館藏檔案滿足利用又確保信息安全的對策思考

文·張良波

按照新修訂的《中華人民共和國檔案法》的規(guī)定，各級各類檔案館“負責收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案”，應當“不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務形式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利?！钡珜嶋H工作中，因各種各樣的原因，檔案提供利用還有諸多不完善、不到位的地方。在中國特色社會主義建設的新時代，如何全面貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，既滿足人民群眾及社會各界對檔案利用的需求，又保證檔案信息安全以維護發(fā)展、穩(wěn)定大局，是檔案館及其工作人員必須面對并認真對待的重要課題。

一、館藏檔案利用中的常見問題及信息安全隱患

一是館藏檔案中的屬于政府公開信息范圍的內(nèi)容，因未到法定開放年限而未向公眾開放利用，在《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以前形成的檔案中這方面問題更多一些。二是因?qū)﹁b定標準的把控較嚴，導致應當開放的檔案沒有依法及時開放，影響檔案正常利用；或是因?qū)﹁b定標準的把控較松，將屬于控制范圍內(nèi)的檔案劃為開放，為檔案信息安全帶來隱患。三是檔案館沒有鑒定開放權(quán)的上級單位形成的非公開類檔案文件，其可以提供利用的范圍沒有統(tǒng)一規(guī)定，操作起來尺度不一。四是對未開放檔案的提供利用，檔案形成單位（或移交單位）在審核批準時不積極配合。五是將未開放檔案、劃控檔案、涉密檔案等超出正常利用范圍的檔案過度對外提供利用。六是因?qū)W術(shù)研究、履行公職、執(zhí)行公務、生產(chǎn)生活等確需查閱未開放檔案的，缺少可以限制利用者僅用于其特定用途的有效措施。七是對于查閱屬于他人的未開放檔案信息，沒有相應的權(quán)限設定和明確的路徑通道。八是有利用者擅自公布尚未開放或公布的館藏檔案信息。九是檔案館內(nèi)部人員查閱利用檔案資料，因疏于審查把關(guān)，帶來一定的安全隱患。十是在線提供利用檔案時，也會存在一些安全風險。

二、檔案法律法規(guī)及規(guī)章制度對檔案利用的常規(guī)性規(guī)定

（一）開放（公開）利用的規(guī)定

1.開放（公開）的內(nèi)容、時限。一是縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放，經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放。二是屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開，行政機關(guān)應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。

2.開放（公開）的途徑。一是檔案館應當通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄。二是行政機關(guān)應當通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開應主動公開的政府信息。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

3.開放（公開）利用的條件。一是館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。二是單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。三是公民、法人或者其他組織可以通過便于公眾知曉的多種途徑不受限制的獲取政府公開信息。

（二）限制利用的規(guī)定

1.限制利用的對象。一是利用未開放檔案、劃控檔案、涉密檔案的組織或個人。二是檔案研究人員研究整理檔案，應當遵守檔案管理的規(guī)定。三是外國組織和個人利用檔案按照《外國組織和個人利用我國檔案的辦法》執(zhí)行。

2.限制利用的內(nèi)容。一是不是密級文件但涉及歷史問題、社會穩(wěn)定、國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等的檔案文件資料，主要包括《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》所指的控制利用的20類檔案。二是不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定的公開信息，且檔案法律法規(guī)規(guī)定的保管期限未滿，尚未進行鑒定開放的檔案文件。三是雖在館內(nèi)保存但本館沒有鑒定開放權(quán)的上級檔案文件。四是利用檔案涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的，應當遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。五是根據(jù)經(jīng)濟建設、國防建設、教學科研和其他工作的需要，可以按照國家有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案。六是向檔案館移交、捐獻、寄存檔案的單位和個人，可以對檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見。七是涉及國家秘密的檔案的管理和利用，密級的變更和解密，應當依照有關(guān)保守國家秘密的法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理。

（三）禁止利用的規(guī)定

禁止利用的對象及行為。一是任何單位和個人未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，無權(quán)公布屬于國家所有的檔案，利用者在著述中節(jié)引檔案內(nèi)容的，均應注明檔案的收藏單位和檔號。二是檔案利用中，任何組織和個人不得有《保守國家秘密法》所禁止的行為。三是各級國家檔案館不得擅自公布上級機關(guān)制發(fā)的文件或歸屬管理權(quán)不屬于本館的歷史檔案。四是單位或者個人不得擅自提供、抄錄、復制、公布屬于國家所有的檔案，不得篡改、損毀、偽造檔案或者擅自銷毀檔案。

三、既滿足利用又確保檔案信息安全的有效舉措

（一）加強檔案宣傳，強化全社會檔案意識

1.優(yōu)化完善檔案工作體制機制，建立穩(wěn)固的檔案宣傳網(wǎng)絡。檔案部門做好統(tǒng)籌規(guī)劃和督促落實，各專業(yè)部門和單位應樹立檔案職業(yè)精神，做好各自范圍內(nèi)檔案工作，努力擴大檔案工作的影響力，使檔案工作成為所有工作項目的有機組成部分，不再單單是檔案機構(gòu)和檔案人員的事，在全社會形成關(guān)心檔案、保護檔案、利用檔案、參與檔案工作的長效機制。

2.加強檔案專業(yè)知識宣傳，強化檔案保護利用意識。努力創(chuàng)新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，讓社會公眾走進檔案館，了解檔案及檔案工作，認識到檔案與生產(chǎn)生活、個人家庭的聯(lián)系，認識到檔案在現(xiàn)實生活和文化傳承中的重要性，把收集、保護重要檔案和利用檔案維護自身權(quán)益、汲取經(jīng)驗教訓變成越來越多公民自覺的行動。

3.加強檔案法治宣傳，強化檔案安全意識。通過持續(xù)有效的檔案宣傳，讓社會公眾充分認識到依法管理和利用檔案是依法治國的有機組成部分，任何單位或組織及公民個人既有依法利用檔案的權(quán)利，同時也有保證檔案安全的義務，二者是相輔相成不可分割的。

（二）做好鑒定開放（公開）工作

1.準確界定開放檔案與非開放檔案。一是檔案館在接收檔案進館時，要提示移交單位對所移交進館檔案是否提出限制利用的意見。二是對館藏檔案進行開放鑒定時，應會同檔案形成單位或者移交單位共同進行鑒定。三是按照各級檔案主管部門相關(guān)檔案鑒定開放的規(guī)定，檔案館應制定適合自身館藏實際的鑒定開放辦法，根據(jù)形勢發(fā)展及時調(diào)整開放辦法，做到應開盡開，開放是通例，不開放是個例。

2.準確界定公開信息與非公開信息。一是屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定范圍的公開信息，自發(fā)（公）布（公開）之日，即面向社會公眾開放利用。二是提前移交進館的含有政府公開信息檔案，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理，移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。三是由于各種原因，在政府公開信息查閱渠道或查閱場所查閱不到的政府公開信息，各方利用者也可查閱以館藏檔案形式保存的有關(guān)信息。四是《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以前形成的館藏檔案中，凡是屬于《條例》規(guī)定范圍的公開信息，即使沒有達到法定的開放年限，也應當向社會開放利用。

3.嚴格區(qū)分涉密檔案與非涉密檔案。一是館藏檔案中的涉密檔案要嚴格按照《中華人民共和國保守國家秘密法》規(guī)定的要求進行管理和提供利用，與保密部門做好銜接合作，密級文件尚未解秘或雖已解密但經(jīng)鑒定仍不宜開放的檔案，要嚴格履行相關(guān)手續(xù)，限定知悉范圍。二是對于非涉密檔案或雖涉密但經(jīng)批準已經(jīng)解密可以公開的檔案，應按照有關(guān)鑒定開放的要求進行鑒定開放。

（三）全方位開展開放（公開）檔案（信息）的利用服務工作

1.依法向全社會開放利用檔案。法定保管期滿，經(jīng)鑒定已經(jīng)開放的檔案，應當依法向全社會開放利用，除法定“持有合法證明”的前置要求外，不能再設置任何利用門檻。

2.加快信息共享。一是加強檔案館與各進館單位的協(xié)同配合，在“雙套制”進館、在線歸檔、公開信息查閱等工作中，健全制度，形成機制，密切合作，提高檔案利用效率。二是加強各級各類檔案館橫向、縱向的交流合作，加快檔案科技開發(fā)，創(chuàng)新服務模式，逐步提高館際間信息共享水平，滿足社會公眾對本行政區(qū)域以外的開放檔案信息的需求。

3.搞好檔案信息利用開發(fā)。檔案館應充分挖掘館藏資源，開發(fā)檔案文化產(chǎn)品，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等形式，進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，講好中國故事，發(fā)出中國聲音，發(fā)揮檔案館留存記憶、鏡鑒未來的文化功能。

（四）完善非開放（劃控）檔案利用制度

按照有關(guān)法律規(guī)定，未開放或劃控檔案并非一概不能提供利用，而是不向社會開放利用，僅向限定范圍內(nèi)的利用者提供限定利用服務。

1.嚴格審核程序。一是檔案形成單位（移交單位）憑有效證件可以查閱利用本單位館藏所有檔案。二是移交、寄存、捐獻檔案的單位和個人對所移交、寄存、捐獻的檔案提出限制利用要求的檔案，應尊重其意見提供利用。三是已移交進館尚未開放檔案須向社會公眾提供利用時，應由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同審核。

2.區(qū)分利用對象。一是機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，因決策參考、執(zhí)行公務、經(jīng)濟建設、國防建設、教學科研和其他工作需要，以合法公共利用為目的，憑合法有效證件可以查閱利用未開放檔案。二是公民個人以教學科研和其他工作需要等合法公共利用為目的，憑合法有效證件可以查閱利用未開放檔案。三是公民以個人或家庭利用為目的查閱利用未開放檔案，按照國家有關(guān)規(guī)定，應當由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責審核。四是外國組織和個人利用檔案按照《外國組織和個人利用我國檔案的辦法》執(zhí)行。

3.限定知悉范圍和用途。利用未開放館藏檔案，必須做好登記并告知有關(guān)要求，并在提供的檔案證明件上載明利用用途，且僅限于利用者按照其限定用途使用檔案，不得轉(zhuǎn)為他用或擴大知悉范圍，任何單位和個人不得擅自公布檔案。

綜上所述，館藏檔案滿足社會各界利用事關(guān)民生利益，事關(guān)經(jīng)濟社會全面發(fā)展大局，而館藏檔案信息安全事關(guān)黨和國家戰(zhàn)略安全和發(fā)展安全，事關(guān)社會穩(wěn)定團結(jié)，二者同樣重要。創(chuàng)新管理，積極作為，使二者有機統(tǒng)一于為黨管檔、為國守史、為民服務的檔案工作實踐中，是各級各類檔案館和檔案工作者責任擔當?shù)木唧w體現(xiàn)。