南充市“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果研究

蘇燕青

(西華師范大學 校醫(yī)院，四川 南充 637009)

1 引言

貧困問題是世界各國面臨的重大挑戰(zhàn)之一，消除貧困是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基本要求[1]。我國政府高度重視貧困治理工作，通過精準扶貧戰(zhàn)略的實施，我國的貧困治理工作邁上了新臺階。截至2020年底，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，實現(xiàn)了全面消除絕對貧困的重大任務(wù)[2，3]。進入“十四五”時期，鞏固拓展脫貧攻堅成果則成為當前各級政府和學術(shù)界逐漸關(guān)注的重點。近年來，國內(nèi)外學者關(guān)于脫貧攻堅的研究大多圍繞貧困發(fā)生機理[4～6]、貧困成因[7～9]和扶貧成效評價[10，11]等展開，對于后脫貧時代的返貧風險、脫貧攻堅成果鞏固和相對貧困治理等研究則相對薄弱，亟待開展相關(guān)研究。

南充市地處四川省東北部，轄3區(qū)5縣1市。截至2019年底，南充市在四川省率先實現(xiàn)所有貧困縣摘帽、所有貧困村退出、所有貧困人口出列，全市1290個貧困村、19.1萬貧困戶和57.8萬貧困人口告別貧困，區(qū)域性整體貧困和農(nóng)村絕對貧困問題得到有效解決[12]。然而，受自然環(huán)境、新冠疫情、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素制約，目前存在不同程度返貧和新增貧困人口的風險，鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨較大壓力和挑戰(zhàn)[13，14]。進入“十四五”時期，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果關(guān)系到南充能否實現(xiàn)長期穩(wěn)定脫貧。因此，基于南充市“十三五”時期脫貧攻堅的實施狀況，研判“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的機遇和挑戰(zhàn)，旨在提出南充市“十四五”時期鞏固提升脫貧攻堅成果的政策建議，為南充市可持續(xù)穩(wěn)定脫貧與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

2 南充市“十三五”脫貧攻堅的主要成就

“十三五”時期，南充市深入貫徹落實精準扶貧戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新扶貧模式，總結(jié)脫貧攻堅的好經(jīng)驗、好做法，高標準實現(xiàn)脫貧攻堅工作順利完成。通過精準扶貧政策的實施，促進了南充貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大幅下降，群眾的生產(chǎn)生活條件明顯改善，貧困人口的自我發(fā)展能力逐步提高。截至2019年底，南充市脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性成效，歷史性解決了區(qū)域性整體貧困和農(nóng)村絕對貧困，群眾的獲得感、安全感、幸福感明顯提升，具體表現(xiàn)如下。

2.1 充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，全市所取得的扶貧成效明顯

“十三五”時期，南充市深入貫徹中央、四川省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的系列決策部署，充分發(fā)揮社會主義制度的巨大優(yōu)勢，以全市4個國家級貧困縣(閬中市、南部縣、儀隴縣、嘉陵區(qū))和3個省級貧困縣(高坪區(qū)、營山縣、蓬安縣)為著力點，集中發(fā)力，動員全社會力量參與精準脫貧。自2013年以來，南充市成立精準扶貧工作領(lǐng)導小組，實行黨政“一把手”負責制，把扶貧開發(fā)工作納入年度目標考核范圍，建立全市各級領(lǐng)導調(diào)度機制，為脫貧攻堅注入強大動力和活力。不斷創(chuàng)新工作思路，探索融資投資機制，明確縣、鄉(xiāng)兩級黨政部門的主體責任，行業(yè)部門的指導責任，幫扶單位的幫扶責任，充分使工作效能最大發(fā)揮，同時實行脫貧攻堅督查機制，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，確保脫貧攻堅取得實實在在的成效。

2.2 破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題，積極促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧

近年來，南充市緊緊圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題，破解發(fā)展瓶頸，致力于產(chǎn)業(yè)增收。聚焦貧困群眾職業(yè)技能培訓，探索政府、企業(yè)、農(nóng)民合作社與貧困群眾共贏的產(chǎn)業(yè)園模式，為產(chǎn)業(yè)脫貧模式提供很好的工作借鑒。充分利用區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展特色林果業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，極大促進貧困群眾增收致富?！笆濉币詠?，南充市通過建脫貧產(chǎn)業(yè)園的方式，直接帶動9.1萬戶貧困戶持續(xù)增收。新(改)建扶貧產(chǎn)業(yè)基地13.3×104hm2，產(chǎn)業(yè)扶貧示范村230個，并努力打造全市典型的脫貧示范線，助推30萬貧困人口脫貧。南充市大力推進農(nóng)產(chǎn)品加工能力提升行動，已有326種扶貧產(chǎn)業(yè)獲得“四川扶貧”公益品牌使用權(quán)，2628個扶貧產(chǎn)品入駐“扶貧832”平臺，并于150余家批發(fā)市場、超市形成穩(wěn)定的供銷關(guān)系，有力促進貧困群眾脫貧致富。

2.3 強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展能力進一步提升

“十三五”以來，南充市緊緊圍繞精準扶貧的核心任務(wù)，將補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重中之重，切實解決住房、教育、醫(yī)療、交通、用水等問題。截至2019年底，南充市新(改)建農(nóng)村公路8730.5 km，通村道路硬化實現(xiàn)全覆蓋；建成各類供水工程4.8萬余處，有效解決37.4萬人的安全飲水難題；完成貧困戶農(nóng)村危房改造6.7萬戶，易地扶貧搬遷約9萬人，建成安置住房2.8萬余套，切實解決了貧困群眾面臨的實際困難問題，貧困地區(qū)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力進一步提升。

2.4 聚焦教育、醫(yī)療、就業(yè)、生態(tài)脫貧，貧困群眾素質(zhì)明顯提升

“十三五”以來，南充市不斷完善教育扶貧工作機制，持續(xù)推進義務(wù)教育長期均衡發(fā)展，注重教育質(zhì)量、教學條件、教師隊伍建設(shè)，積極實施“9+3”免費職業(yè)教育，切實發(fā)揮教育扶貧的帶動作用。積極推進健康扶貧工作，不斷加強醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)，加快培養(yǎng)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才、健全貧困地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，積極推進縣級公立醫(yī)院提質(zhì)達標晉級建設(shè)和鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)達標建設(shè)，貧困人口縣域內(nèi)就診率達95%以上[15]。不斷加大就業(yè)扶貧力度，積極出臺相關(guān)就業(yè)政策向貧困縣傾斜，實施就業(yè)技能培訓提升行動，2019年貧困家庭勞動力新增轉(zhuǎn)移就業(yè)7000人以上。注重生態(tài)扶貧工作，積極開展生態(tài)保護建設(shè)，加大人居環(huán)境整治力度，通過提高對全市貧困村、貧困人口的生態(tài)保護補償標準，增設(shè)生態(tài)公益性崗位2500名，有效解決了貧困群眾的增收渠道。截至2019年底，實施天保工程公益林建設(shè)3×104hm2、退耕還林1.2×105hm2畝，實施生態(tài)脆弱地區(qū)治理9×104hm2?！笆濉币詠?，南充市貧困群眾人均純收入大幅提高，綜合素質(zhì)明顯提升，勤勞致富思想進一步樹牢，致富能力顯著增強。

3 南充市鞏固拓展脫貧攻堅成果的困難與挑戰(zhàn)

2019年，南充市在四川省率先實現(xiàn)絕對貧困的全面消除，取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利。但是，由于自然條件、歷史基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素影響，脫貧摘帽后，南充市鞏固拓展脫貧攻堅成果存在諸多困難與挑戰(zhàn)。

3.1 部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)戶多渠道增收格局尚未形成

南充市受自然條件、歷史基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素限制，全市相當比例的脫貧村尚無具有盈利能力的集體經(jīng)濟，這種現(xiàn)象在脫貧縣表現(xiàn)尤為突出。除傳統(tǒng)種養(yǎng)殖外，部分脫貧縣農(nóng)戶的收入來源主要是外出務(wù)工，收入渠道較為單一。在此種背景下，一些為了迎評而成立的農(nóng)民合作社，在政府注入運營資金后基本無力增收和運營，沒有達到預(yù)期的效益，尚未帶動脫貧群眾增收致富。同時，南充部分脫貧縣的產(chǎn)業(yè)鏈條較短、產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織化程度低，步入成熟期的合作社、企業(yè)等新型經(jīng)營主體少，導致產(chǎn)業(yè)散、小、弱的問題較為突出，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)尚且薄弱，對脫貧群眾穩(wěn)定增收支撐仍不足。部分邊緣戶、缺乏一技之長的脫貧戶收入不穩(wěn)定，農(nóng)戶多渠道、長效增收格局尚未形成。

3.2 群眾內(nèi)生動力有待激發(fā)，部分群眾不具備可持續(xù)發(fā)展能力

南充市在取得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利的同時，脫貧群眾的生產(chǎn)生活條件、綜合素質(zhì)也得到較大提升，但在硬件急速提升的背景下，部分脫貧戶的內(nèi)生動力未得到激發(fā)或者激發(fā)不了。因部分群眾居住地交通不便、信息閉塞、遠離城鎮(zhèn)，其思想觀念陳舊，進取心不強，加之受教育程度不高、文化水平較低，缺乏創(chuàng)新意識和發(fā)展意識、自我發(fā)展能力較弱，存在不同程度的“等靠要”思想，其內(nèi)生動力需要進一步激發(fā)。南充市部分脫貧戶在脫貧前過度依賴精準幫扶政策，自身發(fā)展?jié)撃芪吹玫匠浞旨ぐl(fā)，個人綜合素質(zhì)及可持續(xù)發(fā)展能力未得到應(yīng)有的提升，不利于穩(wěn)定高質(zhì)量脫貧。對于部分脫貧戶而言，受制于長期生活習慣、固定思維模式等因素影響，難以形成積極向上的自力更生精神，尚不具備鞏固拓展脫貧攻堅成果的能力。

3.3 過度依賴政策性收入的脫貧戶面臨返貧風險

通過走訪南充市部分脫貧戶發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對“無力脫貧、無業(yè)可幫”的非卡邊緣戶采用加大低保、臨時救助、給予公益性崗位等方式使其實現(xiàn)精準脫貧。而在這部分脫貧群體中往往存在一種或多種困難疊加的困難戶，按指標評定標準這部分困難戶已達到脫貧要求，基層則按程序?qū)⑵渫顺?。但過度依賴政策性收入的此類脫貧戶，一旦政策性收入降低或消失，則大概率會返貧，無形增加了長期穩(wěn)定脫貧的風險。同時，通過給予非建檔立卡邊緣戶公益性崗位的方式實現(xiàn)脫貧的狀況也不少，這部分脫貧戶往往缺乏勞動力，收入來源單一且不穩(wěn)定，一旦未享受到原有政策則又會陷入貧困。因此，過度依賴政策性收入的脫貧戶返貧風險會相應(yīng)增大，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果的挑戰(zhàn)之一。

3.4 資金和人力投入不可持續(xù)，后續(xù)幫扶有待加強

在脫貧摘帽前，貧困縣工作重心集中于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，人力、資金、技術(shù)、物力等全面向貧困戶傾斜，使區(qū)域貧困狀況得到有效緩解，貧困戶生產(chǎn)生活條件得到顯著提高。當脫貧摘帽后，鑒于縣域經(jīng)濟發(fā)展的有限性，無論是人力、物力、資金等方面，部分脫貧縣可能會存在投入減少的現(xiàn)象，導致后期各項投入不可持續(xù)，不利于脫貧攻堅成果的鞏固拓展。部分貧困縣在脫貧摘帽后，工作重點、工作方式、工作思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，尤其對于一些經(jīng)濟脆弱、可持續(xù)發(fā)展條件不具備的脫貧戶，可能會面臨突然“斷奶”現(xiàn)象。同時，部分地區(qū)未能充分結(jié)合脫貧戶的自身特征，制定出切合實際的后續(xù)跟蹤監(jiān)測、后續(xù)幫扶機制和措施，導致后續(xù)幫扶機制不健全，存在諸多工作漏洞，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的困難之一。

4 南充市鞏固提升脫貧攻堅成果的對策建議

4.1 培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建農(nóng)戶多元持續(xù)增收格局

(1)根據(jù)南充市場需求、資源稟賦、脫貧戶特征，圍繞全市一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，培育有條件的脫貧縣積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，確保覆蓋所有脫貧戶。充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，結(jié)合市場需求和脫貧戶自身特征，積極發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、品牌產(chǎn)業(yè)，完善“農(nóng)民合作社+脫貧戶+龍頭企業(yè)”的利益聯(lián)結(jié)機制，構(gòu)建脫貧縣“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)、一縣一特”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，確保脫貧戶穩(wěn)定增收，形成多渠道持續(xù)增收的良好局面。

(2)推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷壯大，促進脫貧戶穩(wěn)定增收。鑒于南充市部分脫貧縣涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)存在“小、散、弱”的不良特征，建議做好壯大涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)這篇文章。脫貧縣應(yīng)找準自身優(yōu)勢特征，科學制定中長期縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進一步加大涉農(nóng)資金投入，夯實涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等，積極促進脫貧戶穩(wěn)定增收。

(3)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)盈利模式，加快完善市場主體作用，確保脫貧戶多元持續(xù)增收。在科學分析南充市部分脫貧縣資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場需求的基礎(chǔ)上，因地制宜創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)盈利模式，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，將綠水青山變成金山銀山。結(jié)合南充市生態(tài)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)旅游，積極推進生態(tài)旅游大景區(qū)，讓生態(tài)旅游成為帶動脫貧戶增收致富的新引擎。同時，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將脫貧戶納入市場體系中，通過農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等方式，帶動脫貧戶穩(wěn)定脫貧，形成多元持續(xù)增收的發(fā)展格局[16]。

4.2 健全脫貧戶長效培訓機制，增強脫貧群眾內(nèi)生動力

(1)加強脫貧戶的知識技能培訓，不斷完善長效培訓機制。鑒于南充市部分脫貧戶受教育程度低、思想觀念落后等現(xiàn)象，加大對其教育培訓力度，在培訓中同時實施“引進來、走出去”戰(zhàn)略，確保脫貧戶具備持續(xù)增收的能力。通過加大培訓預(yù)算、加強師資隊伍建設(shè)、開設(shè)技能培訓課程、強化技能培訓監(jiān)督等手段，形成脫貧戶長效培訓機制。例如，結(jié)合南充市部分脫貧戶自身特征，科學組合實用技能、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、營銷、創(chuàng)業(yè)等門類課程，不斷強化實踐動手能力訓練，切實提高脫貧群眾的知識技能和文化素質(zhì)。

(2)積極推進脫貧群眾的勞動技能培訓，提高其脫貧致富的本領(lǐng)和能力。結(jié)合南充市脫貧縣不同人群特征，分層次開展勞動技能培訓。緊緊圍繞區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)和人力資本需求，對老年人、殘疾人、青壯年勞動力等不同群體開展技能培訓，不僅可提升低收入群體的謀生技能，而且為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提供勞動力保障。例如，由政府牽頭負責組織培訓機構(gòu)對青壯年勞動力進行定向職業(yè)技能培訓，由當?shù)仄髽I(yè)提出明確的用人計劃和用人條件，對技能培訓合格人員可招聘入職，不斷激發(fā)脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力。

(3)加大扶志扶智工作力度，健全激勵脫貧戶內(nèi)生動力機制。深入開展社會主義核心價值觀教育，樹立艱苦奮斗、勤儉節(jié)約、勞動光榮的良好風貌，組織開展扶志扶智的教育活動，不斷加強扶志扶智工作力度。健全激勵脫貧戶內(nèi)生動力機制，充分保障脫貧戶本地就業(yè)或轉(zhuǎn)移就業(yè)，切實增強脫貧戶就業(yè)機會，讓脫貧戶共享扶志扶智帶來的成果。

4.3 構(gòu)建脫貧后持續(xù)投入機制，加大脫貧縣后續(xù)扶持力度

(1)持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，實現(xiàn)脫貧群眾穩(wěn)定脫貧。結(jié)合南充市實際發(fā)展狀況，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，持續(xù)改善全市基礎(chǔ)設(shè)施條件，有助于脫貧戶實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。持續(xù)增加脫貧縣農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，將人力、物力、財力等重點投向脫貧縣衛(wèi)生、教育、社會保障、交通等領(lǐng)域，注重提升公共服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。同時，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體經(jīng)濟的投入和幫扶，為農(nóng)村致富帶頭人、實用人才提供平臺和機會，進而帶動脫貧戶穩(wěn)定脫貧。

(2)加強人力、資金投入力度，為脫貧縣提供穩(wěn)定脫貧保障。不斷加大對脫貧縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)文明建設(shè)、就業(yè)保障等方面的人力和資金投入力度，重點向脫貧邊緣戶、易返貧戶、相對貧困戶等人群傾斜，確保在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域中，財政、人力投入只增不減，為脫貧縣實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧提供堅強保證。

(3)加強脫貧戶后續(xù)扶持力度，促進脫貧縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。健全完善脫貧后持續(xù)投入機制，積極出臺相關(guān)幫扶措施和辦法，不斷創(chuàng)新脫貧戶幫扶模式，加強脫貧戶后續(xù)扶持力度。加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善脫貧縣的人居環(huán)境、村容村貌，不斷激發(fā)教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧、消費扶貧、生態(tài)扶貧等效應(yīng)，積極構(gòu)建脫貧戶后續(xù)扶持長效機制，促進脫貧縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

4.4 聚焦鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興，做好兩者有效銜接

(1)做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的政策協(xié)同，為兩者有效銜接提供政策保障。進入“十四五”時期，南充市應(yīng)保持原有的主要幫扶政策總體穩(wěn)定，嚴格按照“四個不摘”的要求，做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的政策協(xié)同工作。堅持現(xiàn)有幫扶政策不變的原則，以財政投入、金融支持、人才支持、土地支持等政策為協(xié)同重點，充分發(fā)揮脫貧攻堅政策對返貧、新增貧困的源頭阻斷作用，健全鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系。

(2)積極推進深化農(nóng)村綜合改革，完善多元主體參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興工作機制。結(jié)合南充市脫貧攻堅實施狀況，以深化農(nóng)村綜合改革為前提，突破深層次機制障礙，切實運用改革成果，探索多元主體共同參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興工作機制。采取強有力措施盤活“三塊地”，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，引導社會、企業(yè)等參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興工作。

(3)加大鞏固脫貧攻堅成果政策宣傳，做好資金項目投入銜接工作。充分發(fā)揮脫貧村兩委班子、駐村幫扶工作隊等基層力量作用，通過微信公眾號、微博、手機短信等媒介，加大對鞏固脫貧攻堅成果事跡的宣傳報道，不斷總結(jié)脫貧攻堅中積累的好經(jīng)驗、好做法，營造鞏固脫貧成果政策宣傳的良好氛圍。完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展機制，對在脫貧縣本地就業(yè)的群眾實施獎補支持。充分發(fā)揮財政政策的引導作用，重點將鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興作為優(yōu)先支持領(lǐng)域，做好資金項目投入銜接工作。持續(xù)加大鄉(xiāng)村振興重點幫扶地區(qū)的支持力度，全力做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。