我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究

文/陳泉位（湖南師范大學(xué)）

2018年銀、保監(jiān)會(huì)合并，“一行三會(huì)”正式調(diào)整為“一委一行兩會(huì)”，我國(guó)新金融監(jiān)管框架正逐步形成。但是因?yàn)槲覈?guó)多年處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，各類金融問(wèn)題層出不窮，金融消費(fèi)者界定不明、立法不統(tǒng)一、金融監(jiān)管不到位和糾紛解決機(jī)制不完善等問(wèn)題仍然存在。如何保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，建立有序的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制值得深思。

一、金融消費(fèi)者基本問(wèn)題概述

（一）金融消費(fèi)者的基本概念

法律主體概念界定問(wèn)題是法律制度產(chǎn)生和重構(gòu)的起點(diǎn)。關(guān)于金融消費(fèi)者的界定法律暫未有明確定義，很多學(xué)者有著不同的聲音，主要存在著兩個(gè)方面的分歧意見(jiàn)，一是金融消費(fèi)者與消費(fèi)者的關(guān)系，二是金融消費(fèi)者與投資者的關(guān)系。只有區(qū)分它們之間的關(guān)系，才能進(jìn)一步精準(zhǔn)定義金融消費(fèi)者。

1.金融消費(fèi)者與消費(fèi)者的關(guān)系

2013年修改頒行的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《消法》)沒(méi)有直接點(diǎn)明消費(fèi)者的定義，但作為統(tǒng)籌保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域的法律，根據(jù)其第二條之規(guī)定，可見(jiàn)消費(fèi)指的是為生活需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或接受服務(wù)。對(duì)比金融消費(fèi)者的概念特征，筆者總結(jié)二者關(guān)系有如下三點(diǎn)：

第一，二者有共通之處?！断ā放c《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）都是為了讓弱勢(shì)的消費(fèi)者免受經(jīng)營(yíng)者因?qū)嵙Α⑿畔⒌炔罹嗨鶐?lái)的侵害。

第二，消費(fèi)者僅是金融消費(fèi)者的一般范疇，前者包含后者，屬于包含關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，“金融消費(fèi)者是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸和特別化，是指與金融機(jī)構(gòu)建立金融服務(wù)合同關(guān)系，接受金融服務(wù)的自然人”。前者為了生活需要購(gòu)買(mǎi)一般意義上的生活用品，后者則為金融領(lǐng)域范圍內(nèi)的消費(fèi)。雖然公眾可能認(rèn)為金融消費(fèi)者也是消費(fèi)者，但從法律專業(yè)角度看，他們更屬于其特殊類型與領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者。

第三，《辦法》中將金融消費(fèi)者僅標(biāo)為自然人，學(xué)術(shù)界關(guān)于主體是否可以為法人的爭(zhēng)論也算是得到了較為官方的回復(fù)。而《消法》的立法目的前文已經(jīng)提到，雖然未明確其定義，但并沒(méi)有排除法人的消費(fèi)者身份，且立法也沒(méi)有其他明確規(guī)定。故法人或許在購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)時(shí)可以成為消費(fèi)者，但不能成為金融消費(fèi)者。試想，如果法人可以成為金融消費(fèi)者，那么在風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的金融領(lǐng)域，對(duì)自然人是極不公平的，也失去了對(duì)作為弱者自然人立法保護(hù)的初衷，亦不利于構(gòu)建良好的金融環(huán)境。

2.金融消費(fèi)者與投資者的關(guān)系

部分學(xué)者有這樣一種觀點(diǎn)，他們認(rèn)為在以投資為目的做出消費(fèi)行為的自然人不應(yīng)當(dāng)被算為金融消費(fèi)者，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為投資行為的直接目的是獲得資本升值，而不是為了生活消費(fèi)。但筆者覺(jué)得這種看法將消費(fèi)行為限制得狹隘了。與是否營(yíng)利無(wú)關(guān)，實(shí)踐中如若因?yàn)橄M(fèi)者具有投資目的而否認(rèn)其金融消費(fèi)者的地位，會(huì)導(dǎo)致更多消費(fèi)者的權(quán)益因定義不明而無(wú)法受到法律保障，對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)也會(huì)失去實(shí)際存在價(jià)值，亦不利于金融秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）金融消費(fèi)者的核心權(quán)利

前文所述，金融消費(fèi)者與一般消費(fèi)者既有共同之處又有著不同的特征。金融消費(fèi)行為的特殊性導(dǎo)致了金融消費(fèi)者的權(quán)利與普通消費(fèi)者相比也有其特殊性。不同學(xué)者對(duì)于金融消費(fèi)者的核心權(quán)利有著不同的看法，筆者認(rèn)為其主要分為以下幾點(diǎn)：

第一，公平交易權(quán)。在風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的金融領(lǐng)域，金融消費(fèi)者相較于金融機(jī)構(gòu)本身就處于弱勢(shì)的一方，如何保障交易的公平至關(guān)重要，是立法亟需平衡之處。其權(quán)利主要包含兩方面，一是公平接受服務(wù)的權(quán)利，二是公平交易的權(quán)利。前者主要是金融機(jī)構(gòu)在面對(duì)消費(fèi)者時(shí)應(yīng)該平等地給予服務(wù)或者提供相應(yīng)的金融產(chǎn)品，而不應(yīng)對(duì)其有輕視性待遇。部分金融機(jī)構(gòu)竊取金融消費(fèi)者的個(gè)人信息，私自對(duì)旗下客戶進(jìn)行分類，并針對(duì)不同類型的客戶提供不同的服務(wù)方案，這本身就是對(duì)公平交易權(quán)的一種侵犯。后者在金融交易中，部分金融機(jī)構(gòu)利用自身專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、信息收集等優(yōu)勢(shì)地位對(duì)金融專業(yè)知識(shí)不足、信息交流優(yōu)勢(shì)不夠的金融消費(fèi)者設(shè)置交易障礙，如訂立格式合同等侵犯其合法權(quán)益。

第二，知情權(quán)。金融消費(fèi)者之所以處于交易的弱勢(shì)一方，是因?yàn)橄噍^于體系龐大的金融機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)者信息匱乏，雙方嚴(yán)重的信息不對(duì)等，容易導(dǎo)致金融消費(fèi)者無(wú)法全面地分析問(wèn)題進(jìn)而做出錯(cuò)誤的交易決定，損害自身利益。知情權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)將任何會(huì)影響到消費(fèi)者交易決策的情況予以全面的信息披露，讓消費(fèi)者也能充分了解與交易有關(guān)的金融知識(shí)信息，提高金融消費(fèi)者的金融專業(yè)能力以保障自己的合法權(quán)益不受侵犯。

第三，隱私權(quán)。隱私權(quán)不僅體現(xiàn)在人格權(quán)上，而且在金融交易的全流程中也應(yīng)得到切實(shí)保障?，F(xiàn)今社會(huì)，部分金融服務(wù)者將消費(fèi)者在交易過(guò)程中基于對(duì)其的交易信任而填寫(xiě)的個(gè)人信息，非法轉(zhuǎn)賣(mài)給第三方進(jìn)行信息騷擾，這種現(xiàn)象相信很多金融消費(fèi)者都深惡痛絕。在金融市場(chǎng)日漸繁榮的今天，金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守交易秩序，保障金融消費(fèi)者的隱私權(quán)不受侵犯至關(guān)重要。

第四，受教育權(quán)?，F(xiàn)如今，我國(guó)的九年義務(wù)教育已得到保障，但是作為特殊的金融行業(yè)，具有較高的專業(yè)度和較深的復(fù)雜程度，因此要求金融消費(fèi)者學(xué)習(xí)相應(yīng)的金融知識(shí)，不斷提高自身金融消費(fèi)能力。打鐵還需自身硬，接受良好的金融知識(shí)教育也是金融消費(fèi)者能夠了解到其他權(quán)益的基礎(chǔ)保障，可以在獲得準(zhǔn)確的金融信息時(shí)，全面分析問(wèn)題，進(jìn)一步做出正確的判斷。如果金融消費(fèi)者的知識(shí)不到位，極有可能高估自己的能力，做出錯(cuò)誤的決策，造成自身的經(jīng)濟(jì)損失，不利于我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

二、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

（一）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的現(xiàn)狀及問(wèn)題

前文提到金融消費(fèi)者屬于消費(fèi)者范疇，是特殊與一般的關(guān)系。故許多金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的案件都是由1993年頒布、2014年修改施行的《消法》調(diào)整的；還有一些由分屬于金融領(lǐng)域的各行各業(yè)的法律法規(guī)調(diào)整的，如銀行業(yè)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律《人民銀行法》，證券行業(yè)的《證券法》《證券投資基金法》等。大量裁判以各行各業(yè)法律法規(guī)為依據(jù)，界限不明，混亂不清，存在著很多問(wèn)題。

首先由于金融消費(fèi)的特殊性，不管是在法律或是相關(guān)規(guī)則的制定上，各行各業(yè)的法律法規(guī)對(duì)弱勢(shì)方即金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)并不明顯，同切實(shí)保障金融消費(fèi)者權(quán)益的立法目的還具有一定距離，更注重于行業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次當(dāng)前我國(guó)采用“一行兩會(huì)”的新監(jiān)管模式，但該種管理模式也有一定的不足，金融行業(yè)交叉業(yè)務(wù)增多、法律法規(guī)不統(tǒng)一、案件適用法條混亂、金融消費(fèi)者權(quán)益保障不到位的情況屢見(jiàn)不鮮。再者各行各業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)效力偏低，通過(guò)現(xiàn)行的法律依據(jù)金融消費(fèi)者很難獲得相應(yīng)的民事賠償，雖然設(shè)立了金融保護(hù)局，但是作為金字塔低層的金融消費(fèi)者并沒(méi)有獲得足夠的傾斜保護(hù)，其合法權(quán)益在實(shí)踐中屢屢被侵犯，難以保障。

（二）金融監(jiān)管的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2018年“一行三會(huì)”調(diào)整為“一行兩會(huì)”，我國(guó)新的金融監(jiān)管框架正逐步形成。一方面來(lái)看，由于我國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，“一行兩會(huì)”又有著各自不同的發(fā)展特點(diǎn)、文化、運(yùn)行機(jī)制，其業(yè)務(wù)交錯(cuò)相連，肯定會(huì)有明面的或者內(nèi)在的矛盾和沖突，如監(jiān)管混亂、重復(fù)監(jiān)管、適用法律不一、監(jiān)管不公等問(wèn)題，不僅降低了監(jiān)管效率，而且增大了找尋相關(guān)部門(mén)的維權(quán)成本。從另一方面來(lái)看，我國(guó)金融業(yè)正在不斷向混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，而混業(yè)經(jīng)營(yíng)容易形成金融壟斷，不利于競(jìng)爭(zhēng)。缺少競(jìng)爭(zhēng)活力的壟斷市場(chǎng)，將嚴(yán)重受到壟斷者的控制制約，金融監(jiān)管難度加大，終將威脅金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。特別是地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時(shí)候會(huì)為了追求本地GDP的快速增長(zhǎng)，在一定程度上忽視對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)工作，重發(fā)展、輕監(jiān)管傾向較為嚴(yán)重，其權(quán)益保護(hù)工作也相對(duì)滯后。

（三）金融消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

非訴糾紛解決機(jī)制的不健全，比如仲裁機(jī)構(gòu)地域分布有限、工作效率偏低，使得金融消費(fèi)者不得不大費(fèi)周章的進(jìn)行訴訟救濟(jì)，不僅增加了維權(quán)成本，而且增加了維權(quán)時(shí)間周期。試想一個(gè)金融機(jī)構(gòu)本身案件數(shù)量就多，如果程序復(fù)雜，時(shí)間拉鋸增大，最終損害的還是金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。所以設(shè)定一個(gè)能夠總攬全局并獨(dú)立處理金融消費(fèi)糾紛的權(quán)威機(jī)構(gòu)部門(mén)和增加解決金融糾紛相關(guān)的配套制度已刻不容緩。

此外，雖然訴訟機(jī)制是目前消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的有效途徑，但是金融糾紛不比其他糾紛，特殊的金融領(lǐng)域?qū)m紛處理者的能力也要求頗高，需同時(shí)具備較強(qiáng)的金融專業(yè)能力和法律專業(yè)能力，二者兼顧的專業(yè)人才稀缺也導(dǎo)致了金融消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題難以得到高效解決現(xiàn)象的頻發(fā)。

三、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的改進(jìn)

（一）立法層面

具體到立法層面，僅有國(guó)務(wù)院規(guī)章和各種規(guī)范性文件是不夠明確的，筆者認(rèn)為亟需制定頒布統(tǒng)一完善的“金融消費(fèi)者保護(hù)法”，作為上位法來(lái)統(tǒng)籌規(guī)范金融領(lǐng)域各行各業(yè)制度，改善現(xiàn)今適用法條混亂的局面。首先，本文第一章所提到的“金融消費(fèi)者”的界定可放到具體法律條文中，肯定金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，明確金融商品的買(mǎi)賣(mài)范圍，以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為。其次，確立監(jiān)管責(zé)任制及糾紛解決多樣化途徑，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。國(guó)家立法部門(mén)要積極完善金融消費(fèi)者法律保護(hù)的相關(guān)制度，從立法的層面明確金融消費(fèi)者的權(quán)益。“一行兩會(huì)”等各個(gè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)上位法，再針對(duì)性制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的配套措施等制度具體施行，做到統(tǒng)一規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、有條不紊，共同維護(hù)穩(wěn)定的金融環(huán)境。

（二）監(jiān)管層面

我國(guó)諸多金融領(lǐng)域都存在著金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行、保險(xiǎn)、證券等公司業(yè)務(wù)范圍不再局限于公司內(nèi)部，而是互相滲透、交叉，分業(yè)監(jiān)管不再合適。2018年銀保監(jiān)會(huì)的組建，明確了功能監(jiān)管、行為監(jiān)管模式，我國(guó)新的金融框架正逐步形成。如何貫徹執(zhí)行功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，構(gòu)建專門(mén)的金融消費(fèi)者監(jiān)管保護(hù)機(jī)構(gòu)同樣重要，可有效解決監(jiān)管混亂、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管不公等問(wèn)題，提高監(jiān)管效率，讓金融消費(fèi)者更快更準(zhǔn)地找到專門(mén)的權(quán)益保護(hù)部門(mén)，降低維權(quán)成本。我國(guó)正處于不斷向混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的階段，可建立“責(zé)任范圍負(fù)責(zé)制”，如出現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)失職的現(xiàn)象，該管理范圍內(nèi)自上而下的全部監(jiān)管責(zé)任機(jī)構(gòu)都要對(duì)此負(fù)責(zé)，以此降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的僥幸心理，減少踢皮球亂象。將客戶投訴率納入各機(jī)構(gòu)考核評(píng)比內(nèi)容，保持熱情、高效的工作態(tài)度，切實(shí)履行金融監(jiān)管工作。

（三）權(quán)利救濟(jì)層面

首先，完善金融專業(yè)化審判機(jī)制，組建獨(dú)立的金融糾紛法庭，配備專業(yè)的金融法官。其次，僅集中于訴訟方式解決問(wèn)題是不夠的，可能導(dǎo)致大量金融案件堆積，低效率影響權(quán)益保障，可設(shè)置多元糾紛解決機(jī)制，將糾紛解決渠道擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。金融行業(yè)不比其他行業(yè)，專業(yè)度較高，故對(duì)解決糾紛的人才也要有高要求。由金融法官整理全國(guó)示范案例，加強(qiáng)對(duì)人員金融糾紛解決能力的培養(yǎng)，強(qiáng)化人才建設(shè)，培育高水平人才。最后，金融消費(fèi)者也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律和金融知識(shí)的雙學(xué)習(xí)，運(yùn)用法律的武器維護(hù)自己合法的金融權(quán)益。2018年“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管新框架確立以來(lái)，我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展秩序進(jìn)一步規(guī)范，但隨著金融市場(chǎng)的不斷深化，金融消費(fèi)者保護(hù)工作也遇到了瓶頸，從立法、監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)層面全方位保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，不僅是對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，更對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著重要意義。