)方針為指引，將各業(yè)務(wù)部門管理工作相融合，形成相互監(jiān)督與相互制衡之勢，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多維視域同步共進(jìn)發(fā)展局面，促進(jìn)部門通力協(xié)作，促使各項(xiàng)工作任務(wù)穩(wěn)妥開展。

（二）內(nèi)外共進(jìn)，健全組織結(jié)構(gòu)

高職院校預(yù)算管理工作的保駕護(hù)航需要績效評(píng)價(jià)體系持續(xù)助力，然而事項(xiàng)的推進(jìn)還需健全的組織機(jī)構(gòu)加以維系，而不能單靠財(cái)務(wù)部門單獨(dú)完成。對內(nèi)可組織高職院校會(huì)議，構(gòu)建一支由不同職能部門組建的高職院校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理委員會(huì)。并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組對績效評(píng)價(jià)統(tǒng)籌兼顧，從領(lǐng)導(dǎo)層以身作則，帶頭認(rèn)真履行，方能從上層架構(gòu)中提供支撐力。對外可聘請校外經(jīng)驗(yàn)豐富的專家或者第三方事務(wù)所等機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立績效評(píng)價(jià)工作，為現(xiàn)階段的高職院校預(yù)算管理及績效評(píng)價(jià)提供服務(wù)，共同幫助高職院校財(cái)管工作的提檔升級(jí)。

（三）業(yè)財(cái)融合，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)

古往今來，高職院校的辦學(xué)宗旨主要還是圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)，所以，預(yù)算工作的開展需與高職院校辦學(xué)宗旨緊密結(jié)合，而績效管理則更要與學(xué)校的長短期規(guī)劃相聯(lián)系。本文在第一部分的指標(biāo)構(gòu)建中，已簡要從業(yè)務(wù)視角列舉出幾項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，對績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選定提供一些思路與指引。除此之外，加大前期調(diào)研，深入了解二級(jí)學(xué)院真實(shí)需求，根據(jù)高職院校項(xiàng)目特點(diǎn)，增加個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)注重財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、短期與長期、定性與定量等各類指標(biāo)相結(jié)合，并對指標(biāo)選擇、權(quán)重設(shè)計(jì)繼續(xù)加以細(xì)化完善，以人才培養(yǎng)為本，以內(nèi)涵建設(shè)為綱，將人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與財(cái)務(wù)效益效率三方綜合運(yùn)籌，以此構(gòu)建高職院校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的優(yōu)化體系。具體而言，高職院校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)設(shè)定大體分為兩個(gè)層面：一是高層評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定；二是高層指標(biāo)的拆解，即二級(jí)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)確定。首先，高職院校制定了整體的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，而預(yù)算管理便圍繞整體戰(zhàn)略細(xì)化分期，所以預(yù)算管理工作是保障整體戰(zhàn)略實(shí)行的關(guān)鍵工具。圍繞總體目標(biāo)的預(yù)算工作，其落地實(shí)施需著眼業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)實(shí)際并關(guān)注社會(huì)績效，才能從這三個(gè)方面分項(xiàng)落實(shí)。所以，與之適配的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也應(yīng)以業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)與社會(huì)三方內(nèi)容為底層思路，并對其賦予權(quán)重設(shè)定，進(jìn)而綜合評(píng)價(jià)預(yù)算的執(zhí)行效力。業(yè)務(wù)指標(biāo)是基本支撐，實(shí)踐中可將其權(quán)重設(shè)置為60%左右；財(cái)務(wù)情況也是重要反映，因此可浮動(dòng)在20%～30%的范圍；而高職院校的社會(huì)績效相較于其他行業(yè)更為重要，其主要體現(xiàn)在對社會(huì)科學(xué)文化、人才建設(shè)等方面的支撐力，所以對社會(huì)績效也要賦予一定權(quán)重，但畢竟預(yù)算工作還是以業(yè)財(cái)考核為主，所以社會(huì)績效的指標(biāo)權(quán)重不宜過高，在10%左右即可。

（四）內(nèi)控內(nèi)審，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)備受政府與高職院校重視，對內(nèi)全員宣貫，對外信息公開，以此強(qiáng)化內(nèi)源動(dòng)力與外部監(jiān)督。同時(shí)，對高職院校預(yù)算工作建立內(nèi)控內(nèi)審機(jī)制，并在績效體系構(gòu)建中，完善績效考評(píng)和個(gè)人業(yè)績與政績的機(jī)制對接，使全員真正發(fā)揮主觀能動(dòng)力，將績效評(píng)價(jià)與資源配置和使用效率等職能充分融合，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為高職院校日后預(yù)算工作優(yōu)化升級(jí)的指導(dǎo)與借鑒方向；通過績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤運(yùn)行、考核評(píng)價(jià)與反饋落實(shí)等操作細(xì)節(jié)，形成高職院校經(jīng)營管理中的事前、事中、事后全流程績效管理，促進(jìn)高職院校預(yù)算編制的科學(xué)、規(guī)范升級(jí)。

四、結(jié)語

以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向、預(yù)算編制與執(zhí)行為主線、績效評(píng)價(jià)管理為核心，進(jìn)行高職院校的預(yù)算績效管理體系建設(shè)，可以從本質(zhì)上解決高職院校預(yù)算管理現(xiàn)存問題，緩解發(fā)展中的經(jīng)費(fèi)需求與有限資源供給矛盾，以最大限度提高辦學(xué)質(zhì)量與效益，促進(jìn)高職院校預(yù)算績效管理的全覆蓋和財(cái)務(wù)管理職能的職能升級(jí)。