依法加強社會服務(wù)機構(gòu)檔案管理工作

張雷珍/浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)

改革開放以來，社會力量參與社會事業(yè)蓬勃發(fā)展，社會服務(wù)機構(gòu)大量涌現(xiàn)，活躍在教育、科技、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、社會工作、社會福利、環(huán)境保護、法律援助等各個領(lǐng)域，據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，各級民政主管部門登記的社會服務(wù)機構(gòu)有40.04萬個，筆者所在單位就屬于社會服務(wù)機構(gòu)中的民辦高校。社會服務(wù)機構(gòu)服務(wù)能力逐步提升，在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、提供公共服務(wù)、增加就業(yè)崗位、擴大對外交往等方面發(fā)揮了重要作用，已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量。

社會服務(wù)機構(gòu)，最初被稱為“民辦事業(yè)單位”，現(xiàn)行行政法規(guī)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》稱之為“民辦非企業(yè)單位”。2016年3月16日頒布的《慈善法》，將“民辦非企業(yè)單位”改稱為“社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)”。2017年3月15日頒布的《民法總則》將社會服務(wù)機構(gòu)歸類為非營利法人中的捐助法人，明確了其法人性質(zhì)。根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會相關(guān)釋義，《慈善法》和《民法總則》中的“社會服務(wù)機構(gòu)”就是“民辦非企業(yè)單位”。2021年1月1日起施行的《民法典》，將組織分為法人和非法人，法人又分為營利法人、非營利法人和特別法人三類。第八十七條規(guī)定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等?！泵裾科鸩莶⒂?018年8月3日公布的《社會組織登記管理條例》（草案征求意見稿），將社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)稱之為“社會組織”?！吧鐣?wù)機構(gòu)，是指自然人、法人或者其他組織為了公益目的，利用非國有資產(chǎn)捐助舉辦，按照其章程提供社會服務(wù)的非營利法人。”草案征求意見稿將社會服務(wù)機構(gòu)分為直接登記的社會服務(wù)機構(gòu)和登記前須經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門審查同意的社會服務(wù)機構(gòu)。

社會服務(wù)機構(gòu)檔案是社會服務(wù)機構(gòu)在其職能活動中直接形成的有保存價值的各種形式的歷史記錄，是國家和社會檔案的有機組成部分。做好社會服務(wù)機構(gòu)檔案管理工作，對于保存國家記憶和社會記憶，保障社會服務(wù)機構(gòu)運營，維護社會服務(wù)機構(gòu)及其職工權(quán)益，具有重要意義。有人認為，社會服務(wù)機構(gòu)檔案及其管理工作不受檔案法律法規(guī)的管轄，可以自行管理，檔案主管部門也不能加以監(jiān)管，這種認識是錯誤的。2021年1月1日起施行的新修訂的《檔案法》共八章五十三條，除第八章外，每一章都有與社會服務(wù)機構(gòu)相關(guān)的規(guī)定，其中直接指出“社會服務(wù)機構(gòu)”的有三條，包含在“其他組織”（筆者認為，《檔案法》中“其他組織”與其他法律中的“其他組織”的概念是有區(qū)別的，《檔案法》中“其他組織”指的是除機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以外的組織）的有十五條。這些規(guī)定，直接或間接涵蓋了社會服務(wù)機構(gòu)檔案形成主體、歸檔范圍、安全保管責(zé)任、開放與公布、信息化建設(shè)以及法律責(zé)任等各方面與檔案管理工作全過程。本文對《檔案法》有關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)檔案管理工作的主要條文進行梳理分析，以期依法加強社會服務(wù)機構(gòu)檔案管理工作。

1 自覺接受檔案主管部門監(jiān)督檢查

《檔案法》第二條規(guī)定：“本法所稱檔案，是指過去和現(xiàn)在的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！?/p>

筆者理解，本條中的“現(xiàn)在的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位”是指黨和國家機關(guān)、團體、國有企業(yè)事業(yè)單位，結(jié)合后面相關(guān)條文規(guī)定，“其他組織”包括基層群眾性自治組織和非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等組織。因此，社會服務(wù)機構(gòu)作為對國家和社會具有保存價值的檔案形成單位之一，屬《檔案法》監(jiān)管的對象。

《檔案法》第四十二條規(guī)定：“檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的下列情況進行檢查：（一）檔案工作責(zé)任制和管理制度落實情況；（二）檔案庫房、設(shè)施、設(shè)備配置使用情況；（三）檔案工作人員管理情況；（四）檔案收集、整理、保管、提供利用等情況；（五）檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況；（六）對所屬單位等的檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)情況?！钡谒氖龡l規(guī)定：“檔案主管部門根據(jù)違法線索進行檢查時，在符合安全保密要求的前提下，可以檢查有關(guān)庫房、設(shè)施、設(shè)備，查閱有關(guān)材料，詢問有關(guān)人員，記錄有關(guān)情況，有關(guān)單位和個人應(yīng)當配合?！鄙鲜鰞蓷l中的“其他組織”“有關(guān)單位”包括了社會服務(wù)機構(gòu)，社會服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當自覺接受并配合檔案主管部門的監(jiān)督檢查。

2 明確歸檔范圍與歸檔要求

《檔案法》第十三條規(guī)定：“直接形成的對國家和社會具有保存價值的下列材料，應(yīng)當納入歸檔范圍：（一）反映機關(guān)、團體組織沿革和主要職能活動的；（二）反映國有企業(yè)事業(yè)單位主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動，以及維護國有企業(yè)事業(yè)單位權(quán)益和職工權(quán)益的；（三）反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動的； （四）反映歷史上各時期國家治理活動、經(jīng)濟科技發(fā)展、社會歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當歸檔的。非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位依照前款第二項所列范圍保存本單位相關(guān)材料?！钡谑臈l規(guī)定：“應(yīng)當歸檔的材料，按照國家有關(guān)規(guī)定定期向本單位檔案機構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有?！?/p>

內(nèi)容為現(xiàn)行《檔案法》新增，明確規(guī)定社會服務(wù)機構(gòu)直接形成的反映主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動，以及維護單位權(quán)益和職工權(quán)益的材料，即屬于對國家和社會具有保存價值的材料，應(yīng)當納入歸檔范圍。應(yīng)當歸檔的材料，社會服務(wù)機構(gòu)各部門和工作人員必須按照國家有關(guān)規(guī)定定期向本單位檔案機構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有。

筆者認為，第十四條規(guī)定中的“國家有關(guān)規(guī)定”就包括了國家檔案主管部門應(yīng)當制定的非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)對國家和社會具有保存價值的材料歸檔范圍。同時，社會服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本機構(gòu)職責(zé)和檔案的形成實際及其價值，制定具體的歸檔范圍并切實貫徹執(zhí)行，其中直接形成的反映主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動，以及維護單位權(quán)益和職工權(quán)益的材料歸檔范圍，應(yīng)當報所在地檔案主管部門備案。

3 切實履行檔案安全保管責(zé)任

《檔案法》第二十二條規(guī)定：“非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當保密的，檔案所有者應(yīng)當妥善保管。對保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴重損毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以依法收購或者征購。前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者轉(zhuǎn)讓。嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。” 第四十四條規(guī)定：“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當及時向檔案主管部門報告?！?/p>

上述兩條規(guī)定了社會服務(wù)機構(gòu)形成的應(yīng)當保密的檔案，也屬于《檔案法》監(jiān)管的范圍。社會服務(wù)機構(gòu)形成的對國家和社會具有重要保存價值的檔案和應(yīng)當保密的檔案，有妥善保管的責(zé)任與義務(wù)。如發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當及時向檔案主管部門報告。社會服務(wù)機構(gòu)因檔案保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴重損毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，這個幫助就是給予業(yè)務(wù)和技術(shù)上的指導(dǎo)服務(wù)，以改善檔案保管條件，確保這些檔案的絕對安全。

同時還規(guī)定社會服務(wù)機構(gòu)檔案安全保管責(zé)任履行不到位或出現(xiàn)非常情況的，省級以上檔案主管部門應(yīng)予采取的措施，即社會服務(wù)機構(gòu)短期內(nèi)確實無法改善檔案保管條件的，檔案主管部門經(jīng)與社會服務(wù)機構(gòu)協(xié)商，可以采取指定屬地或上級檔案館代為保管等確保檔案完整與安全的措施。如社會服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)解散、注銷等情況，檔案主管部門可以依法收購或者征購其對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當保密的檔案。這里，收購與征購是兩個不同的概念與行為，收購是檔案主管部門的市場行為，即按市場價格買入、購進檔案，必須堅持平等、自愿、等價、有償原則，社會服務(wù)機構(gòu)可以賣，也可以不賣；而征購則是政府行為，按檔案主管部門制訂的價格強制征收、購入檔案，具有一定的強制性，社會服務(wù)機構(gòu)不得有異議，必須依法無條件同意。根據(jù)第四十九條相關(guān)規(guī)定，如社會服務(wù)機構(gòu)欲買賣或者非法轉(zhuǎn)讓屬于國家所有的檔案，或者欲將檔案出賣、贈送給外國人或者外國組織時，省級以上檔案主管部可以征購所出賣或者贈送的檔案。

本條第二款規(guī)定了禁止事項，即社會服務(wù)機構(gòu)形成的對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當保密的檔案，嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。

筆者認為，第二十二條中檔案行政行為主體規(guī)定為省級以上檔案主管部門，而第四十四條中沒有相關(guān)的規(guī)定，在實際工作中，社會服務(wù)機構(gòu)在市、縣級區(qū)域大量存在，如對非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)形成的對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當保密的檔案，均由省以上檔案主管部門監(jiān)管有難度，建議實行分級管理，在修訂《檔案法實施條例》時加以明確。

4 應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任

《檔案法》第四十八條規(guī)定：“單位或者個人有下列行為之一，由縣級以上檔案主管部門、有關(guān)機關(guān)對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：（一）丟失屬于國家所有的檔案的；（二）擅自提供、抄錄、復(fù)制、公布屬于國家所有的檔案的；（三）買賣或者非法轉(zhuǎn)讓屬于國家所有的檔案的；（四）篡改、損毀、偽造檔案或者擅自銷毀檔案的；（五）將檔案出賣、贈送給外國人或者外國組織的；（六）不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案，被責(zé)令改正而拒不改正的；（七）不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的；（八）明知存在檔案安全隱患而不采取補救措施，造成檔案損毀、滅失，或者存在檔案安全隱患被責(zé)令限期整改而逾期未整改的；（九）發(fā)生檔案安全事故后，不采取搶救措施或者隱瞞不報、拒絕調(diào)查的；（十）檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損毀、滅失的?！钡谒氖?、五十、五十一條規(guī)定了具體的行政處罰措施以及追究刑事責(zé)任、承擔(dān)民事責(zé)任。這一規(guī)定同樣適用于社會服務(wù)機構(gòu)及其工作人員個人。

加強社會服務(wù)機構(gòu)的檔案管理工作十分重要，需要社會服務(wù)機構(gòu)和檔案主管部門共同努力。一方面，社會服務(wù)機構(gòu)要認真學(xué)習(xí)宣傳《檔案法》，嚴格落實檔案管理工作責(zé)任，不斷加強和改進檔案管理工作。另一方面，檔案主管部門應(yīng)加強和改進對社會服務(wù)機構(gòu)的檔案行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查，明晰職責(zé)邊界，既不能不作為，也不能亂作為。社會服務(wù)機構(gòu)形成的對國家和社會有保存價值的或者應(yīng)當保密的檔案，應(yīng)當依法加強監(jiān)管。其他檔案，可由社會服務(wù)機構(gòu)自行管理，檔案主管部門做好業(yè)務(wù)和技術(shù)上的指導(dǎo)服務(wù)。