廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查技術研究

曾樂春 劉 博 武 鵬 ZENG Lechun, LIU Bo, WU Peng

0 引言

自2009年廣東省人民政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號）并正式啟動“三舊”工作以來，全省各地市大力推進舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造工作，取得較為顯著的成效?！叭f”改造逐漸成為廣東省推動新舊動能轉換，以及實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手之一。但隨著“三舊”改造工作的逐步深入推進，仍存在不少困難，其中舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率確定與審查一直是影響“三舊”改造項目推進的關鍵問題。目前深圳市、珠海市、東莞市、中山市等珠三角地區(qū)的城市已先后出臺針對舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查技術規(guī)范；廣州市和佛山市在舊改實施政策中也包含了容積率審查的管理內容，初步解決了城市更新項目缺少容積率制定指引的問題。但全省大部分地市目前還缺少明確的舊改容積率審查辦法，同時已出臺的政策也存在與開發(fā)建設需求不適應的問題。2019年9月廣東省人民政府頒布的《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發(fā)展的指導意見》（粵府[2019]71號，以下簡稱“《指導意見》”），進一步明確了“三舊”改造單元規(guī)劃的法定地位，同時也明確了拆除重建類舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目應以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率。政策的出臺為全省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率技術審查規(guī)則的制定指明了方向。本文在《指導意見》的政策指導下，針對全省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率制定進行探索研究。

1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的內涵

1.1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的概念

容積率是表述地塊開發(fā)強度的一項重要指標，是指建設用地范圍內地上總建筑面積與總建設用地面積的比值，在合理的空間環(huán)境條件和一定的建設密度下，容積率越大，樓層數(shù)量越多，地塊建設開發(fā)強度也越高[1]。舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率是指改造地塊內開發(fā)建設建筑面積與改造地塊內開發(fā)建設用地面積的比率，即FAR改造地塊＝S開發(fā)建筑/S開發(fā)用地。

1.2 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊的組成

舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊由控制部分、移交部分、鼓勵移交部分組成（見圖1）?？刂撇糠质侵笇⑴f城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊用地改造為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地用途，需要對新建用地進行強度控制的部分。移交部分是指根據(jù)《關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府[2016]96號）文件要求，改造為經(jīng)營性用地的地塊，將不低于該項目用地總面積15%的土地無償移交政府用于城市基礎設施、公共服務設施建設，或者其他公益性項目建設。鼓勵移交部分是指建設主體在15%的移交基礎上，為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的落地實施，向政府多移交的部分土地。

圖1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊組成要素示意圖Fig.1 Schematic diagram of the components of old towns and old villages reconstruction plots

1.3 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的制定特征

傳統(tǒng)增量用地容積率的確定一般考慮如下因素：一是區(qū)位條件。不同區(qū)位的土地價格差異明顯，鄰近中心區(qū)、交通便捷、配套設施完善的地區(qū)為提高土地利用效率，其土地出讓價格和容積率高于其他地區(qū)。二是土地承載能力。較高的容積率需要較好的自然條件和基礎設施條件作為支撐，包括地質、地貌、交通和市政等自然條件和基礎設施建設水平[3]。三是用地功能。用地功能決定建筑形式、建筑結構、建筑類型，影響公共空間需求、消防要求等，進而對容積率產(chǎn)生影響。四是管制政策。容積率受居住限高、日照間距控制等影響，同時受航空管制、視廊管制、風廊管制，以及歷史文化保護限高等管制政策影響。

舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率與傳統(tǒng)容積率的制定規(guī)則不同，由于傳統(tǒng)控規(guī)容積率確定方式主要針對一級開發(fā)建設完成后二級開發(fā)建設的強度管控，較少考慮城市更新一、二級聯(lián)動開發(fā)過程中的土地收儲、移交、清退、房屋拆遷安置等復雜情況。因此舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造除了受到傳統(tǒng)容積率制定要考慮的因素制約外，還需要考慮舊改前期綜合成本，更加側重多方利益平衡。其中包括政府土地收益、市場經(jīng)濟效益、城市公共效益和原業(yè)主利益等，具體涉及以下因素：一是改造成本和改造收益平衡，拆遷安置費用、賠償費用、建設費用等改造成本過高，會影響項目收支平衡，容積率是平衡改造項目經(jīng)濟利益的重要手段[4]。二是城市功能結構的平衡，舊改的土地貢獻率是實現(xiàn)公眾利益的重要手段，也是影響計容土地面積的重要因素，公共和基礎設施的土地貢獻比例和保障性住房的配建比例，會影響改造項目的整體容積率。三是建設主體和公眾利益的平衡，容積率獎勵政策是引導舊改地塊主動向公眾利益傾斜的有效方式，政府制定容積率獎勵政策引導公共配套設施建設，因此容積率的確定受到獎勵設置標準、獎勵建筑面積占規(guī)劃建筑面積比例等因素影響。

2 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的模式

2.1 3種模式及主要特點

廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查可歸納為3種模式，具體特點如下：

模式一：有專項政策指引，明確城市更新容積率組成，注重對城市功能短板的補強。深圳市、珠海市、東莞市、中山市是采用該種模式的主要城市。該模式的主要特點是將容積率制定量化，有明確、詳細的計算規(guī)則，重點明確舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的基本組成、移交公益性的用地補償標準、容積率獎勵規(guī)則等內容。在移交公益性的用地補償方面，明確在舊改用地范圍內根據(jù)移交建設用地的類型、占地面積、建設標準等內容制定補償規(guī)則，實現(xiàn)公益性用地移交“多交多得、多做多得、做好多得”；在容積率獎勵規(guī)則中，明確了針對城市基礎設施、公共服務設施或其他城市公共利益項目等“三公”設施[5]，以及文物保護的獎勵規(guī)則，通過容積率的獎勵引導城市功能的完善和物質文化遺產(chǎn)的保護。

模式二：鼓勵特定類型舊改項目，以經(jīng)濟平衡為原則制定容積率，根據(jù)承載力確定容積率上限。廣州市、佛山市、珠海市（舊村莊改造）采用該種模式。其容積率計算規(guī)則主要表現(xiàn)出以下3個特征：一是受城市發(fā)展階段和主要矛盾影響，其容積率政策主要適用于指導特定類型的舊改項目，廣州市和珠海市為舊村莊改造項目，重點解決城中村風貌和人居環(huán)境差的問題，佛山市為村級工業(yè)園改造項目，重點解決村級工業(yè)園土地利用效率低的問題[6]。二是在具體容積率計算規(guī)則方面，明確了以經(jīng)濟平衡為原則的詳細容積率制定方法和改造成本的組成要素，實現(xiàn)對改造和被改造主體利益的有效保障。三是根據(jù)交通承載力、基礎設施及公共服務設施承載力、人居環(huán)境承載力、資源環(huán)境承載力、土地開發(fā)適應性評價等土地開發(fā)建設限定條件，科學地確定容積率的上限值，對照公式算出的容積率取值做進一步的修正。

模式三：沿用傳統(tǒng)常規(guī)的容積率管控方法，但對舊改項目缺少明確的專項規(guī)定。受城市發(fā)展階段的影響，粵東西北大部分地區(qū)目前還未出臺針對“三舊”改造項目的容積率審查專項標準，容積率的確定以地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定為依據(jù)，即增量地塊與更新地塊的容積率計算方式?jīng)]有差異性。但部分地區(qū)已經(jīng)開始探索針對舊改的容積率制定方法，例如汕頭為解決“三舊”改造項目容積率制定，通過在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定中給定一個針對“三舊”項目的容積率區(qū)間值的方式來應對[7]，相較于珠三角地區(qū)相對成熟的舊改容積率制定規(guī)則仍略顯不足。該模式在解決較復雜的“三舊”改造項目容積率審查上存在諸多不明確的規(guī)則，有待于進一步改善。

2.2 3種模式的差異分析

一是容積率的結構不同。廣州市、佛山市等以改造成本與收益平衡為原則，根據(jù)片區(qū)策劃方案，采用“一項一策”的容積率確定方法，缺少統(tǒng)一的容積率組成要求。深圳市、珠海市、東莞市、中山市等地采用“基準＋獎勵＋補償”的容積率組成結構，初步明確獎勵容積率為獎勵附建式公共設施，補償容積率為補償多移交的公益用地等計算規(guī)則（見表1）。

表1 廣東省各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查規(guī)則的計容面積構成情況Tab.1 The composition of the FAR calculation of old towns and old villages in Guangdong

二是計算規(guī)則的科學性和定量化程度不同。深圳市、珠海市、東莞市等地市出臺的舊改容積率制定方法中，均明確了基準建筑面積、獎勵建筑面積和補償建筑面積的量化公式，其中對基準容積率采用“分區(qū)分類＋條件加權”的方法計算，對獎勵容積率采用“門檻標準＋分類獎勵”的方法計算，對補償容積率采用“交一補一＋短缺翻倍”的方法計算，不同城市可以根據(jù)建設需求調整獎勵系數(shù)，促使城市更新成為解決城市問題的重要抓手。在容積率的區(qū)間量化方面，廣州市通過在片區(qū)策劃中增加更新單元評價工作，對“三舊”改造地塊進行資源環(huán)境承載力評價和開發(fā)適宜性分析，明確在交通、環(huán)境、歷史文化、自然、地質災害等多種因素影響下地塊的容積率上限。因此各地方均有各自容積率量化的特點和優(yōu)勢。

三是對城市問題的解決情況不同。城市更新容積率獎勵規(guī)則旨在引導通過城市更新項目補強城市“三公”要素、居民保障性住房、產(chǎn)業(yè)用地等方面的城市功能短板。深圳市明確了附建式公共設施建設的獎勵規(guī)則；珠海市制定了累加式的獨立占地公共設施的獎勵規(guī)則；廣州市、佛山市對城中舊村和舊村工廠制定了較為詳細的更新建設標準，對城市風貌改善有一定引導。

3 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的主要問題

3.1 現(xiàn)行政策與舊改實際需求存在矛盾

現(xiàn)行容積率管控法規(guī)及配套政策與舊改實際需求的適應性仍顯不足。2018年12月1日，住建部頒布《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）（以下簡稱“新標準”）。新標準第4.0.2條規(guī)定了居住街坊用地的建筑控制指標，其中規(guī)定住宅用地容積率最高為3.1，住宅建筑高度控制最大值為80 m。該規(guī)定屬于強制性條文，其設定的原因是由于近年來我國高強度高密度的居住區(qū)層出不窮，超高層住宅建筑對城市風貌影響極大，也給城市消防設施、城市交通設施、市政設施、應急疏散設施、配套設施等都帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。新標準實施后，由于適逢國家城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構調整，各地對于新標準的執(zhí)行情況不同。

3.2 改造容積率常突破控規(guī)指標

單一的改造模式和逐漸上升的改造成本導致舊改地塊容積率通常超出控制性詳細規(guī)劃指標。在舊改實踐過程中，部分珠三角地區(qū)的舊村莊和舊城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀建設強度較大，導致更新改造的成本極高，拆遷和完成改造難度較大。高額的成本也導致重建的建筑量及容積率往往超出控制性詳細規(guī)劃的指標要求。為平衡改造的成本和收益，需要對已經(jīng)編制的控制性詳細規(guī)劃進行調整。單一的改造模式和高額的成本在一定程度上影響了規(guī)劃對城市發(fā)展的引導管控作用，也增加了城市公共服務和市政配套設施的壓力。

3.3 容積率異地補償難以落地實施

容積率異地補償是解決舊改難點的有效方法，但目前缺少詳細的實施指引。《指導意見》明確提出：舊村改造項目因用地和規(guī)劃條件限制無法實現(xiàn)盈虧平衡的，可通過容積率異地補償?shù)确绞竭M行統(tǒng)籌平衡。該政策為當前舊改容積率過高的問題提出了解決方案，但目前仍缺少必要的配套政策和實施方案，同時政策落地實施也面臨以下幾個難點：第一，容積率轉移的基本原則是轉移區(qū)和承接區(qū)的土地以及地上建筑的總價值相等，但如何評估兩個不同片區(qū)的土地和建筑總價值，以及評估機構的選擇等都是難題；第二，容積率轉移除了涉及不同土地的轉移，也可能涉及不同開發(fā)主體的置換，容積率轉移后房地產(chǎn)權的分割也存在較大難度；第三，容積率是土地出讓價格的關鍵條件，不同地區(qū)的容積率轉移可能涉及兩地的土地出讓財政收入變化；第四，容積率的轉移需要從容積率嚴控區(qū)轉向容積率寬松區(qū)，在當前全國居住用地從嚴管控的背景下，如何劃定寬松區(qū)來承接容積率轉移，也是難點之一。

4 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查規(guī)則的探索

結合目前廣東省已出臺的舊城鎮(zhèn)和舊村莊容積率制定政策，本文從舊改容積率的組成規(guī)則、容積率獎勵規(guī)則、容積率制定區(qū)間等方面進行初步探索。

4.1 制定“基礎＋補償＋獎勵”的容積率計算規(guī)則

根據(jù)已有政策實施情況，“基礎＋補償＋獎勵”的計容建筑面積構成規(guī)則在量化性、實施管理標準化、土地價值體現(xiàn)、城市功能補強、公眾利益保障等方面均較好，因此本文采用該計算規(guī)則（見圖2）。

圖2 容積率計算規(guī)則圖示Fig.2 Diagram of the calculation rules for the FAR

基礎建筑面積是指在全域容積率分區(qū)的基礎上，結合地塊的具體屬性進行容積率修正后的建筑面積，修正要素包括用地性質、用地規(guī)模、空間區(qū)位、道路交通、地鐵輕軌公交站覆蓋情況、風貌環(huán)境、配套設施等，即：基礎建筑面積＝基準容積率×修正系數(shù)×去除移交用地的改造用地面積?；A建筑面積旨在實現(xiàn)不同情況下用地容積率的差異化制定，保障土地價值的體現(xiàn)，滿足城市重點建設地區(qū)、交通條件良好地區(qū)、TOD開發(fā)地區(qū)、公共服務配套完善地區(qū)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新走廊和創(chuàng)新節(jié)點地區(qū)的建設需求（見表2）。

表2 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造基準容積率調整系數(shù)情況Tab.2 The adjustment coefficient of the benchmark FAR of old towns and old villages

補償建筑面積，根據(jù)“多交多補、少交少補、明確標準、短板優(yōu)先”的原則，制定補償建筑面積計算規(guī)則，一是按照上位城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，在移交15%公益性建設用地的基礎上，因落實學校、醫(yī)院、公園、文化、社會福利、社區(qū)服務等設施，以及落實歷史文化遺產(chǎn)保護等公益性用地，超出基本移交土地面積的部分，增加超出移交用地面積與城市更新單元基準容積率乘積的建筑面積作為補償建筑面積[11]。二是當移交用地的建設項目為城市短缺設施時，可在補償建筑面積的基礎上增加補償系數(shù)。即：補償建筑面積＝基準容積率×超額移交用地面積×補償系數(shù)，各市可根據(jù)自身需要進行規(guī)則設定（見表3）。

表3 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率補償規(guī)則細則Tab.3 Detailed compensation rules for the reconstruction of old towns and old villages

獎勵建筑面積是指為補強非移交類的城市功能短板類設施，在更新改造地塊中補充建設附建式城市公共設施、城市公共空間、城市公共交通等而獲得建筑面積獎勵的部分，獎勵比例根據(jù)城市需求確定，即獎勵建筑面積＝“三公”要素建筑面積×獎勵系數(shù)。參考目前廣東省先行城市的做法，地塊獎勵面積最高不超過地塊基礎建筑面積的15%[12]（見表4）。

表4 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率獎勵規(guī)則情況細則Tab.4 Detailed incentive rules for the renovation of old towns and old villages

4.2 探索實現(xiàn)舊改全流程管控的獎勵規(guī)則

以臺北市《都市更新容積率獎勵辦法》[13]為例，除了在“三公”要素容積率獎勵方面制定了標準，同時也在城市更新全流程覆蓋方面提出獎勵政策，包括對建設用地規(guī)模、建造和捐贈公共設施、預留公共空間、控制人均住宅面積、保障開發(fā)建設進度、采用綠色建筑、落實建筑風貌、保護歷史建筑等各方面的獎勵規(guī)則，旨在實現(xiàn)對城市更新的全流程管控，特別是在城市風貌設計獎勵部分，對建筑色彩、體量、無障礙設計、綠色建筑等級、騎樓建設等方面制定了詳細的規(guī)則。全流程的容積率獎勵政策能通過容積率的管理獎罰手段，最大程度地實現(xiàn)管理機構對建設項目從土地報批到竣工驗收、從規(guī)劃到建設、從建筑高度到建筑風貌的完整流程管控，保障規(guī)劃管理的落地實施（見表5）。

表5 臺北市《都市更新容積率獎勵辦法》容積率計算規(guī)則Tab.5 FAR calculation rules in Taipei's Urban Renewal FAR Incentive Measures

4.3 通過經(jīng)濟平衡和土地評價確定容積率的區(qū)間

參考廣州市、佛山市的容積率校驗方法，為確保土地開發(fā)強度不超過城市的最大承載力，建議對確定的容積率開展開發(fā)適宜性分析、資源環(huán)境承載力、交通承載力、基礎設施及公共服務設施承載力、人居環(huán)境承載力等專題評價分析，明確更新地塊可承載的最大建設強度，以此作為更新地塊的最大容積率。除承載力要素外，容積率的確定仍需考慮航空管制、城市公共空間管制、歷史文化街區(qū)管制等開發(fā)強度限制，取所有限定條件取值的最小值作為更新地塊最終的容積率指標的最高取值[14](見圖3)。

圖3 經(jīng)濟平衡和土地評價確定容積率的區(qū)間取值流程Fig.3 Internal value process for determining floor area ratio by economic balance and land evaluation

5 結語

本文結合廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查主要模式，提出3點容積率制定策略：一是建立“基礎＋補償＋獎勵”的構成規(guī)則，根據(jù)城市更新單元地塊屬性制定差異化的基準容積率，并明確移交用地和非移交用地的獎補規(guī)則；二是通過制定獎勵建筑面積規(guī)則，促進舊改項目建設全流程引導；三是通過經(jīng)濟平衡和土地評價確定容積率的區(qū)間，以經(jīng)濟平衡作為容積率確定的底線，以土地評價作為容積率確定的上限。但由于容積率是多方面要素共同影響的結果，本文主要從促進舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的量化角度提出相應策略，不適用于“三舊”改造中舊工廠改造的容積率確定。同時本文的主要依據(jù)是各地、市已出臺的政策文件，以及對廣州市、深圳市、佛山市等地的調研，對全省的摸底調研不夠充分，對于舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的審查規(guī)則研究仍處于探索階段。