食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置分析

劉垠孜

（蘇州旅游與財(cái)經(jīng)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，江蘇蘇州 215104）

近年來，食品安全事故頻頻發(fā)生，在全社會(huì)范圍內(nèi)造成了非常惡劣的影響，也為食品安全監(jiān)管帶來了壓力。合理運(yùn)用食品安全監(jiān)管權(quán)，強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管工作有效落實(shí)，是各級(jí)政府共同關(guān)注的事情。為此，相關(guān)工作人員可以對(duì)食品安全監(jiān)管的橫向與縱向配置情況加以研究，以便于推動(dòng)食品安全監(jiān)管權(quán)力配置優(yōu)化。

1 食品安全監(jiān)管的橫向配置情況

食品安全問題備受關(guān)注，需建立和完善食品安全監(jiān)管體制[1]。在實(shí)踐中，基于橫向分工，適應(yīng)分類處理行政事務(wù)的功能可以被稱為權(quán)力的橫向?qū)用媾渲?，這是對(duì)行政權(quán)力的功能性、部門化配置。

1.1 必要性與類型

食品安全監(jiān)管的橫向配置十分必要，這種權(quán)力配置形式能充分滿足事務(wù)管理的需要，為優(yōu)化組織規(guī)模、提高工作效率提供保障，為實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、技術(shù)化行政管理奠定基礎(chǔ)。從食品安全管理的角度來看，食品安全監(jiān)管橫向配置具有專業(yè)性、程序性的特點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)整體分工與協(xié)作，有利于提升行政管理效益。監(jiān)管權(quán)橫向配置可以基于地域、職能和管理程序進(jìn)行劃分，在食品安全監(jiān)管配置環(huán)節(jié)基于職能的橫向配置最為常見。

1.2 配置模式

1.2.1 分散監(jiān)管

食品安全監(jiān)管橫向監(jiān)管的分散型監(jiān)管模式，共分為2種包括分部門型監(jiān)管模式和分部門協(xié)調(diào)型監(jiān)管模式。在分部門型監(jiān)管模式下，食品安全監(jiān)管權(quán)由多個(gè)職能部門共同履行相關(guān)責(zé)任、義務(wù)與職能。此類型食品安全監(jiān)管配置模式具有機(jī)構(gòu)多樣化和部門化的特點(diǎn)。在實(shí)際運(yùn)用過程中，可清晰地界定職責(zé)，有針對(duì)性地開展食品安全監(jiān)管，各職能部門的自主權(quán)、積極性也相對(duì)較高，但此類型監(jiān)管模式同樣存在弊端，如容易出現(xiàn)職能交叉和范圍混淆情況，甚至?xí)斐蛇^度監(jiān)管問題。

與分部門型監(jiān)管模式相比，分部門協(xié)調(diào)型監(jiān)管模式更強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)性，是一種更偏向于協(xié)同整合監(jiān)管的工作模式。在此模式之下，各職能部門雖然各司其職，但必須相互配合、協(xié)同發(fā)展。在實(shí)際運(yùn)用過程中，分部門協(xié)調(diào)型監(jiān)管模式更加關(guān)注部門協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管改革成本最小化與高效化。

1.2.2 整合監(jiān)管

整合型監(jiān)管模式也是食品安全監(jiān)管橫向配置的一種主要方式，它強(qiáng)調(diào)監(jiān)管權(quán)集中，在應(yīng)用時(shí)食品安全監(jiān)管職能將由單一部門履行。通常來說，整合型監(jiān)管模式配置食品安全監(jiān)管，需構(gòu)建整體化食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以便于保證監(jiān)管權(quán)整合和權(quán)力實(shí)施一體化。在實(shí)際運(yùn)用環(huán)節(jié)，食品安全的整合型監(jiān)管配置模式獨(dú)立性、高效性較強(qiáng)，能有效避免部門冗雜和職能重疊，但在這種模式之下，也容易出現(xiàn)內(nèi)部矛盾，會(huì)對(duì)監(jiān)管效果造成干擾。

1.3 配置形式

我國(guó)高度重視食品安全監(jiān)管問題，食品安全監(jiān)管橫向配置形式也不斷發(fā)生變化。2013年，基于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管配置整合，建立國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局，形成食品安全監(jiān)管大部門體制，固定食品安全監(jiān)管橫向配置格局。這是一種政府組織模式，將多個(gè)機(jī)構(gòu)整合成大部門，以便于承擔(dān)監(jiān)管職能。食品安全監(jiān)管的大部門體制，是切實(shí)發(fā)揮政府監(jiān)管職能的有效形式，在避免職能交叉、權(quán)責(zé)重疊、多頭管理方面有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，基于大部門體制的食品安全監(jiān)管橫向配置，還能夠打破部門壁壘實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，可以通過行政協(xié)調(diào)避免部門冗余，也將實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行分離，基于“一門式”服務(wù)讓部門服務(wù)效能以提升?？傊@種配置形式既可以規(guī)避傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)弊端，又能滿足食品安全監(jiān)管的職能統(tǒng)一要求，是實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)的可行性方式。

2 食品安全監(jiān)管的縱向配置情況

學(xué)術(shù)界對(duì)食品安全監(jiān)管縱向權(quán)力配置的研究也十分豐富，而且一直以來我國(guó)的食品安全監(jiān)管縱向配置形式也在不斷變化，為相關(guān)研究提供了極為豐富的素材。從1992年至今，我國(guó)食品安全監(jiān)管權(quán)縱向配置共分為3個(gè)階段，其中1997年、2007年和2008年都是十分重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：①1997年前以地方分級(jí)監(jiān)管形式實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管縱向配置；②1998—2007年以半垂直監(jiān)管形式實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管縱向配置；③2008年以后以基于地方分權(quán)的混合監(jiān)管形式實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管縱向配置。

2.1 必要性與類型

在實(shí)踐工作中，食品安全監(jiān)管縱向配置主要基于層級(jí)代表邏輯來開展，實(shí)施這種監(jiān)管模式有利于提高監(jiān)管任務(wù)分配合理性并實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作，還十分有利于明確權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、秩序化運(yùn)作。當(dāng)前，食品安全監(jiān)管縱向配置的主要類型有3種，包括垂直監(jiān)管、協(xié)作監(jiān)管及地方監(jiān)管。

2.2 配置模式

食品安全監(jiān)管全縱向配置模式與社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)條件有著直接關(guān)系，不同國(guó)家適用的配置模式存在明顯差異[2]。通常，食品安全監(jiān)管縱向配置將以垂直化模式開展，即基于中央監(jiān)管部門構(gòu)建獨(dú)立的垂直機(jī)構(gòu)體系，自上而下地完成整體化運(yùn)作，統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)。食品安全監(jiān)管縱向配置的地方化模式，則是一種“中央決策+地方執(zhí)行”的復(fù)合型監(jiān)管模式，這種地方化監(jiān)管還有省內(nèi)垂直和屬地化兩種監(jiān)管類型[3]。協(xié)作監(jiān)管模式是中央部門與地方政府協(xié)同作業(yè)下的縱向配置模式，前者具備決策、監(jiān)督與部分執(zhí)行權(quán)，而后者則具備轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管決策與監(jiān)管執(zhí)行權(quán)。

2.3 配置形式

現(xiàn)階段，我國(guó)的食品安全監(jiān)管縱向配置形式為屬地化監(jiān)管形式，這是地方監(jiān)管模式中的一種類型。這種形式構(gòu)建于2008年，在此情況下地方政府扮演著至關(guān)重要的角色[4]。面對(duì)食品安全監(jiān)管縱向配置要求，地方政府不僅發(fā)揮規(guī)劃發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和市場(chǎng)監(jiān)督等職能，更需要關(guān)注本地食品安全監(jiān)管成效、落實(shí)中央監(jiān)管要求和治理食品安全問題。

3 食品安全監(jiān)管的優(yōu)化配置策略

為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)食品安全監(jiān)管質(zhì)效提升，相關(guān)工作人員需要加快食品安全監(jiān)管配置模式改革步伐，構(gòu)建更加符合國(guó)情的食品安全監(jiān)管配置模式。如打造漸進(jìn)統(tǒng)一的監(jiān)管配置模式，實(shí)現(xiàn)多部門與綜合部門之間的有效轉(zhuǎn)換，并持續(xù)性推進(jìn)單一監(jiān)管部門的集中化管理，最終構(gòu)建統(tǒng)一集中監(jiān)管模式[5]。在實(shí)踐工作中，必須充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)的作用，使其成為剛性行政主體并完善食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能；還應(yīng)該打造跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)多區(qū)域食品安全監(jiān)管一體化、協(xié)同化發(fā)展；更需要打造垂直一體化監(jiān)管實(shí)施機(jī)制，在省以下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，避免因多重領(lǐng)導(dǎo)引發(fā)監(jiān)管混亂。

4 結(jié)語

食品安全監(jiān)管配置是國(guó)家開展食品安全管理時(shí)密切關(guān)注的問題，食品安全監(jiān)管的橫縱向配置越科學(xué)、工作模式越合理，越有利于減少食品安全事故的發(fā)生。為此，相關(guān)工作人員應(yīng)明確現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管橫縱向配置機(jī)制，并積極建立一體化監(jiān)管模式，進(jìn)一步提升食品安全監(jiān)管的規(guī)范性和有效性。