關(guān)于防止部門(mén)利益與公共利益沖突問(wèn)題的研究

(黑龍江工程學(xué)院，哈爾濱150050)

利益沖突原是一個(gè)政治學(xué)概念，加拿大政府首先把它作為反腐敗法律術(shù)語(yǔ)，是指不同利益主體基于需求矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛和爭(zhēng)奪。這里的利益，不僅指經(jīng)濟(jì)利益，而且還包括政治利益、專(zhuān)業(yè)利益和個(gè)人聲譽(yù)等。我國(guó)是在黨的十七屆四中全會(huì)《決定》中正式提出要“建立健全防止利益沖突制度”這一重大問(wèn)題的，并將其作為懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要任務(wù)加以推進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)的利益沖突問(wèn)題大量產(chǎn)生，并且呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾復(fù)雜化等鮮明特點(diǎn)。從我國(guó)的情況來(lái)看，利益沖突應(yīng)指國(guó)家行政部門(mén)及公職人員所代表的公共利益與其自身具有的部門(mén)利益、私人利益之間發(fā)生的爭(zhēng)奪行為和情形。這里的利益主體，不僅包括國(guó)家公職人員，而且還包括國(guó)家行政部門(mén)。本文僅就部門(mén)利益與公共利益沖突問(wèn)題進(jìn)行一些粗淺的探討。

一、當(dāng)前部門(mén)利益與公共利益沖突的主要表現(xiàn)

在我國(guó)現(xiàn)行的立法和行政管理體制下，一些法律法規(guī)是由相關(guān)部門(mén)起草提交立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)審議通過(guò)的，大量的部門(mén)規(guī)章、行業(yè)規(guī)劃和宏觀政策是由部門(mén)直接制定并貫徹執(zhí)行的。這有其合理的一面，但也有其嚴(yán)重的弊端，行政部門(mén)在制定和執(zhí)行政策法規(guī)過(guò)程中容易追求部門(mén)利益而弱化相應(yīng)的責(zé)任，使政策法規(guī)偏離黨和政府的工作方向，產(chǎn)生部門(mén)利益與公共利益的沖突，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，嚴(yán)重影響改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入開(kāi)展[1]。一是在制定規(guī)章上部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突。有的部門(mén)在起草制定規(guī)章的過(guò)程中，囿于小集團(tuán)利益，考慮比較多的是如何強(qiáng)化本部門(mén)的審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)，盡力把部門(mén)權(quán)力擴(kuò)大化、法定化，把責(zé)任義務(wù)縮小化，隨意提高上限門(mén)檻和處罰標(biāo)準(zhǔn)，為通過(guò)亂執(zhí)法、亂收費(fèi)、亂罰款謀取部門(mén)利益提供法律依據(jù)。二是在編制規(guī)劃上部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突。有的部門(mén)借用編制行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，圍繞獲取更大的部門(mén)利益來(lái)確定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使其盡可能地體現(xiàn)、維護(hù)、獲取本部門(mén)利益，并積極推動(dòng)部門(mén)規(guī)劃上升到政府總體發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度地滿(mǎn)足部門(mén)利益欲望，致使部門(mén)利益與公共利益嚴(yán)重沖突。三是在出臺(tái)政策上部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突。有的部門(mén)把代理制定和貫徹執(zhí)行宏觀政策作為謀取部門(mén)利益的工具，使原本體現(xiàn)社會(huì)公共資源合理公平配置的宏觀政策，嚴(yán)重偏離黨和政府的要求及廣大人民群眾的意愿，導(dǎo)致政策結(jié)果與政策目標(biāo)嚴(yán)重背離，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害。四是在行政審批上部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突。有的行政部門(mén)隨意擴(kuò)大審批事項(xiàng)和權(quán)限，增加收費(fèi)種類(lèi)和額度，搞多重審批和重復(fù)審批，竭力提高部門(mén)的經(jīng)濟(jì)收益;有的極力在行政審批中隱藏和包裝部門(mén)利益，對(duì)行政審批事項(xiàng)搞“暗箱操作”和假公開(kāi)、半公開(kāi)、不公開(kāi)，使行政審批權(quán)力缺乏應(yīng)有的透明度和監(jiān)管度;有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的審批主體地位，導(dǎo)致審批工作重復(fù)管理、多頭審批、多方收費(fèi)，加重了部門(mén)利益與公共利益的沖突。五是在行政壟斷上部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突。有的部門(mén)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)暗地里結(jié)成利益共同體，形成行政壟斷，出現(xiàn)了政府專(zhuān)營(yíng)、行政準(zhǔn)入限制、部門(mén)保護(hù)等現(xiàn)象。即便是實(shí)行委托代理制，也不是嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，而是暗地里指定，對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害和挑戰(zhàn)。

二、部門(mén)利益與公共利益沖突原因透視

當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)利益與公共利益沖突問(wèn)題之所以大量滋生蔓延，原因是多方面的，既有客觀因素的影響，也有主觀因素的制約。一是行政管理體制改革不到位。我國(guó)現(xiàn)行的政府部門(mén)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政管理體制，“政府便是部門(mén)、部門(mén)便是政府”的觀念和現(xiàn)狀尚未根本轉(zhuǎn)變，政府的政策、規(guī)章和指令等仍然由各部門(mén)代為起草制定，這給一些部門(mén)謀取部門(mén)利益提供了權(quán)力基礎(chǔ);政府職能轉(zhuǎn)變不到位，部門(mén)插手微觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，這給一些部門(mén)謀取利益提供了大量的便利條件;財(cái)政管理體制不健全，一些地方政府默許部門(mén)通過(guò)收費(fèi)、罰款搞創(chuàng)收，這給一些部門(mén)謀取利益提供了正當(dāng)理由和借口。二是立法體制不完善。我國(guó)的立法工作起步較晚，立法機(jī)構(gòu)審議的法律法規(guī)草案大多是由政府部門(mén)代為起草和提交的，一些部門(mén)便借機(jī)把權(quán)力和利益法制化，這給一些部門(mén)謀取利益提供了法律支撐。三是權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約不得力[2]。目前，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相對(duì)分離又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)還沒(méi)有建立，權(quán)力監(jiān)督仍然以部門(mén)內(nèi)部管理為主，這給一些部門(mén)謀取利益提供了足夠的空間。四是部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系不科學(xué)。當(dāng)前，一些地方考核評(píng)價(jià)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部，仍過(guò)分地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，把部門(mén)經(jīng)濟(jì)收益、辦公條件改善和干部職工福利發(fā)放等作為重要考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，而對(duì)實(shí)現(xiàn)維護(hù)發(fā)展公共利益內(nèi)容往往重視不夠，這給一些部門(mén)謀取利益提供了錯(cuò)誤依據(jù)。五是受經(jīng)濟(jì)利益趨動(dòng)影響比較嚴(yán)重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力觀、地位觀、利益觀發(fā)生了扭曲，頭腦深處“金錢(qián)至上”的觀念和欲望不斷滋生膨脹，往往把握有的公共權(quán)力用在謀取部門(mén)利益甚至一己私利上，這給一些部門(mén)謀取利益提供了思想動(dòng)力。

三、防止部門(mén)利益與公共利益沖突的制度框架

防止部門(mén)利益與公共利益沖突，是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)面臨的一項(xiàng)重大課題，是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的一項(xiàng)重要措施，是創(chuàng)新反腐倡廉制度體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是建立防止利益沖突制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，必須采取多種途徑和辦法，抓緊建立和完善防止部門(mén)利益與公共利益沖突的制度體系框架。一是深入開(kāi)展部門(mén)制度廉潔性評(píng)估。要組建由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大法工委、政府法制辦及科研院所的專(zhuān)家學(xué)者參加的部門(mén)制度廉潔性評(píng)估小組，集中對(duì)各部門(mén)制度的科學(xué)性、合法性、廉潔性和利益沖突情況進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)看制度制定是否有超越法律授權(quán)范圍、擴(kuò)張行政權(quán)力的事項(xiàng)，是否有增加相對(duì)人義務(wù)、減免自身責(zé)任情況，是否存在與公共利益發(fā)生沖突的問(wèn)題等，堅(jiān)決糾正和取締損害公共利益的制度。二是科學(xué)設(shè)定防止部門(mén)利益與公共利益沖突制度內(nèi)容。要明確制定的依據(jù)、原則和適用范圍，注重增強(qiáng)制度的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性;明確制定防止部門(mén)利益與公共利益沖突行為規(guī)范，嚴(yán)格提出禁止干預(yù)“三公”領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作，禁止在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制等方面與民爭(zhēng)利等紀(jì)律規(guī)定;明確制定防止部門(mén)利益與公共利益沖突的措施辦法，建立健全防止部門(mén)利益與公共利益沖突長(zhǎng)效工作機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)發(fā)生部門(mén)利益與公共利益嚴(yán)重沖突的單位和領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)追究。三是實(shí)行部門(mén)職能設(shè)置法定化。要加大政府部門(mén)職能立法力度，圍繞解決政府與部門(mén)工作職責(zé)范圍不清的問(wèn)題，實(shí)行政府和部門(mén)職責(zé)范圍目錄制度，切實(shí)把部門(mén)代理政府的職責(zé)歸還政府;圍繞解決行政部門(mén)機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專(zhuān)業(yè)分工細(xì)、職能交叉多的問(wèn)題，探索實(shí)行“大部制”[3]，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu);圍繞解決部門(mén)插手微觀經(jīng)濟(jì)管理的問(wèn)題，加快部門(mén)微觀管理職能向社會(huì)中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移步伐，完善“三公”領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，防止部門(mén)違規(guī)插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和謀取集團(tuán)利益。四是探索建立由人大或政府主導(dǎo)的多元立法機(jī)制。要積極探索制定法規(guī)規(guī)章的新途徑、新辦法，實(shí)行由上級(jí)人大立法機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)，人大法工委、政府法制辦、利益相關(guān)部門(mén)、政府研究和參議機(jī)構(gòu)、社會(huì)科研院所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參加的多元立法機(jī)構(gòu)共同研究制定，切實(shí)縮減和消除部門(mén)起草制定法規(guī)規(guī)章的權(quán)力。五是建立健全部門(mén)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。要引導(dǎo)部門(mén)認(rèn)真查找權(quán)力運(yùn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和引發(fā)利益沖突的突出問(wèn)題，科學(xué)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)行分類(lèi)管理。健全規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度體系，完善再造工作流程，嚴(yán)肅查處損害公共利益的行為。探索建立部門(mén)廉政風(fēng)險(xiǎn)量化預(yù)警機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)、發(fā)展、維護(hù)公共利益工作實(shí)行量化考核，根據(jù)考核分值和所掌握的問(wèn)題開(kāi)展廉政預(yù)警，通過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制有效防范和解決部門(mén)利益與公共利益沖突的問(wèn)題。

[1]文精毅.建立健全防止利益沖突制度的思考[J].今日海南，2011，(1):42－43.

[2]黃新華.建立健全防范利益沖突機(jī)制之我見(jiàn)[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(5):15－18.

[3]陳通，鄭曙村.部門(mén)利益沖突的解析與防治[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2009，(2):67－71.