中國(guó)共產(chǎn)黨百年法規(guī)建設(shè)的歷史沿革、內(nèi)在邏輯與基本經(jīng)驗(yàn)

方 正，程麗琴

（東南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 211189）

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，便始終重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，并以此規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨百年革命、建設(shè)、改革、發(fā)展歷史的重要制度現(xiàn)象，是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的重要法理依據(jù)。2019 年，黨中央修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”予以明確界定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度[1]。黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和完善并非一蹴而就，縱覽百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史，橫向分析不同時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的得失，有益于在“歷史—現(xiàn)實(shí)”的比較視野中深刻總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)律性經(jīng)驗(yàn)，豐富并完善社會(huì)主義法治理論體系，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。

一、百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史沿革

（一）初建和奠基：新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

1921年7月，中共一大在上海召開(kāi)，不僅標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨的成立，同時(shí)也開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史征程。此次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，規(guī)定了黨的名稱、性質(zhì)、任務(wù)、綱領(lǐng)、組織和紀(jì)律，具有黨章的初步體例，實(shí)際上起到了黨章的作用，是具有開(kāi)創(chuàng)意義的首部黨內(nèi)法規(guī)。隨著黨的組織工作的不斷拓展，迫切需要一部正式的規(guī)章對(duì)黨內(nèi)各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。1922年，中共二大通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，成為中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一部正式黨章，分別在黨員、組織、紀(jì)律、會(huì)議、經(jīng)費(fèi)等諸多方面進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，明確了黨的組織原則、組織機(jī)構(gòu)以及組織紀(jì)律等，為建黨初期黨的自身建設(shè)提供了基本依據(jù)，使得中國(guó)共產(chǎn)黨真正作為一個(gè)組織嚴(yán)密的新型無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨從全國(guó)諸多政黨中脫穎而出，成為領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的有生力量。至1927年5月，黨的章程共經(jīng)歷了三次修正，黨章中的“紀(jì)律”和“監(jiān)察委員會(huì)”分別成章，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)開(kāi)始起步；在此期間，黨代會(huì)亦通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》（1923）、《教育宣傳委員會(huì)組織法》（1923）、《組織問(wèn)題決議案》（1927）等組織法規(guī)，確立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度及民主集中制，黨的組織架構(gòu)得到了初步確立和發(fā)展。

1927年，中國(guó)革命形勢(shì)發(fā)生了重大變化，尤其是“四一二”反革命政變后，中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)到，取得革命的徹底勝利必須堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在此背景下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迫切需要解決好黨的組織制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、思想政治動(dòng)員以及軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等一系列問(wèn)題。在組織制度方面，黨中央分別通過(guò)了《中央巡視條例》（1931）、《中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》（1941）、《中央關(guān)于審查干部的決定》（1943）等一系列法規(guī)文件，為有效應(yīng)對(duì)白色恐怖、抵御帝國(guó)主義侵略提供了組織保障。在軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方面，三灣改編確立了“支部建在連隊(duì)上”的制度，《古田會(huì)議決議》（1929）廓清了軍事與政治之間的關(guān)系，明晰了黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的原則，《關(guān)于在軍隊(duì)中組織黨委會(huì)的指示》（1947）、《關(guān)于建立報(bào)告制度》（1948）等法規(guī)則加強(qiáng)了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，克服了革命后期軍隊(duì)內(nèi)存在的組織渙散、紀(jì)律松懈等問(wèn)題。在領(lǐng)導(dǎo)制度方面，從1942 年開(kāi)始，中央陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（1942）、《關(guān)于健全黨委制》（1948）等法規(guī)，解決了各根據(jù)地黨政軍民工作中存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，確立了堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。在宣傳教育方面，為了增強(qiáng)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)中的政治動(dòng)員能力，中央出臺(tái)了一系列宣傳教育工作的重要指示，如《關(guān)于宣傳教育工作的指示》（1939）、《關(guān)于各抗日根據(jù)地內(nèi)黨支部教育的指示》（1940）等。

（二）探索和失誤：中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

中華人民共和國(guó)成立后，這意味著中國(guó)共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)壓力下的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在新的歷史階段需要重新進(jìn)行定義。社會(huì)主義革命階段，由于各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)尚處于初創(chuàng)，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關(guān)系、穩(wěn)固好新生的中華人民共和國(guó)，成為中國(guó)共產(chǎn)黨首先要解決的問(wèn)題。在領(lǐng)導(dǎo)格局上，黨中央陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》（1949）、《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各個(gè)部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》（1953），規(guī)定了政府接受黨委和黨組領(lǐng)導(dǎo)的原則，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)格局建立起來(lái)。在領(lǐng)導(dǎo)制度上，立足革命時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)黨政軍民各項(xiàng)工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，中央相繼制定了《關(guān)于在全黨建立對(duì)人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定》（1951）、《關(guān)于加強(qiáng)理論教育的決定》（1951）、《關(guān)于國(guó)際時(shí)事宣傳的規(guī)定》（1952）等規(guī)章，涉及思想、文化、教育宣傳等諸多方面內(nèi)容，事實(shí)上確立了黨對(duì)各方面的領(lǐng)導(dǎo)制度。在組織建設(shè)上，為了避免革命勝利后可能產(chǎn)生的思想懈怠和脫離群眾的危險(xiǎn)，中央制定了《關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》（1950）、《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》（1953）、《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》（1954）等法規(guī)，對(duì)革命時(shí)期黨的組織制度進(jìn)行了重新調(diào)整，規(guī)范了全面執(zhí)政條件下黨內(nèi)政治生活、黨的組織制度以及黨員干部的行止準(zhǔn)則。在黨內(nèi)監(jiān)督上，為解決全面執(zhí)政后部分黨員干部的貪腐墮落問(wèn)題，中央出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)察工作的指示》（1952）、《關(guān)于處理貪污浪費(fèi)問(wèn)題的若干規(guī)定》（1952）等法規(guī)，對(duì)黨員的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行了明確規(guī)定，推動(dòng)了黨的紀(jì)律檢查工作制度的發(fā)展。

全面建設(shè)社會(huì)主義階段，以中共八大黨章制定為標(biāo)志，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了新階段。1956年的八大黨章是黨執(zhí)政以后的第一部黨章，黨章中刪除了革命時(shí)期一些不合時(shí)宜的章節(jié)，增加了全面建設(shè)社會(huì)主義的內(nèi)容，突出了鞏固黨的執(zhí)政地位的部分，健全了黨的組織機(jī)構(gòu)和組織制度，完善了黨的紀(jì)律處分類別，并且對(duì)民主集中制進(jìn)行了充分闡釋。八大黨章為社會(huì)主義全面建設(shè)階段的黨建工作奠定了良好開(kāi)局，樹(shù)立了符合社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的法規(guī)典范。根據(jù)八大黨章的基本原則，中央出臺(tái)了《關(guān)于成立中央局的決議》（1961）、《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》（1961），對(duì)黨和國(guó)家的管理體制進(jìn)行了調(diào)整，開(kāi)啟了黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式的改革。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，相繼通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》（1962）、《黨的監(jiān)察工作人員守則（草案）》（1962）等決議，通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)制度加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)黨員干部的監(jiān)督。1966年以后，這些有益的探索沒(méi)能得到穩(wěn)固并持續(xù)發(fā)揮作用，便被逐一取消了。1969 年，中共九大對(duì)黨章進(jìn)行重新修訂，取消了發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)以及發(fā)揮下級(jí)組織積極性和創(chuàng)造性的條文，取消了五大以來(lái)設(shè)立的黨的監(jiān)察委員會(huì)。在極“左”思潮的影響下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程就此停滯。

（三）恢復(fù)和發(fā)展：改革開(kāi)放至黨的十八大的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

1978 年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)走向正?；?，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也重新走上正軌。1980年，鄧小平同志指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要?！盵2]（333）改革開(kāi)放后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的首要問(wèn)題便是撥過(guò)往之亂，對(duì)黨的組織混亂、民主集中制受到嚴(yán)重破壞等問(wèn)題進(jìn)行深刻反思，根據(jù)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要回歸正常發(fā)展軌道。1980 年出臺(tái)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，總結(jié)了中華人民共和國(guó)成立以來(lái)黨內(nèi)政治生活的有效經(jīng)驗(yàn)，為改革開(kāi)放新時(shí)期黨內(nèi)政治生活的正常化提供了基本規(guī)范。1981年審議通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)若干歷史問(wèn)題的決議》，科學(xué)概括了毛澤東思想的基本內(nèi)涵，提出了黨的建設(shè)中的幾個(gè)重要問(wèn)題，即堅(jiān)持民主集中制、禁止個(gè)人崇拜以及純潔黨的隊(duì)伍等。1982 年，中共十二大通過(guò)了新的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，重新增訂了集體領(lǐng)導(dǎo)制度、民主集中制、禁止個(gè)人崇拜等內(nèi)容。中共十二大以后，在改革開(kāi)放政策的推動(dòng)下，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)進(jìn)入新的歷史階段，新舊體制開(kāi)始出現(xiàn)交替。1983年，中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于整黨的決定》，規(guī)定從中央到基層組織開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)并進(jìn)行全面整頓，從思想、紀(jì)律、作風(fēng)等方面純潔黨組織，增強(qiáng)各級(jí)黨組織的組織性與戰(zhàn)斗力。1987年以后，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，黨內(nèi)“左”傾思想重現(xiàn)并干擾了各項(xiàng)事業(yè)的正常發(fā)展。1992年，鄧小平同志在“南方談話”中批評(píng)了干擾改革開(kāi)放的各種“左”傾錯(cuò)誤思潮，同年修訂的十四大黨章從綱領(lǐng)性的政治高度確立了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論在全黨的指導(dǎo)地位，要求各級(jí)黨組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)全黨在思想上與行動(dòng)上的統(tǒng)一。

以“南方談話”和中共十四大為標(biāo)志，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，“對(duì)制度建設(shè)的需求更加迫切”[3]，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)隨之進(jìn)入全面發(fā)展的新時(shí)期。尤其是中共十五大提出了“依法治國(guó)”的基本國(guó)策，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開(kāi)始走向規(guī)范化和程序化。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)主要集中在黨員管理、組織制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨內(nèi)監(jiān)督等方面，涵蓋了干部選拔、紀(jì)律檢查和基層組織建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的工作。在干部選拔任用方面，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行條例》（1998）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》（2006）等一系列法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)黨內(nèi)人事選拔問(wèn)題進(jìn)行了較為全面的規(guī)范；在黨內(nèi)監(jiān)督方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（1997）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》（2001）等系列性黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，就加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)進(jìn)行了專門部署，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種違法亂紀(jì)行為作出了限制性要求并規(guī)定了處理辦法；在黨的領(lǐng)導(dǎo)方面，黨中央陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)法規(guī)著力推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》（1997）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作的若干意見(jiàn)》（1999）、《關(guān)于改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下軍隊(duì)思想政治建設(shè)的若干問(wèn)題的決定》（1999）等系列法規(guī)完善了黨對(duì)國(guó)有企業(yè)、思想政治工作、軍隊(duì)思想建設(shè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)制度；在基層組織方面，自1990年中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》后，又陸續(xù)發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1993）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》（1996）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（2010）等相關(guān)法規(guī)，為基層黨組織的選舉工作、日常管理和議事決策提供了制度保障。

（四）系統(tǒng)和完善：黨的十八大以來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

黨的十八大以來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”基本建立起來(lái)，總體上實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治基礎(chǔ)建設(shè)取得了重大進(jìn)展。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程，黨員干部必須提升法治思維和依法執(zhí)政的能力，牢記法律紅線不可逾越的基本原則；2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究認(rèn)定》《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，規(guī)定各級(jí)黨員干部必須率先垂范維護(hù)司法權(quán)威，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地行使職權(quán)。在黨的組織制度方面，一方面，中央陸續(xù)出臺(tái)了多部組織工作條例，夯實(shí)了黨執(zhí)政治國(guó)的組織基礎(chǔ)，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015）、《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）、《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》（2019）等系列法規(guī)，為黨組工作、支部工作、政法工作、農(nóng)村工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，在黨員干部管理上，2014年6月，中央結(jié)合各地發(fā)展黨員工作實(shí)踐中的諸多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》，以新黨章為基本要求，對(duì)黨員發(fā)展中存在的突出問(wèn)題（如流動(dòng)人員黨員發(fā)展）進(jìn)行了明確規(guī)定，2014年和2019年中央兩次修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，建立了科學(xué)規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔機(jī)制，為建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，推動(dòng)干部隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化和革命化提供了基本遵循。在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面，為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新要求，2015年和2018年中央兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，圍繞黨紀(jì)戒尺要求，明確了違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等六類違紀(jì)行為，劃出了各級(jí)黨組織和黨員不可觸碰的底線；為徹底扭轉(zhuǎn)黨風(fēng)政風(fēng)，2012 年以來(lái)，中央陸續(xù)通過(guò)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（2012）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2018）等系列法規(guī)，緊緊抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，充分發(fā)揮了黨內(nèi)監(jiān)督、政治巡視和紀(jì)檢監(jiān)察制度的震懾作用。

黨的十八大以來(lái)，中央針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定流程的規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)行了諸多有益的探索。從程序的規(guī)范性看，早在1990年中央便印發(fā)了被稱為“立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上首次以法規(guī)形式對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念進(jìn)行界定，并就黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作出規(guī)定[4]（101），這也成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度化探索的開(kāi)端；2012年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，成為黨內(nèi)首部正式的“立法法”，該條例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的總體要求、起草擬定、審批發(fā)布、適用解釋等方面進(jìn)行了具體闡釋，成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度化和規(guī)范化的里程碑；2019年中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，進(jìn)一步充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的總體要求、明確其制定權(quán)限、完善其制定程序、健全其保障機(jī)制，至此黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)程序形成了全鏈條式的完整制度規(guī)范。從結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性看，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要朝著體系化方向發(fā)展，就必須進(jìn)行嚴(yán)格而準(zhǔn)確的規(guī)劃和建構(gòu)。2014年中共十八屆四中全會(huì)提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的目標(biāo)，并于2016 年印發(fā)了首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》；為落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的具體要求，2013年和2018年中央分別出臺(tái)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022 年）》，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求和主要任務(wù)等，并對(duì)兩個(gè)五年規(guī)劃內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了全方位的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃。從內(nèi)容的協(xié)調(diào)性看，中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放，中央制定了大量規(guī)范性文件，黨情和國(guó)情的深刻變化之下，部分黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)實(shí)需求呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)和不銜接的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，中央基于現(xiàn)存的問(wèn)題對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)的清理。2013 年發(fā)布的《中共中央關(guān)于廢止和宣布一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，對(duì)1978 年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了清理，這是我黨歷史上首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理；2014 年，中央再次發(fā)布《關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，對(duì)1949～1977年中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了集中清理[5]（77）。

二、百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在邏輯

（一）從零散化趨向體系化的結(jié)構(gòu)邏輯

百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了從單一到多元、從分散到系統(tǒng)、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的體系化建構(gòu)過(guò)程。從中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，至百年后數(shù)量眾多的成熟黨內(nèi)法規(guī)體系，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)由淺入深的漸進(jìn)過(guò)程。盡管自建黨之初，黨便力圖通過(guò)法規(guī)制度建設(shè)來(lái)規(guī)范組織工作、活動(dòng)及黨員行為，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨是不同于國(guó)內(nèi)其他黨派的全新無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，在黨的建設(shè)方面缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，需要完全依靠自身在中國(guó)革命實(shí)踐中進(jìn)行艱難摸索。因而建黨初期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，在自身概念、方法、原則、價(jià)值等方面的認(rèn)識(shí)都是模糊的，僅僅是對(duì)黨的建設(shè)中存在的某些問(wèn)題開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，使得黨內(nèi)法規(guī)與某些具體性的決定相混淆。中華人民共和國(guó)成立以后，作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨為適應(yīng)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)及社會(huì)主義革命和全面建設(shè)的需要，黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)方面的諸多法規(guī)制度得以完善，中華人民共和國(guó)成立前簡(jiǎn)單粗疏的黨內(nèi)法規(guī)架構(gòu)得以充實(shí)。但由于中華人民共和國(guó)成立初期各方面經(jīng)驗(yàn)不成熟，以及諸多人為因素，導(dǎo)致以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)并不具有至上的權(quán)威性，黨內(nèi)法規(guī)的法治基因沒(méi)有得到充分彰顯，黨內(nèi)法規(guī)也因此缺乏其核心的價(jià)值要義。改革開(kāi)放后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得到了恢復(fù)和重新發(fā)展，尤其是1990 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的出臺(tái)，讓“黨內(nèi)法規(guī)”的概念有了確定的內(nèi)涵和外延，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)有了更加清晰、明確的發(fā)展方向。2009 年，黨的十七屆四中全會(huì)明確了要“建立以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)則將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，已初步建構(gòu)起黨內(nèi)法規(guī)體系。從橫向上看，以民主集中制為核心，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、政治建設(shè)等多領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)架構(gòu)已經(jīng)形成；從縱向上看，以黨章為母法，章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則等共同組成的黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系已經(jīng)建立；從職能上看，黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)立法、動(dòng)態(tài)執(zhí)法以及監(jiān)督機(jī)制得到有機(jī)整合，初步形成“三位一體”的科學(xué)系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)的體系化是伴隨著中國(guó)社會(huì)與政黨自身發(fā)展需要而逐漸展開(kāi)的，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族復(fù)興偉業(yè)正進(jìn)入關(guān)鍵階段，最終構(gòu)建起的“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系將成為中華民族偉大復(fù)興的重要法治保障。

（二）從因應(yīng)式趨向規(guī)范式的內(nèi)容邏輯

從建黨伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨所面臨的社會(huì)基本狀況就是變動(dòng)不居的，黨內(nèi)法規(guī)的不斷調(diào)整和完善也成為應(yīng)有之義，“這是黨適應(yīng)環(huán)境變革的生機(jī)、活力和韌性所在”[6]。建黨之初，中國(guó)共產(chǎn)黨作為新生的革命力量，迫切需要能夠應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)復(fù)雜革命形勢(shì)的組織制度和軍事力量，強(qiáng)有力的政黨組織和軍事能力方能保證黨在國(guó)民黨軍事力量、地方軍閥武裝和帝國(guó)主義勢(shì)力圍剿下得以生存和發(fā)展。尤其是北伐失敗、“四一二”反革命政變發(fā)生后，部分革命意志薄弱者退黨、叛黨的情況時(shí)有發(fā)生。因而保證組織制度的嚴(yán)密和黨對(duì)軍事力量的領(lǐng)導(dǎo)，是這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要解決的最迫切問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立后，為防止全面執(zhí)政后官僚主義、貪污腐化等問(wèn)題的出現(xiàn)，黨中央將組織和紀(jì)律建設(shè)作為鞏固政權(quán)、保持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的重中之重。改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，黨的建設(shè)面臨諸多新問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)圍繞這些新問(wèn)題開(kāi)啟了全面發(fā)展的新階段。不難發(fā)現(xiàn)，建黨后乃至中華人民共和國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都是與同時(shí)期黨的政治任務(wù)或面臨的重大問(wèn)題展開(kāi)的。這種因應(yīng)式的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有濃厚的時(shí)效性和配合性色彩，不利于黨內(nèi)法規(guī)的長(zhǎng)期健康發(fā)展和體系化建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)化和規(guī)范化訴求，是基于黨內(nèi)法規(guī)本身所內(nèi)蘊(yùn)的普遍性和強(qiáng)制性約束力，即能夠“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[2]（146）。相比于黨內(nèi)思想引領(lǐng)、道德教化等各種形式的軟性約束，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和強(qiáng)制約束力才是實(shí)現(xiàn)管黨治黨最根本的保障。正是基于這種考量，進(jìn)入21 世紀(jì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐漸朝著穩(wěn)定性更高、效用性更久的規(guī)范式方向發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，中央相繼清理了建黨之初尤其是改革開(kāi)放以來(lái)“不銜接、不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)”的諸多黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)的制定、清理、備案等方面日趨規(guī)范化。2012 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺(tái)，為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)提供了根本遵循。

（三）從受動(dòng)性趨向自主性的發(fā)展邏輯

中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨之日起，就旗幟鮮明地將馬克思主義作為自己的指導(dǎo)理論。馬克思主義理論作為一種外來(lái)的“激活性”力量，為應(yīng)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)秩序崩塌、主權(quán)危機(jī)以及治權(quán)分裂等問(wèn)題提供了全新的社會(huì)范型和理論指引。盡管馬克思主義的科學(xué)性已經(jīng)在俄國(guó)革命實(shí)踐中得到了檢驗(yàn)，但在進(jìn)入中國(guó)后仍面臨中國(guó)化的任務(wù)。馬克思主義中國(guó)化是一個(gè)漸進(jìn)式的探索過(guò)程，但正是在馬克思主義中國(guó)化的探索進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終受到自主性缺失的嚴(yán)重困擾。無(wú)論是馬克思列寧主義本身還是國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)，均對(duì)早期中國(guó)革命的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是伴隨黨的革命實(shí)踐同步展開(kāi)的，因而也留下了深刻的域外烙印。這種域外烙印在黨章中體現(xiàn)得最為鮮明。如中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，“綱領(lǐng)部分內(nèi)容來(lái)源于《美國(guó)共產(chǎn)黨宣言》”[7]，直接吸收了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)所能接觸到的馬克思列寧的建黨理論，嚴(yán)重脫離了中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。從中共二大開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨成為共產(chǎn)國(guó)際支部，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)受到共產(chǎn)國(guó)際的援助，在黨的組織決策方面，需秉持“全力擁護(hù)蘇維埃共和國(guó)，必須遵守第三國(guó)際的一切決議”[8]的原則，中國(guó)共產(chǎn)黨自主發(fā)展受到了嚴(yán)重限制。1928 年，在莫斯科召開(kāi)的中共六大強(qiáng)調(diào)了與共產(chǎn)國(guó)際在組織上嚴(yán)格的上下關(guān)系，中國(guó)共產(chǎn)黨必須無(wú)條件服從共產(chǎn)國(guó)際的決定，會(huì)議通過(guò)的六大黨章也脫離了當(dāng)時(shí)中國(guó)革命和黨的建設(shè)的實(shí)際，沒(méi)有把黨在根據(jù)地建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)反映到黨章中，因而也未能解決大革命失敗后黨在根據(jù)地建設(shè)這個(gè)在當(dāng)時(shí)最迫切的問(wèn)題。“把馬克思列寧主義教條化、把共產(chǎn)國(guó)際決議和蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)神圣化的錯(cuò)誤傾向”[9]，使中國(guó)革命遭受了嚴(yán)重挫折。直到中共七大召開(kāi)，這種來(lái)自外部的限制和約束才逐漸消弭，中國(guó)共產(chǎn)黨真正開(kāi)啟了獨(dú)立自主的發(fā)展道路，中共七大通過(guò)的黨章也因此成為黨的歷史上“第一部完全獨(dú)立自主制定通過(guò)的黨章，是一部具有鮮明中國(guó)特色的馬克思主義的黨章”[10]。中國(guó)共產(chǎn)黨在自主性探索發(fā)展的過(guò)程中，也有較為成功的黨內(nèi)法規(guī)典范，如中共八大通過(guò)的黨章。當(dāng)然也有失誤和曲折的例證，如中共九大和十大通過(guò)的黨章。這一發(fā)展歷程也充分闡明：當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)被動(dòng)、教條地理解吸收馬克思主義理論和別國(guó)執(zhí)政黨經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往會(huì)使政黨發(fā)展遭遇挫折，甚至影響中國(guó)社會(huì)發(fā)展的大局；當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立自主探索政黨發(fā)展道路時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在科學(xué)理論的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)的發(fā)展實(shí)際開(kāi)展，往往會(huì)取得很好的治理效果。100 年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從受動(dòng)性走向自主性的過(guò)程，內(nèi)在地彰顯了馬克思主義中國(guó)化的曲折發(fā)展歷程，科學(xué)地指明了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的未來(lái)發(fā)展邏輯，即獨(dú)立自主的中國(guó)化邏輯。

三、百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本要求

“黨內(nèi)法規(guī)”概念自誕生以來(lái)，便始終內(nèi)含著特定的制度訴求，即堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)。中國(guó)革命早期，黨的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)意識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨組織、提升黨的戰(zhàn)斗力方面的功能。1938 年，毛澤東在《論新階段》中闡述了黨內(nèi)法規(guī)“統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)行動(dòng)”[11]（528）的制度考量；1945年，劉少奇在中共中央起草委員會(huì)作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，指出黨內(nèi)法規(guī)要“規(guī)定黨的基本原則”，“規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法”，“規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活”[12]（316）。面臨帝國(guó)主義、官僚資本主義與封建主義殘余等多重力量的圍剿，初步建立起的組織、紀(jì)律、軍事等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，使中國(guó)共產(chǎn)黨能夠以非凡的凝聚力和戰(zhàn)斗力帶領(lǐng)中國(guó)人民破除百年枷鎖，建立起無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)社會(huì)面臨由革命邏輯向建設(shè)邏輯的轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)人更加清晰地認(rèn)識(shí)到，“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定”[13]（257）。這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在加強(qiáng)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)執(zhí)政黨自身建設(shè)等方面進(jìn)行了許多重要的探索和創(chuàng)新。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，肅清過(guò)往錯(cuò)誤、提升黨執(zhí)政的科學(xué)化水平成為新的時(shí)代訴求，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也相應(yīng)地向程序化和規(guī)范化方向發(fā)展，成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要制度保障。黨的十八大以來(lái)，基于管黨治黨的政治責(zé)任和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的現(xiàn)實(shí)需要，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)朝著精細(xì)化和實(shí)效性方向發(fā)展，初步建立了“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?？v覽百年歷史進(jìn)程，黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度形式，在強(qiáng)化黨的政治屬性，保持黨的先進(jìn)性和純潔性上，始終處于不可替代的主導(dǎo)地位，“擁有一整套黨內(nèi)法規(guī)制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨的一大政治優(yōu)勢(shì)”[14]。作為黨內(nèi)最高綱領(lǐng)的黨章，總攬全局，通過(guò)闡釋黨的性質(zhì)、宗旨、奮斗目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、組織原則以及黨員權(quán)利和義務(wù)等基礎(chǔ)性內(nèi)容，為黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)奠定了基本的制度架構(gòu)，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的主要方針路線；圍繞著黨章的各類基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)則全面鋪展，從組織、紀(jì)律、作風(fēng)、思想、宣傳等各個(gè)方面對(duì)黨組織活動(dòng)進(jìn)行了有效規(guī)范，系統(tǒng)地規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的具體框架，使黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的探索和創(chuàng)新過(guò)程，亦可視作不斷改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程。唯其如此，方能不斷提升中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的制度化和科學(xué)化水平，促使各級(jí)黨組織同向發(fā)力，共同完成黨的執(zhí)政使命。

（二）以實(shí)現(xiàn)黨的初心使命為價(jià)值旨?xì)w

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，因而其具體內(nèi)容所彰顯的價(jià)值內(nèi)核，也是對(duì)以之為“母法”的所有黨內(nèi)法規(guī)的一致性要求。黨內(nèi)法規(guī)的百年探索歷程，經(jīng)歷了中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的不同歷史階段，作為黨內(nèi)最高章程的黨章，對(duì)于黨的性質(zhì)、宗旨和奮斗目標(biāo)的闡釋也呈現(xiàn)鮮明的時(shí)代特色。新民主主義革命時(shí)期的黨章，始終將民族解放作為其重要內(nèi)容進(jìn)行表述，如中共一大黨的綱領(lǐng)中把“消滅階級(jí)區(qū)分”“消滅資本家私有制”作為奮斗目標(biāo)，中共二大黨章明確反帝反封建的民主革命任務(wù)，中共七大黨章總綱中增加了“解除帝國(guó)主義侵略”“肅清封建主義壓迫”等內(nèi)容；社會(huì)主義革命和全面建設(shè)時(shí)期，盡管黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了諸多曲折，但在黨章的總綱中始終將為人民謀幸福作為重要內(nèi)容，如中共八大黨章將“徹底消滅剝削制度”“逐漸地和不斷地改善人民生活水平”寫入總綱，中共九大黨章要求“盡快消滅人剝削人的制度”等；改革開(kāi)放后，加快中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)成為黨章的重要內(nèi)容指向，如中共十二大黨章規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)始終“是廣大人民利益的忠實(shí)代表”，“要團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民……把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家”，中共十四大黨章則將“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線載入總綱部分；中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，讓人民群眾生活水平有更高質(zhì)量的提升成為新的時(shí)代訴求，如中共十八大黨章中增加了“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”等內(nèi)容，中共十九大則將“堅(jiān)持以人民為中心”“不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感”等內(nèi)容納入新黨章。盡管黨在不同歷史階段所承擔(dān)的歷史使命不斷發(fā)生變化，但作為黨內(nèi)最高法規(guī)的黨章，對(duì)黨的宗旨和價(jià)值追求的闡釋從未發(fā)生根本變化。始終保持為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的初心使命，是中國(guó)共產(chǎn)黨不同于其他政黨的鮮明政治底色，也是踐行馬克思主義政黨“為絕大多數(shù)人謀利益”的政黨使命所一以貫之的價(jià)值基準(zhǔn)。百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以黨章為根本，將初心使命作為中國(guó)共產(chǎn)黨的天然稟賦滲透到了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的各個(gè)方面。正是基于人民至上的價(jià)值準(zhǔn)則，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)軔、建設(shè)、發(fā)展和成熟的不同階段，受其約束的各級(jí)黨組織和黨員干部才能永葆黨性不褪色，始終與人民群眾保持血肉聯(lián)系，不斷牢固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（三）以服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化為戰(zhàn)略目標(biāo)

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的依托，黨內(nèi)法規(guī)作為社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷程，亦可視作黨內(nèi)法規(guī)的法治基因不斷外顯的過(guò)程[15]。建黨百年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷呈現(xiàn)體系化、規(guī)范化和程序化，并且與黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互銜接、相互協(xié)調(diào)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，便已經(jīng)開(kāi)啟黨內(nèi)法規(guī)自身的體系化、規(guī)范化和程序化探索。盡管在某些歷史階段，受到人為意志和特殊政治運(yùn)動(dòng)的影響，黨內(nèi)法規(guī)在全黨的權(quán)威性遭到破壞，依規(guī)治黨的法治化進(jìn)程受到抑制，但隨著對(duì)建黨以來(lái)管黨治黨經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的不斷總結(jié)和反思，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐步走上正軌，并在十八大以后形成了較為系統(tǒng)和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)，則可以追溯到改革開(kāi)放前夕。1978年，鄧小平在十一屆三中全會(huì)籌備會(huì)議上指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法?！瓫](méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵2]（147）20 世紀(jì)末，黨的十五大確立了“依法治國(guó)”的基本方略，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式開(kāi)始發(fā)生“歷史性變化”，黨的治國(guó)理政被導(dǎo)入制度化和規(guī)范化的法治軌道。2002 年，黨的十六大提出要“堅(jiān)持依法執(zhí)政”，“不斷提升依法執(zhí)政能力”，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[16]，因此，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)受到黨法和國(guó)法的雙重約束。2014 年，黨中央制定《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，正式將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互銜接和協(xié)調(diào)的社會(huì)主義法律體系初步建立起來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)形成了在以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的黨規(guī)與國(guó)法并行的法治框架內(nèi)運(yùn)行的基本態(tài)勢(shì)?！巴七M(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程，就是法治要素的作用不斷凸顯的過(guò)程?！盵17]因此，建黨百年來(lái)，無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)的體系化、程序化和規(guī)范化建構(gòu)，抑或黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)并逐步納入社會(huì)主義法治體系，本質(zhì)上都是服務(wù)于全面依法治國(guó)戰(zhàn)略并不斷推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的制度化、程序化和科學(xué)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)以及與國(guó)家法律的深度銜接和協(xié)調(diào)，將促進(jìn)社會(huì)主義法治體系的深度優(yōu)化和完善，使更加成熟、定型、完善的制度體系持續(xù)發(fā)揮作用，進(jìn)而“不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的法治保障”[18]。