京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的“懸絲診脈”

張 波，王明菊

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

一、生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度：性質(zhì)探析

我國的生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度是“土生土長”、地地道道的“中國制度”。本土法律體系的滋養(yǎng)使得該制度更“別具一格”。

對(duì)生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的概念考究，首先要明晰該制度的法律性質(zhì)。法律性質(zhì)的明晰是法律概念運(yùn)行的內(nèi)在含蘊(yùn)。生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)行為是一種新型行政執(zhí)法行為——政府懸賞行為。針對(duì)該行為的法律性質(zhì)，學(xué)界有著不同的聲音，主要表現(xiàn)為“行政獎(jiǎng)勵(lì)說”“行政合同說”以及“行政承諾（允諾）說”[1]（81）。“行政獎(jiǎng)勵(lì)說”在實(shí)施手段方面（即有償獎(jiǎng)勵(lì)）與政府懸賞行為相同，但該觀點(diǎn)忽視了兩者實(shí)施的依據(jù)：行政獎(jiǎng)勵(lì)以行政法律規(guī)范為索引，表現(xiàn)為具體的法定職權(quán)與義務(wù)[2]（278）；而政府懸賞行為則以各地政策條文為索引，并未涉及到專門的行政法律規(guī)范。此外，就“行政合同說”而言，合同的成立與生效涉及到要約、承諾以及雙方合意等程序，是平等民事主體之間的法律行為[3]（169）。但政府懸賞行為的成立并生效僅需政府主體為自身所設(shè)的單一義務(wù)這一要件，無需雙方主體之間的合意達(dá)成。

相較于“行政獎(jiǎng)勵(lì)說”與“行政合同說”，“行政承諾（允諾）說”更符合政府懸賞行為的本質(zhì)。國內(nèi)對(duì)于行政承諾（允諾）的理論研究成果豐碩，主要集中在行政承諾（允諾）及其可訴性[4]（58）、行政承諾（允諾）案件的性質(zhì)及其審理對(duì)象[5]（47）等方面。結(jié)合生態(tài)環(huán)境的特殊性，行政承諾（允諾）應(yīng)指國家生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的職責(zé)目標(biāo)所采取的為自身設(shè)定一定法律義務(wù)的行政行為。首先，行政承諾（允諾）是單方行政行為且具有非強(qiáng)制性特點(diǎn)，與行政懲罰等雙方且強(qiáng)制性行政行為相異。行政承諾（允諾）法律關(guān)系中的行政相對(duì)人享有較大的自由選擇權(quán)，不再負(fù)有強(qiáng)制履行某種法律義務(wù)。其次，行政承諾（允諾）是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)之時(shí)，為更好地依法行政所作出的不屬于行政法律規(guī)范內(nèi)的法定行政行為，旨在通過公民這一輔助主體實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的目標(biāo)。最后，行政機(jī)關(guān)作出的行政承諾（允諾）行為，能夠較多地行使自由裁量權(quán)，靈活多變，能夠滿足公民的權(quán)利的“雙向保護(hù)”愿景。

綜上，基于政府懸賞行為的法律性質(zhì)，我國的生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度應(yīng)指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話等傳統(tǒng)通訊形式以及微信、微博、QQ等新媒體形式，針對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為，按照法定舉報(bào)程序，依法向根據(jù)法律規(guī)定負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的國家機(jī)關(guān)（如各級(jí)政府、環(huán)境保護(hù)主管部門等）進(jìn)行舉報(bào)，請(qǐng)求國家機(jī)關(guān)依法對(duì)造成該行為的違法實(shí)施者予以處罰，并且國家機(jī)關(guān)在根據(jù)舉報(bào)線索依法查實(shí)后，對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作有貢獻(xiàn)的線索提供者給予獎(jiǎng)勵(lì)。

二、生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)制度：法律索引與實(shí)施概況

（一）法律索引

京津冀三地生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的法律依據(jù)主要為三個(gè)等級(jí)，分別是《憲法》與《環(huán)境保護(hù)法》、國家環(huán)境政策與規(guī)劃以及京津冀生態(tài)環(huán)境治理政府規(guī)劃與綱要。

1.根本法與基本法索引?！吨腥A人民共和國憲法》就公眾依法參與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作明確了參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，從而為生態(tài)環(huán)境舉報(bào)制度的確立提供了根本法“土壤”。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)的“信息公開與公眾參與”章節(jié)，為公民參與環(huán)境執(zhí)法工作明晰了具體流程，為生態(tài)環(huán)境舉報(bào)制度提供了基本法依據(jù)。

2.國家相關(guān)政策及總體規(guī)劃索引。2007年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃的通知》頒布，此后又相繼頒布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》以及《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》。三大規(guī)劃中均強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大公眾參與權(quán)、拓寬和暢通公民環(huán)境舉報(bào)的渠道”。2010年《環(huán)境舉報(bào)熱線工作管理辦法》中就環(huán)境舉報(bào)相關(guān)原則以及程序等作出了初步的規(guī)定。2011年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》要求強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，建立健全環(huán)境保護(hù)舉報(bào)制度。2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》中強(qiáng)調(diào)：“明確各方職責(zé)任務(wù)、營造良好執(zhí)法環(huán)境”，“限期辦理公眾環(huán)境舉報(bào)問題”。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉”，“加快形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的良好風(fēng)尚”，“健全舉報(bào)和公眾監(jiān)督等制度、構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系”。同年7月，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的頒布，為公眾環(huán)境舉報(bào)行為提出了程序要求。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中就改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系提出要“完善公眾監(jiān)督、舉報(bào)反饋機(jī)制，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，鼓勵(lì)設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)基金”。2019年《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定〉》中就中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)駐要求“受理人民群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的信訪舉報(bào)”。同年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2019〕18號(hào)）》中要求積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能，“建立吹哨人、內(nèi)部舉報(bào)人等制度”。同年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開征求《生態(tài)環(huán)境舉報(bào)熱線（“12369”）工作管理辦法（征求意見稿）》意見的通知。2020年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見〉》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持多方共治”，“健全環(huán)境治理全民行動(dòng)體系”，“強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制”。同年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見》，從“總體要求”“完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)計(jì)”以及“強(qiáng)化組織保障和貫徹實(shí)施”三部分對(duì)各省市的生態(tài)環(huán)境舉報(bào)制度作出了指導(dǎo)，并要求建立相應(yīng)的保障機(jī)制促進(jìn)該制度的落實(shí)。

3.京津冀法律規(guī)范索引。除了國家層面的相關(guān)政策文件，京津冀三地的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也相繼發(fā)布了諸多政策文件。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，綱要指出以交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)作為京津冀三地重點(diǎn)突破領(lǐng)域。同年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)京津冀三地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作出了總體指導(dǎo)。與此同時(shí)，在國家相關(guān)政策的支持下，京津冀近幾年在環(huán)境保護(hù)工作方面取得了初步突破。2020年5月1日起開始實(shí)施的《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》正式在法律層面拉開了京津冀三地協(xié)同治理環(huán)境的序幕。

綜上，借鑒機(jī)動(dòng)車污染排放的協(xié)同治理，有必要對(duì)京津冀三地的生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度也進(jìn)行協(xié)同立法及執(zhí)法，共同治理三地突出的環(huán)境問題，以實(shí)現(xiàn)三地環(huán)保事業(yè)共同進(jìn)步。

（二）實(shí)施概況

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的舉報(bào)制度或環(huán)境信訪制度的確立，更多地是考量到行政機(jī)關(guān)的新型動(dòng)態(tài)執(zhí)法方式對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的“雙向保護(hù)”——保障舉報(bào)者的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)和被舉報(bào)者的合法權(quán)益[6]（18）。京津冀三地生態(tài)環(huán)境舉報(bào)制度在實(shí)踐中取得了良好的效果，充分發(fā)揮出了該制度優(yōu)勢(shì)所在。

生態(tài)環(huán)境部日前公布2019年度全國“12369”環(huán)保舉報(bào)情況[7]，從公布的舉報(bào)情況中，全國數(shù)量較去年而言呈下降趨勢(shì)，并且舉報(bào)數(shù)量與人口分布成正相關(guān)比例，其中南京市位于地級(jí)市舉報(bào)數(shù)量榜首；就“藍(lán)天、碧水、凈土、固廢”而言，大氣舉報(bào)占比處于下降趨勢(shì)，固廢舉報(bào)占比處于上升趨勢(shì)，這也貼合了我國近幾年所開展的“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”以及積極治理固體廢物的國家行動(dòng)。與此同時(shí)，《2019年北京市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2019年度，北京市生態(tài)環(huán)境局對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行舉報(bào)且經(jīng)查證屬實(shí)的288人進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì)[8]。此外，2019年，河北省生態(tài)環(huán)境廳經(jīng)過審核，對(duì)符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的20多件環(huán)境違法線索發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金達(dá)19萬元。截至2020年1月3日，天津市環(huán)境保護(hù)舉報(bào)達(dá)一萬件左右，且舉報(bào)類型以餐飲、施工揚(yáng)塵、固體廢物等污染源為主。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度：制度“把脈”與“對(duì)癥下藥”

（一）制度“把脈”

就生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度立法方面，京津冀三地分別出臺(tái)了相關(guān)法律文件。2016年6月12日，天津市環(huán)保局印發(fā)實(shí)施《天津市環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》；2018年6月1日，河北省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)實(shí)施《河北省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》；2019年9月25日，北京市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)實(shí)施《北京市生態(tài)環(huán)境局對(duì)舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)規(guī)定》（以上三種法律文件合稱《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》）?！毒┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》在實(shí)施過程中存在諸多困境，須予以“制度把脈”。

1.立法目的部分內(nèi)容缺失。就立法目的而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》大多采用“兩說”標(biāo)準(zhǔn)——保障公民對(duì)生態(tài)環(huán)境工作的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及嚴(yán)懲生態(tài)環(huán)境違法行為。作為新型執(zhí)法方式的生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)行為，其法律性質(zhì)強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人之間的互動(dòng)關(guān)系，而現(xiàn)有的“兩說”標(biāo)準(zhǔn)則缺失這一目標(biāo)效果，即既要保障公民合法且健康的環(huán)境權(quán)益，又要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)主管部門依法履行維護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，從而形成多方合力的局面。生態(tài)文明的入憲亟須在美麗中國的建設(shè)事業(yè)中得到回應(yīng)[9]（12），因而《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》立法目的的缺失會(huì)導(dǎo)致京津冀三地生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)程緩慢。

2.舉報(bào)范圍及方式未考慮社會(huì)因素。首先，就舉報(bào)范圍而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》均以本行政區(qū)域?yàn)橹行?，且以主要污染物（大氣、水、土壤等）為主。區(qū)域中心主義未能將因本地污染源的擴(kuò)散而導(dǎo)致的跨區(qū)域性環(huán)境污染包含在內(nèi)，并且針對(duì)污染源而言，京津冀三地的污染物種類較多，立法不應(yīng)采取閉合式例舉，而應(yīng)采取類型化列舉輔之開放式兜底模式。其次，就舉報(bào)方式而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》均采取傳統(tǒng)舉報(bào)方式為主（如電話、書信、官網(wǎng)等），新型舉報(bào)方式為輔（如微信、微博等新媒體形式）。傳統(tǒng)舉報(bào)方式中紛繁復(fù)雜的流程，會(huì)降低公眾舉報(bào)的積極性。盡管嚴(yán)苛的法定舉報(bào)程序是為了預(yù)防惡意舉報(bào)情形的發(fā)生，但針對(duì)惡意舉報(bào)情形，被舉報(bào)者可采取違法舉報(bào)申訴等程序以及事后對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行侵權(quán)追責(zé)的方式來維護(hù)自身的合法權(quán)益。最后，為驗(yàn)證舉報(bào)線索的真實(shí)性、事后追溯性以及依法打擊惡意舉報(bào)帶來的公民、企業(yè)合法權(quán)益的受損情況，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》均要求實(shí)名舉報(bào)，準(zhǔn)確填寫個(gè)人信息。誠然，這一舉措的確能達(dá)到預(yù)防事前惡意舉報(bào)的目的，但此舉也會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)人個(gè)人隱私信息的泄露，甚至有可能會(huì)出現(xiàn)“殺敵一千自損八百”的局面，繼而使得舉報(bào)者面臨人身安全、財(cái)產(chǎn)安全的威脅。

3.獎(jiǎng)勵(lì)模式較為分散、未成體系化。一方面，就獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容而言，主要包含獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)類型、獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取方式以及舉報(bào)人信息保護(hù)等。標(biāo)準(zhǔn)的確定是為了更好地執(zhí)法?！毒┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》對(duì)于有獎(jiǎng)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，如北京以舉報(bào)線索的難易程度為主要獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，而河北的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)既包括舉報(bào)線索的難易程度又包括舉報(bào)行為對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)程度。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的相異會(huì)導(dǎo)致公眾有選擇進(jìn)行生態(tài)違法情形舉報(bào)，而這完全背離了生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)計(jì)的初衷。另一方面，就獎(jiǎng)勵(lì)類型及領(lǐng)取方式而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》以金錢獎(jiǎng)勵(lì)為主且以現(xiàn)場領(lǐng)取為主要模式。現(xiàn)實(shí)情境下，社會(huì)大眾對(duì)于舉報(bào)行為持褒貶不一的“聲音”。根據(jù)2019年度全國“12369”環(huán)保舉報(bào)數(shù)據(jù)，40%左右的舉報(bào)者放棄領(lǐng)取資格或要求其他獎(jiǎng)勵(lì)方式。到場領(lǐng)取的獎(jiǎng)勵(lì)模式無法“安撫”舉報(bào)者“安全性”的內(nèi)心需求，因而需要對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)類型和領(lǐng)取方式予以革新。

（二）“對(duì)癥下藥”

打破京津冀三地以行政區(qū)域?yàn)橹行亩⒌挠歇?jiǎng)舉報(bào)制度壁壘，探索京津冀三地協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境污染破壞的新方式，及時(shí)出臺(tái)京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理立法與執(zhí)法文件，這既是加快美麗中國建設(shè)、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的需要，同時(shí)也是京津冀生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展，環(huán)境事業(yè)“更上一層樓”的現(xiàn)實(shí)要求。為此，在借鑒機(jī)動(dòng)車協(xié)同污染立法治理模式的基礎(chǔ)上，從《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見》中所規(guī)定的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)入手，對(duì)京津冀三地生態(tài)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度進(jìn)行“對(duì)癥下藥”，主要包括整合立法目的、類型化舉報(bào)范圍及方式、體系化建構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)模式以及健全制度運(yùn)行保障體系。

1.擴(kuò)充立法目的、整合環(huán)境權(quán)益與權(quán)利。首先，擴(kuò)充《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》中“兩說”標(biāo)準(zhǔn)，增加保障公民的合法環(huán)境權(quán)益以及加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法這兩項(xiàng)內(nèi)容。無論是上位法的實(shí)施依據(jù)，還是《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)定》中相關(guān)內(nèi)容的參照，公民依法享有的環(huán)境權(quán)益始終是生態(tài)環(huán)境治理過程中不容置喙的核心要素。盡管我國憲法尚未明確公民依法享有環(huán)境權(quán)，也未將該權(quán)利予以入憲，但現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系中均對(duì)環(huán)境權(quán)的相關(guān)內(nèi)容有所涉及。因而，在以人為本的環(huán)境治理體系下，公民的環(huán)境權(quán)益不可缺失。其次，國務(wù)院一直在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，綜合運(yùn)用多種執(zhí)法方式以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，相較于環(huán)保部門的公共執(zhí)法，生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度被視為是私人執(zhí)法方式的一種。公共執(zhí)法與私人執(zhí)法各有弊端，然而兩者之間的互動(dòng)可以作為解讀法律制度的視角[10]（104），并且學(xué)界有諸多學(xué)者主張環(huán)境法中應(yīng)重視私人執(zhí)法的成效對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作的促進(jìn)作用[11]（63）。生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度能夠充分發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，防止“信息詐騙”，并且舉報(bào)人在面對(duì)高額的激勵(lì)時(shí)能夠達(dá)到“信息及時(shí)獲取、效果最快實(shí)現(xiàn)”的效果。

2.舉報(bào)范圍類型化、舉報(bào)方式多元化[12]（30）。首先，現(xiàn)行各省市以及《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見》中均提倡生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍采取以本行政區(qū)域?yàn)橹行牡哪Ｊ?，但是在考慮到因污染源的擴(kuò)散而導(dǎo)致的跨區(qū)域性環(huán)境污染情形下，應(yīng)逐步在地緣銜接密切以及污染源擴(kuò)散規(guī)律化的區(qū)域打破行政區(qū)域中心壁壘。京津冀三地作為一體化建設(shè)的范例，可逐步在河北省保定市等區(qū)域探索該模式的成效。其次，舉報(bào)類型的設(shè)置應(yīng)凸顯行政區(qū)域色彩化以及污染源擴(kuò)散規(guī)律化。京津冀三地污染舉報(bào)范圍的類型劃分應(yīng)以三地共有環(huán)境問題為主，各自行政區(qū)域內(nèi)特有環(huán)境問題為輔。如大氣污染是三地環(huán)境問題中的“通病”，而固體廢物污染則是河北省特有的環(huán)境問題。最后，舉報(bào)渠道是否合理以及暢通，是生態(tài)環(huán)境違法信息及時(shí)獲取的重要步驟。各省市規(guī)定公民在發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為時(shí)，要及時(shí)撥打“12369”環(huán)保熱線進(jìn)行舉報(bào)，但非面對(duì)面式的交流會(huì)導(dǎo)致信息劣勢(shì)情形。新型通訊媒體的運(yùn)用，如微信平臺(tái)、新浪微博等，可以及時(shí)將生態(tài)環(huán)境違法信息進(jìn)行“固化”成某種數(shù)據(jù)形式，并且因新媒體具有快速傳播的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其有效運(yùn)用可以及時(shí)將污染者的違法行為“曝光”“無藏身之地”。

3.獎(jiǎng)勵(lì)體系注重現(xiàn)實(shí)社會(huì)效果、設(shè)置多元獎(jiǎng)勵(lì)類型[13]（29）。首先，打破原有單一的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，整合多種環(huán)境影響因素設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)制，如污染源對(duì)本行政區(qū)域及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的嚴(yán)重程度、違法行為發(fā)現(xiàn)的難易程度與產(chǎn)生的社會(huì)影響、公民環(huán)境權(quán)益的受損程度以及環(huán)境執(zhí)法的難易程度等。對(duì)于污染嚴(yán)重程度大、違法發(fā)現(xiàn)難、環(huán)境執(zhí)法力度高的舉報(bào)線索，將其歸類于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的較高等級(jí)。其次，獎(jiǎng)勵(lì)方式多元化，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)并施。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，除設(shè)置高額的獎(jiǎng)金之外，還可引入消費(fèi)券等形式；精神獎(jiǎng)勵(lì)方面可采取頒發(fā)榮譽(yù)證書、形象大使等形式。最后，在多元獎(jiǎng)勵(lì)類型的設(shè)置下，針對(duì)不同類型的獎(jiǎng)勵(lì)采取不同形式的領(lǐng)取方式。比如物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，減少獎(jiǎng)勵(lì)資金的現(xiàn)場領(lǐng)取方式，增加銀行轉(zhuǎn)賬、電子支付等非現(xiàn)場領(lǐng)取方式；精神獎(jiǎng)勵(lì)方面，可以采取微信頒發(fā)“啄木鳥”電子獎(jiǎng)?wù)碌刃问健?/p>

4.健全制度運(yùn)行保障體系。有獎(jiǎng)舉報(bào)全鏈條保障體系包括信息公開與宣傳培訓(xùn)制度、環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部工作管理制度、財(cái)政資金儲(chǔ)備制度以及訴訟銜接制度等[14]（182）。首先，無論生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)計(jì)多么完善精細(xì)，若未能及時(shí)讓制度“落地扎根”，則公眾無法通過該制度保障自身權(quán)益以及無法與執(zhí)法部門建立互動(dòng)關(guān)系。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)除了日常執(zhí)法工作帶來的普法效應(yīng)，還可借鑒垃圾分類監(jiān)督員制度，創(chuàng)設(shè)生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)指導(dǎo)員制度，加強(qiáng)信息公開力度。其次，環(huán)境保護(hù)部門在接收到舉報(bào)線索之后，應(yīng)及時(shí)“固化”舉報(bào)線索，分析研判；其中就舉報(bào)線索中的疑難問題，應(yīng)及時(shí)咨詢相應(yīng)的法律專家，提高線索落實(shí)的效率。再次，省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)保障獎(jiǎng)勵(lì)資金的充足性，擴(kuò)大資金的來源渠道。除國家財(cái)政支持外，引進(jìn)社會(huì)募集與捐款方式，增強(qiáng)全民參與力度。另外，實(shí)名舉報(bào)與匿名舉報(bào)并用，建立匿名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)轉(zhuǎn)向機(jī)制。在匿名舉報(bào)人申請(qǐng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)可要求其將個(gè)人身份信息予以認(rèn)證，從而實(shí)現(xiàn)匿名舉報(bào)向?qū)嵜e報(bào)的透明化流轉(zhuǎn)。最后，針對(duì)污染程度嚴(yán)重，社會(huì)影響大、公眾權(quán)益嚴(yán)重受損的情形，執(zhí)法部門應(yīng)及時(shí)將舉報(bào)線索引入到環(huán)境公益訴訟之中。通過執(zhí)法部門與公益訴訟部門的線索移送平臺(tái)，公益訴訟人可及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟，對(duì)污染者進(jìn)行法律追責(zé)。

四、結(jié)語

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)程是緩慢但又富有成效的。20世紀(jì)80年代轟轟烈烈展開進(jìn)程的環(huán)保事業(yè)，在新時(shí)代下需要最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治予以輔助?，F(xiàn)如今，生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在各省市仍處于試點(diǎn)狀態(tài)，區(qū)域的差異性以及污染源的擴(kuò)散性等因素都或多或少地阻礙該制度的進(jìn)一步推行。京津冀三地依托特有的地緣優(yōu)勢(shì)和一體化建設(shè)，應(yīng)積極探索三地生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度協(xié)同立法與執(zhí)法。