城鄉(xiāng)資源流動(dòng)視角下的國(guó)土空間規(guī)劃思考
——以昆明市祿勸彝族苗族自治縣為例

關(guān)學(xué)國(guó)

（昆明市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，云南 昆明 650051）

引言：隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村以及地區(qū)之間物理空間上阻隔和限制越來(lái)越少，城鄉(xiāng)資源流動(dòng)更加便捷與頻繁，為國(guó)土空間規(guī)劃和管理帶來(lái)了新的機(jī)遇、問(wèn)題和挑戰(zhàn)。為此，為加快各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，就需要從城鄉(xiāng)資源流動(dòng)視角分析問(wèn)題，為規(guī)劃和決策提供依據(jù)。

一、研究意義

（一）為各城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的職能分工和功能定位提供依據(jù)

在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中，三區(qū)三線的劃定，特別是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定，需要綜合考慮城鎮(zhèn)的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)和創(chuàng)新等功能，這些功能的實(shí)現(xiàn)不僅應(yīng)當(dāng)以上級(jí)規(guī)劃指標(biāo)和約束性的政策為前提，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣统擎?zhèn)性質(zhì)，建立具有獨(dú)特性的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，也就是確定好各城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的職能分工和功能定位,而研究清楚城鄉(xiāng)資源流動(dòng)情況是確定上述內(nèi)容的前提。

（二）為優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃布局提供支撐

國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)工作之一，就是要在省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級(jí)的全域空間內(nèi)對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行布局，統(tǒng)籌大中小不同規(guī)模城鎮(zhèn)所涉及的空間資源劃分工作，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和用地空間等進(jìn)行劃分，本質(zhì)上進(jìn)行對(duì)城鄉(xiāng)資源進(jìn)行分配，研究清楚城鄉(xiāng)資源流動(dòng)情況，國(guó)土空間的規(guī)劃布局將更加科學(xué)和合理。

二、祿勸縣城鄉(xiāng)資源流動(dòng)情況

（一）祿勸縣基本概況

祿勸縣是云南省昆明市主城區(qū)外圍區(qū)縣之一，地處昆明市最北側(cè)，國(guó)土面積為4233.66 平方公里，共有17 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），其中有2 個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)。全縣山區(qū)面積占總面積的98.4%,壩區(qū)面積僅占總面積的1.6%,是個(gè)典型的山區(qū)縣，山多平地少，耕地總體質(zhì)量不高，國(guó)土空間規(guī)劃中的人地矛盾尖銳。城鄉(xiāng)資源流動(dòng)主要體現(xiàn)在人口、基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等這四個(gè)方面。

（二）人口要素流動(dòng)及其存在問(wèn)題

1.人口流動(dòng)的情況。根據(jù)公安和統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，全縣戶籍人口2010 年47.2 萬(wàn)人，到2019 年為48.8 萬(wàn)人；根據(jù)全國(guó)第六次、第七次人口普查數(shù)據(jù)，全縣常住人口2010 年39.6 萬(wàn)人，到2020 年為37.9 萬(wàn)人。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，受到鄰近的昆明市主城區(qū)吸引等影響，早在10 年前祿勸縣外出的流動(dòng)人口在10 萬(wàn)人以上，并且有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，縣域人口總體處于外流狀態(tài)。

2.人口要素流動(dòng)存在問(wèn)題。人口外流的給祿勸縣帶來(lái)以下問(wèn)題：外流人口主要為青壯年，使祿勸縣已進(jìn)入老齡化社會(huì)的速度加速，相比六普，七普60 歲以上人口比例增加，15 歲以下人口比例減少，年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)收縮型特征，養(yǎng)老壓力不斷加大，給祿勸縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展也帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施要素流動(dòng)及其存在問(wèn)題

1.基礎(chǔ)設(shè)施要素流動(dòng)的情況?；A(chǔ)設(shè)施要素流動(dòng)以教育配套最為代表，在2000年前祿勸縣人口流動(dòng)較少，外出務(wù)工的人員較少，子女選擇就近入學(xué)，學(xué)校資源分配相對(duì)均衡。但是當(dāng)前，外出的流動(dòng)人口在10萬(wàn)人以上的情況下，外出人口子女更愿意選擇在縣城和昆明市主城區(qū)上學(xué)，這導(dǎo)致祿勸縣鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)校規(guī)模在10 年前達(dá)到峰值規(guī)模后，實(shí)際使用需求不斷在微縮，這總體上使得教育設(shè)施配套資源不斷向更大的城鎮(zhèn)“流動(dòng)”。

2.基礎(chǔ)設(shè)施要素流動(dòng)存在問(wèn)題。實(shí)際規(guī)模需求的減少，使得基礎(chǔ)設(shè)施要素向更大的城鎮(zhèn)“流動(dòng)”和傾斜，給縣域帶來(lái)兩方面的問(wèn)題：一方面是規(guī)模供給過(guò)剩，按照脫貧攻堅(jiān)和民生兜底的政策要求，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地區(qū)都配置有學(xué)校、醫(yī)療等設(shè)施，但是隨著人口的流動(dòng)，實(shí)際使用需求不斷在減縮；另一方面是質(zhì)量難以提高，以中小學(xué)為代表，鄉(xiāng)村地區(qū)的教育質(zhì)量和水平與城鎮(zhèn)地區(qū)的差距越來(lái)越大，城鎮(zhèn)地區(qū)與大中城市的差距有越來(lái)越大。

（四）產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)及其存在問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)的情況。祿勸縣是農(nóng)業(yè)大縣，根據(jù)國(guó)土“三調(diào)”調(diào)查結(jié)果耕地總面積有659.3 平方公里，占國(guó)土總面積的15.57%，農(nóng)產(chǎn)品和林下種植經(jīng)濟(jì)是祿勸縣最重要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要素。隨著祿大公路、武倘尋高速、京昆高速（武定段）等開(kāi)通，徹底改變了祿勸縣域的對(duì)外交通情況，縣城到昆明主城僅1 個(gè)小時(shí)，一方面農(nóng)副產(chǎn)品能更加便捷的對(duì)外輸出，另一方面祿勸縣的產(chǎn)業(yè)要素與昆明主城的產(chǎn)業(yè)要素徹底融合到了一起。

2.產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)存在問(wèn)題。一是縣域有諸多傳統(tǒng)有特色的農(nóng)副產(chǎn)品，但是農(nóng)業(yè)特色規(guī)?；降?，品牌渠道建設(shè)滯后；二是由于產(chǎn)業(yè)要素在空間上與昆明主城相互流動(dòng)，花卉等非耕化的種植需求巨大，耕地保護(hù)壓力加大。

三、國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略

（一）合理順應(yīng)城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)趨勢(shì)，構(gòu)架空間規(guī)劃的目標(biāo)

城鄉(xiāng)資源流動(dòng)有其內(nèi)在的原因和規(guī)律，是所在區(qū)域地理空間資源和城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)和結(jié)果，因此，在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)該合理順應(yīng)人口、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)實(shí)施和產(chǎn)業(yè)代擬稿資源要素流動(dòng)趨勢(shì)，合理架構(gòu)規(guī)劃全域的空間規(guī)劃目標(biāo)。以祿勸縣為例，確定了以強(qiáng)中心城鎮(zhèn)、優(yōu)化小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合理引導(dǎo)部分鄉(xiāng)村地區(qū)衰減的集約發(fā)展路徑目標(biāo)——縣城所在中心城區(qū)，交通便利、與昆明市主城的距離較近，是縣域鄉(xiāng)村人口流動(dòng)目的地之一，因此要強(qiáng)化中心城區(qū)；而位于縣域北部的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是承載鄉(xiāng)村與縣城、昆明市主城區(qū)之間的資源流動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件，進(jìn)行優(yōu)化發(fā)展；而類似雪山鄉(xiāng)、烏蒙鄉(xiāng)等資源貧乏、生態(tài)限制大的區(qū)域，應(yīng)該適當(dāng)加快引導(dǎo)人口外流，合理引導(dǎo)部分鄉(xiāng)村地區(qū)衰減[1]。

（二）以三線劃定為重點(diǎn)，落實(shí)目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)土空間格局

在確定了合理架構(gòu)了空間規(guī)劃目標(biāo)之后，以永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界這三線為抓手，落實(shí)目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)土空間格局。以祿勸縣為例，需要在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，研究人口規(guī)模和資源限制性條件，在規(guī)劃需要強(qiáng)化的崇德、屏山所在的中心城鎮(zhèn)區(qū)域，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌好這些與耕地保護(hù)的矛盾；在規(guī)劃需要優(yōu)化的團(tuán)結(jié)、皎平渡、轉(zhuǎn)龍、九龍、翠華等小鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，結(jié)合產(chǎn)業(yè)和資源特色，為發(fā)展預(yù)留好彈性空間；在引導(dǎo)衰減的雪山、烏蒙、則黑等鄉(xiāng)村地區(qū)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃，通過(guò)各種政策，引導(dǎo)建設(shè)用地復(fù)墾、復(fù)林。在優(yōu)化國(guó)土空間格局規(guī)程中，要注意考慮以下方面：一是確定生態(tài)、資源和經(jīng)濟(jì)“三足鼎立”的發(fā)展模式。要在區(qū)域建立并完善的、高密度、多樣化、較為協(xié)調(diào)的資源流動(dòng)的結(jié)構(gòu)，注意避免因小失大、顧此失彼的失衡規(guī)劃行為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。二是提高一二三產(chǎn)之間以及在不同區(qū)域的協(xié)調(diào)性。以祿勸縣為例，針對(duì)屏山和崇德為代表的城鎮(zhèn)區(qū)域中的產(chǎn)業(yè)部分，應(yīng)當(dāng)側(cè)重第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃布局，要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以服務(wù)行業(yè)為代表的資源要素向北部，特別是耕地保有量大的鄉(xiāng)村地區(qū)的流動(dòng)和輻射。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)兩者之間溝通和流動(dòng)所需平臺(tái)的建設(shè)，例如網(wǎng)絡(luò)、通信等，為兩者資源互通、提高產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性創(chuàng)造良好的氛圍。三是空間上提高城鄉(xiāng)流動(dòng)資源調(diào)度的有效性。特別要提高鄉(xiāng)村旅游或農(nóng)副產(chǎn)品的吸引力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)流通，提高鄉(xiāng)村吸引力，平衡城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)資源分配[2]。

（三）因地制宜、因區(qū)出策，加強(qiáng)資源整合，通過(guò)增減政策的創(chuàng)新為城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)提供更多的空間

以祿勸縣為例，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有大量的農(nóng)村人口向縣城、昆明市主城區(qū)涌進(jìn)，人口不斷上升，給居住空間、公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)實(shí)施造成壓力，而在農(nóng)村，農(nóng)村人口不斷外流、整合、重新“洗牌”，大量耕地、宅基地被閑置。應(yīng)當(dāng)從兩方面著手實(shí)施：一方面，為了提升農(nóng)用土地的復(fù)墾有效率和使用率，為城建建設(shè)用地提供更多“拓寬”渠道，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村用地賦予更多與增減掛鉤的指標(biāo)，加大對(duì)其的供給能力；另一方面，還可以利用增減掛鉤指標(biāo)單獨(dú)為用地建立合理的流量指標(biāo)。在交通通達(dá)信較差、資源貧乏的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)，很多自然村人口外流嚴(yán)重，在一段時(shí)間后，這些存在面臨“消失”的狀態(tài)，可以增減政策，就可以將這些村莊的建設(shè)用地指標(biāo)騰挪到縣域需要發(fā)展的區(qū)域，而將這些村莊建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或復(fù)林為生態(tài)用地。

在當(dāng)前構(gòu)建的“五級(jí)三類”的國(guó)土空間管控體系中，對(duì)于國(guó)土用地的開(kāi)發(fā)和整頓已經(jīng)具備較為完善的管理措施：一是充分利用好散亂的“破碎化”土地，利用整合、歸并、復(fù)墾等形式，將廢棄地耕地重新利用起來(lái)，并且可以在保護(hù)現(xiàn)有耕地面積的同時(shí)拓寬土地開(kāi)發(fā)的規(guī)模；二是在跨地區(qū)的土地管理上，應(yīng)當(dāng)秉持互相協(xié)調(diào)、互助互惠的理念，將統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和整治歸納等手段靈活運(yùn)用起來(lái)，以在各區(qū)域發(fā)展環(huán)節(jié)中相互補(bǔ)充更多的耕地資源；三是利用增減掛鉤政策，不斷提高拆、減、合并等土地規(guī)劃工作的科學(xué)性，使得土地互換、土地合并和相互調(diào)整等規(guī)劃工作實(shí)施更為順利，幫助解決土地“破碎化”“散亂化”等現(xiàn)象和問(wèn)題[3]。

（四）以指標(biāo)體系為抓手，健全國(guó)土空間管理和監(jiān)督體系

在國(guó)土空間的管控和管理中，指標(biāo)體系是最直觀和最重要的內(nèi)容，指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際，且應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)理論基礎(chǔ)作為依據(jù)，進(jìn)而確定合理的約束性、預(yù)期性指標(biāo)體系。以祿勸縣為例，縣級(jí)自然資源部門成立于2019年，是原國(guó)土資源局與原住建部門的相關(guān)職能部門進(jìn)行合并形成的，但是國(guó)土空間規(guī)劃的管理平臺(tái)和管理工作極其滯后，在未來(lái)建立的國(guó)土空間規(guī)劃管理平臺(tái)中，應(yīng)該將流量指標(biāo)和增減掛鉤用地等內(nèi)容納入平臺(tái)中，方便管理部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督。因?yàn)?015 年以來(lái)國(guó)家和省市的政策中，建設(shè)用地總量和供應(yīng)強(qiáng)度的“雙控”目標(biāo)的本質(zhì)是一種管控和約束目標(biāo)，其對(duì)流量指標(biāo)的限制還是較為符合實(shí)際且嚴(yán)格的。“雙控”目標(biāo)會(huì)為各類資源配置項(xiàng)目合理發(fā)放流量指標(biāo)，如果流量指標(biāo)運(yùn)用得當(dāng)，則可以很好地緩解規(guī)劃工作的高負(fù)擔(dān)，并且降低管控杠桿效應(yīng)出現(xiàn)的概率，反之，如果沒(méi)有及時(shí)歸還流量指標(biāo)，則“雙控”目標(biāo)就變成了一種“負(fù)擔(dān)”[4]。

四、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，基于城鄉(xiāng)資源流動(dòng)視角分析可以看出，要建構(gòu)城鄉(xiāng)資源合理流動(dòng)的國(guó)土空間，是極具戰(zhàn)略性和科學(xué)性的，這需要統(tǒng)籌規(guī)劃資源，合理順應(yīng)資源要素流動(dòng)趨勢(shì)，構(gòu)架好空間規(guī)劃的目標(biāo)，進(jìn)而以三線劃定為重點(diǎn)，落實(shí)目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)土空間格局；同時(shí)要因地制宜、因區(qū)出策，加強(qiáng)資源整合，通過(guò)增減政策的創(chuàng)新為城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)提供更多的空間；最后以指標(biāo)體系為抓手，健全國(guó)土空間管理和監(jiān)督體系。