基于審計視角的工程項目報建研究

吳春明

(星海音樂學(xué)院審計處 廣東廣州 510006)

0 引言

報建指項目在可研報告或立項獲批后，由建設(shè)單位或代理向建設(shè)部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)申報，按照《建筑法》和《城市規(guī)劃法》等國家法律要求，凡改建、擴(kuò)建、新建的道路、構(gòu)筑物、建筑物、管線和其他工程[1]，必須申請辦理規(guī)劃、施工許可和驗收手續(xù)，獲批準(zhǔn)后，方可進(jìn)行后續(xù)工作，這些手續(xù)總稱為工程項目報建。其可分四階段：第一立項，國有土地使用證和用地許可證辦理；第二工程規(guī)劃許可證辦理，包括規(guī)模、人防、勘察、節(jié)能、綠化、水務(wù)、總平面圖、紅線、日照及名稱審核；第三是施工許可證辦理，包括施工圖、防雷、消防、招標(biāo)、踏勘、環(huán)評和地震；第四是竣工驗收，包括規(guī)劃、消防、人防、綠化、環(huán)保、檔案等專業(yè)。涉及行政部門有國土、發(fā)改委、規(guī)劃、人防、園林、消防、交警、環(huán)保、文物、氣象、衛(wèi)生、地震、水利等。本課題小組通過電話、QQ等通訊方式，針對報建工作特征、存在問題、與審計的關(guān)系、控制措施、思考與建議等事項，咨詢訪談有關(guān)高校審計、基建辦、房產(chǎn)公司等單位與報建工作相關(guān)人員，進(jìn)行分析研究，得出以下成果。

1 項目報建的特點

1.1 受計劃經(jīng)濟(jì)歷史影響

報建這一詞匯從實行市場經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)。但從整個審批流程和報送的資料分析，項目立項的可行性研究和規(guī)劃許可證等環(huán)節(jié)的出現(xiàn)，就具有明顯的計劃色彩。國務(wù)院采用“審批”一詞，最早出現(xiàn)在1966年交通部公布的《國境河流外國籍船舶管理辦法》：“港務(wù)監(jiān)督負(fù)責(zé)……審批外國籍船舶進(jìn)出口的申請”?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第40條：建設(shè)單位或個人應(yīng)當(dāng)向市、縣政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門…申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證[2]。《建筑法》第7條：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向…建設(shè)部門遞交申請，在辦理施工許可證后工程才能動工?！督逃恐睂俑咝；窘ㄔO(shè)管理辦法》：校園規(guī)劃經(jīng)地方規(guī)劃部門批準(zhǔn)或備案后，在校內(nèi)發(fā)布并報送教育部備案。“審批”是審查和批準(zhǔn)之意，行政機(jī)關(guān)是審批主體，項目是審批對象。報建用詞“行政審批”“申請”“備案”具有一定程度的計劃經(jīng)濟(jì)特色。

1.2 政策不統(tǒng)一

由于各地改革深度不同，市場化程度各不相同，各個城市審批寬嚴(yán)不一。不同地區(qū)程序也不盡相同，但主要步驟基本一致。對于具體項目來說，由于建設(shè)內(nèi)容不同，每一項目報建也不同，受工期、項目構(gòu)成影響。此外，地方之間也存在政策差異。隨著市場化程度的深入，政府不斷優(yōu)化營商環(huán)境，同一個地區(qū)的政策也在不斷調(diào)整，審批程序和政策也相應(yīng)調(diào)整。

1.3 存在灰色地帶

當(dāng)前建設(shè)市場，項目的報建存在人為因素。以可研編寫、立項材料準(zhǔn)備為例，為了盡快辦好手續(xù)，許多建設(shè)單位設(shè)法委托第三方公司編寫研究報告，請環(huán)保部門推薦公司編制環(huán)境評估報告。至于消防、人防和管線的報建，由專業(yè)施工隊代理報建。以往放驗線由規(guī)劃局下屬測繪所實施，現(xiàn)在很多地方實行市場化。質(zhì)監(jiān)檢測，如樁荷載試驗、水泥模塊檢測等收費項目，工作人員服務(wù)意識強(qiáng)。安全監(jiān)測等非收費服務(wù)，但也提供收費項目，比如提供安全生產(chǎn)培訓(xùn)和出售平安智能卡等。

1.4 程序環(huán)環(huán)相扣

項目報建是一項繁瑣的工作，細(xì)節(jié)復(fù)雜，各個程序環(huán)環(huán)相扣。如一個程序出現(xiàn)差錯，會導(dǎo)致下面程序全停頓，如質(zhì)量監(jiān)督站和安全監(jiān)督站都是建設(shè)部門下屬機(jī)構(gòu)，施工許可證審批之前，建設(shè)單位必須先去質(zhì)監(jiān)和安監(jiān)部門辦理報建，這就要求每一程序的工作都要扎實可靠。此外，政策具有延續(xù)性特點，其立法目的、出臺背景、條款設(shè)立的思路都有脈絡(luò)可尋。報建程序上涉及的每個政府職能部門、每個環(huán)節(jié)，都有其內(nèi)在的邏輯性。認(rèn)真梳理不同的項目流程，分析異同點，對于指導(dǎo)報建工作將起到事前功倍的作用。

2 項目報建與審計工作的關(guān)系

2.1 屬于政策性審計

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》〔2014〕48號文，總體要求中對審計內(nèi)容提出了新要求，不僅要延續(xù)以前的審計內(nèi)容，還增加了政策措施落實情況。項目報建屬于政策性審計，審核內(nèi)容：項目建議書、可行研究報告、設(shè)計任務(wù)書、初步設(shè)計和國家有權(quán)部門批準(zhǔn)的設(shè)計概算，立項程序是否合規(guī)、手續(xù)是否完備合法；用地是否取得國土的審批、規(guī)劃是否取得城建審批；征地拆遷是否符合規(guī)定；資金來源和落實情況；項目是否按環(huán)保、防空、消防、安全、市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等規(guī)定到有關(guān)主管部門報批，是否有施工許可證；還有各項建設(shè)制度的執(zhí)行情況。

2.2 審計目的查錯防弊

基建項目審計與一般年報審計突出的不同點，主要是查錯防弊[3]，降低風(fēng)險，發(fā)表意見，提供合理保證。行政審批部門特別關(guān)注點，即項目容易出現(xiàn)錯誤的點，審批可能不通過的地方，即為審計查錯防弊重點，一般來說，規(guī)劃、消防及人防設(shè)計是需要特別關(guān)注的工作。規(guī)劃重點關(guān)注設(shè)計是否符合土地出讓合同中所約定的建筑容積率、限高、退讓、間距、用途及配套。國土關(guān)注建筑與土地性質(zhì)是否一致，與出讓合同是否一致，是否超容積率。消防則關(guān)心設(shè)計是否嚴(yán)格執(zhí)行防火規(guī)范；建材在是否滿足防火要求的執(zhí)行上較為嚴(yán)格。

2.3 地位上獨立

審計人員對被審單位的獨立性，包括精神上和實質(zhì)上兩方面，它是審計工作的基本原則。在國際及西方發(fā)達(dá)國家審計準(zhǔn)則中，獨立性具有顯著地位。實質(zhì)上獨立，指審計與被審之間不能存在經(jīng)濟(jì)上或有損獨立性的任何關(guān)系，如直系親屬[4]。駐場審計時，不受建設(shè)單位或指揮部領(lǐng)導(dǎo)影響，不參與建設(shè)決策有關(guān)的會議并發(fā)表意見，不擔(dān)任工程發(fā)包、物資采購等評標(biāo)活動的專家。精神上獨立，審計人員必須在職權(quán)范圍內(nèi)行使審計監(jiān)督職責(zé)，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，客觀的收集證據(jù)，獨立發(fā)表審計意見，不屈從各方面壓力，保持職業(yè)謹(jǐn)慎。

3 項目報建常見問題分析

3.1 報建人員態(tài)度不端正

有報建人員認(rèn)為，報建就是掌握人脈，通過私人感情辦事。事實上，報建靠的是實力，就是項目的可行性、程序的合法性、資料的合理性，以及個人的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。目前政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，法律規(guī)章政策制度日趨完善，公民的法律意識也提高了很多，政府的各個職能部門，服務(wù)態(tài)度較友善。因此，遇到困難要從項目本身找問題，而不是靠關(guān)系規(guī)避政策。

3.2 報建資料不完善

資料不完善通常有幾種情況：格式錯、材料缺、內(nèi)容誤、公章差等。規(guī)劃報建主要資料是設(shè)計圖和總平圖等，施工報建主要資料是施工圖紙。單體審查階段需要的資料有：規(guī)劃許可證、設(shè)計要點、紅線圖(復(fù)印件加蓋公章)、單體報建圖文本一套、電子文檔等資料，缺當(dāng)中任何一項資料都必須補(bǔ)齊。凡是需要證明的書面文件都需要蓋公章，提交總體規(guī)劃平面圖審查資料時，“紅線圖復(fù)印件”忘記蓋公章，所有資料都將被退回。

3.3 審批管理不規(guī)范

立項所需資料各地不盡相同，報建程序先后關(guān)系各地要求也不同。曾經(jīng)盛行過一種土地出讓模式，合理的土地出讓模式是地方政府出讓土地，國土部門直接辦土地使用證。規(guī)劃部門核定地塊規(guī)劃要點、建設(shè)用地規(guī)劃許可證頒發(fā)后，國土部門才能辦理土地使用權(quán)證[5]，因為土地使用證上的土地用途、使用年限，及土地出讓金，是國土局根據(jù)規(guī)劃局核定的土地使用強(qiáng)度及土地功能基礎(chǔ)上計算出來的。因此，不規(guī)范的做法，導(dǎo)致土地開發(fā)出現(xiàn)許多遺留問題，土地出讓金已經(jīng)支付，無論規(guī)劃如何，是否需要修改，對政府誠信和土地開發(fā)都是不利的[6]。

3.4 內(nèi)容不合規(guī)

項目存在違規(guī)地方，或資料存在問題的報建審批不可能通過。以規(guī)劃部門管線綜合審查為例，內(nèi)容包括強(qiáng)電、弱電、給排水3項。現(xiàn)代市政建設(shè)要求雨污分流，雨水、污水、糞水必須分3條線路排放，審查重點是管徑、流量、市政管線連接位置。管線綜合審查必須嚴(yán)格按照設(shè)計規(guī)范，科學(xué)統(tǒng)籌綜合線路設(shè)計，從地下管線進(jìn)各單體建筑再連接千家萬戶，是最經(jīng)濟(jì)高效的途徑。

3.5 內(nèi)部溝通不足

報送文件資料必須慎重，把所有可能遇到問題事先溝通完善，才能把資料遞交上去審批。報建之前應(yīng)認(rèn)真研究《地方城市規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》《建筑設(shè)計規(guī)則》等規(guī)范，有些硬指標(biāo)如消防間距、不能開窗的地方、車道轉(zhuǎn)彎半徑等，都必須優(yōu)先滿足要求，不能等否決之后再修改。報建完成之后，不要修改方案，出了規(guī)劃許可證后，任何更改都將很困難。報建人員應(yīng)專人負(fù)責(zé)到底，中途不隨意更換，否則容易出現(xiàn)口徑不統(tǒng)一?？傊?，應(yīng)內(nèi)部協(xié)調(diào)完善再申報審批資料。

4 提高報建質(zhì)量和效率的辦法

4.1 提高報建人員的素質(zhì)

對于報建來說，人才的重要性顯而易見，報建人才必須滿足以下要求：第一，豐富的專業(yè)素質(zhì)，能夠把政府和高校雙方的信息進(jìn)行準(zhǔn)確高效傳遞。政府審批需要經(jīng)過一定程序，信息傳遞存在滯緩效應(yīng)，而能夠?qū)⒑侠淼男畔⒖焖僭诟鱾€環(huán)節(jié)傳播，是報建員的核心能力。第二，能事前研究審批政策，能詳細(xì)解讀政策，并對項目后續(xù)工作提出專業(yè)的指導(dǎo)意見。第三，具備溝通表達(dá)能力及組織協(xié)調(diào)能力。

4.2 遵守強(qiáng)制性規(guī)范

對于消防通道的設(shè)置，電梯和樓梯之間設(shè)置1級防火門、12層以上設(shè)置消防電梯、17層以上設(shè)置剪刀樓梯、高層建筑四周設(shè)立環(huán)形消防車道，均為強(qiáng)制性規(guī)定。大落地窗、陽臺全敞開、中庭無封閉這些建筑設(shè)計，不能不滿足節(jié)能審查要求。對于噪音排放，只許可在指定時間內(nèi)，用噪音較輕、規(guī)范的方式施工。余泥運輸時容易污染市政路面，因此工地進(jìn)出道口必須設(shè)置洗車槽、沉淀池、高壓水槍，余泥渣土只能使用專業(yè)運輸車輛，在規(guī)定道路、規(guī)定時間內(nèi)駕駛。這些均屬強(qiáng)制性規(guī)范，是報建工作的紅線。

4.3 審計預(yù)演報建過程

為了提高審批效率，避免不必要的停頓、退審、修改，做到送審資料的合法性、規(guī)范性、完整性，提高項目的建設(shè)速度，可邀請內(nèi)審部門進(jìn)行預(yù)演，審計人員對照政策法規(guī)預(yù)檢送審資料，查錯防弊，在資料提交審批之前發(fā)現(xiàn)問題。預(yù)演過程中，審計人員需要將審批政策進(jìn)行分析，深入了解政府審批重點，哪些項目信息和指標(biāo)關(guān)注度高、審批原則和文件要求，并將要求與各業(yè)務(wù)組溝通，高效按要求完成報建資料準(zhǔn)備。

4.4 編制詳細(xì)的報建流程表

要熟悉整個報建工作的流程，通過編制“工程項目報建流程表”(表1)，查錯防漏。任何一個環(huán)節(jié)的缺失，通過對照流程表都可檢查出來。在修改詳細(xì)規(guī)劃審批結(jié)束后，立即啟動人防審批手續(xù)，使人防審批工作合理搭接前置，將人防面積計算與擴(kuò)出圖的初審?fù)瑫r進(jìn)行，壓縮流程時間。按設(shè)計要求和相關(guān)測繪標(biāo)準(zhǔn)計算面積，建成前后面積相差不超1%。

表1 工程項目報建流程表

續(xù)表

4.5 編制所需資料清單表

除了編制“工程項目報建流程表”外，還可以編制報建“所需資料清單表”。在工程項目報建設(shè)程中，資料是非常關(guān)鍵的載體。一旦資料出現(xiàn)缺失或者錯誤，將影響到整個工程進(jìn)度?！八栀Y料清單表”對于準(zhǔn)備報建資料具有很好的指導(dǎo)作用，通過對照檢查，在一定程度上可避免發(fā)生錯誤。

4.6 控制報建關(guān)鍵程序

項目從立項到竣工驗收主要經(jīng)歷哪些程序、哪個程序?qū)徟枰嚅L時間，應(yīng)找出審批時間長的作為關(guān)鍵點，以控制進(jìn)度?？偲矫鎸彶殡A段是整個報建中最富有技術(shù)含量的環(huán)節(jié)，此階段通常需要2～3個月時間，基建處往往需要和規(guī)劃多次溝通，多次修改設(shè)計方案才能通過。人防審批的報建手續(xù)也需要較長時間，從面積計算到辦理檔案至少6個環(huán)節(jié)，耗時一個多月。立項階段考察的是投資可行性及資金投入，報告內(nèi)容屬于基礎(chǔ)材料，后面其它流程都要使用到這些資料[7]。由于總平面和人防審查時間長，立項報告具有基礎(chǔ)性作用，影響著下面各個環(huán)節(jié)資料的準(zhǔn)備，因此，把這3個階段做為整個報建工作的關(guān)鍵點管理，集中人力準(zhǔn)備資料，提高速度。

5 思考與建議

5.1 壓縮項目審批時間

由于報建過程中常常存在灰色地帶、程序不規(guī)范、政策不統(tǒng)一等問題，建議推行項目審批“一口受理”制度，由專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一審批、精簡環(huán)節(jié)、完善體系，實現(xiàn)“一個窗口”“一張表單”“一套機(jī)制”辦理、整合、審查，壓縮流程時間，把為民服務(wù)落到實處。除特殊領(lǐng)域重大工程，從立項到驗收審批時間壓縮一半以上[8]。按照國辦發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》(〔2018〕33號文)提出的“容缺辦理、容錯糾錯”機(jī)制，對于格式符合法定要求且材料主體齊全，但次要和補(bǔ)充材料不完整或小問題的，由建設(shè)單位做出限期補(bǔ)正的書面承諾后，先行受理并予以審批。

5.2 提前做好報建工作

由于報建過程時間長，建設(shè)單位報建工作應(yīng)提前開始、各項審批工作合理搭接前置，并做好政策研究。報建不能從辦理規(guī)劃許可證才開始，設(shè)計階段時就應(yīng)提前介入。在項目建設(shè)的每個階段，各項報建手續(xù)合理搭接前置，報建人員提前辦好手續(xù)。即使遇到政策修訂，也能第一時間快速組織團(tuán)隊研究學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確理解政府審批要求，快速做好項目后續(xù)準(zhǔn)備工作。

5.3 一次性告知制度

實行項目資料承諾制，政府制定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)做承諾，形成工程項目監(jiān)管的新型管理模式。一個窗口專門受理申報材料，再轉(zhuǎn)交各個職能部門，每個部門都應(yīng)將辦事流程和標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，辦事指南和材料清單必須對外公開，實行一次性告知制度。對于資料不齊全的申報單位，受理窗口的工作人員應(yīng)當(dāng)一次性書面告知缺少的資料清單，避免把時間浪費在路程，爭取在規(guī)定的時間內(nèi)一次性辦結(jié)。