鄉(xiāng)村治理新模式探究——基于對陜西省銅川市耀州區(qū)W村實(shí)際調(diào)研

許曦彤

（西北政法大學(xué) 陜西，西安 710199）

1 調(diào)研背景

1.1 國家戰(zhàn)略支持

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)，“增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮群眾參與治理主體作用。開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建?！?/p>

1.2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

隨著生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出迅猛的發(fā)展趨勢，農(nóng)民生活水平不斷提升。但現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理過程中，仍存在地方違法亂紀(jì)、村民參與程度低、公共服務(wù)供給失衡等問題，傳統(tǒng)的“家長制”“一言堂”現(xiàn)象明顯，不僅制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給社會主義法治化進(jìn)程帶來了負(fù)面影響。

1.3 背景資料支撐

調(diào)研團(tuán)隊已經(jīng)深入陜西省銅川市耀州區(qū)董家河鎮(zhèn)W村內(nèi)進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，并分別與該村K支書進(jìn)行了訪談并形成訪談錄、對村民進(jìn)行了問卷調(diào)查并對數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究、知悉了W村內(nèi)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和具體治理問題，對該觀點(diǎn)的提出具有詳細(xì)資料支撐。

2 問題提出

2.1 調(diào)研地實(shí)際發(fā)展情況簡介

2.1.1 基本情況 陜西省銅川市耀州區(qū)W村共6個村民小組，633戶，共2153名村民。并設(shè)置8個黨支部，內(nèi)有116名中國共產(chǎn)黨員。2019年全村人均收入1980元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3.16億元。

2.1.2 發(fā)展概況W村位于陜西省銅川市耀州區(qū)董家河鎮(zhèn)，是中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和陜西省政府均認(rèn)可的典型治理鄉(xiāng)村，村黨支部、村委會先后被評為“優(yōu)秀基層黨組織”“全國文明村”“中國好人村”“全國美德在農(nóng)家”等100余項(xiàng)榮譽(yù)稱號。近年來，W村以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為支柱，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)，圍繞建材、陶瓷、果業(yè)、畜牧業(yè)四大支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展村辦企業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)對W村的物質(zhì)文明、精神文明、黨建等各項(xiàng)工作也給予了充分的肯定。村中興建新型居民樓、村史館、耀州瓷器加工廠、公共電影放映室、圖書館等新興基礎(chǔ)設(shè)施，并且在鄉(xiāng)村風(fēng)貌展示方面、村民興趣培養(yǎng)方面都具有卓越的成效。

2.2 以W村為例鄉(xiāng)村治理法治化問題

2.2.1 鄉(xiāng)村主體 一方面，基層村干部“個人威權(quán)”嚴(yán)重，村民真實(shí)政治訴求難以得到有效聽取，村民怯于向調(diào)研者表達(dá)鄉(xiāng)村治理真實(shí)情況；村干部“人治”現(xiàn)象嚴(yán)重，鄉(xiāng)規(guī)民約流于形式；另一方面，村民對鄉(xiāng)村治理持冷漠態(tài)度，缺乏政治參與熱情；參與能力和實(shí)際參與程度均較低。

2.2.2 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施 在實(shí)際治理中，依然存在村中基礎(chǔ)設(shè)施不完善，保障村民基本權(quán)利的基礎(chǔ)設(shè)施匱乏；其使用和運(yùn)營僅停留在鄉(xiāng)村宣傳方面，村民難以切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利；基礎(chǔ)設(shè)施的使用和維護(hù)缺乏相關(guān)有效制度來進(jìn)行保障監(jiān)督等問題。

3 原因分析

3.1 鄉(xiāng)村發(fā)展單一化、表面化

即僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平衡量整體鄉(xiāng)村發(fā)展情況。許多鄉(xiāng)村在村干部的帶領(lǐng)下單純注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以凸顯村干部個人效績和鄉(xiāng)村形象宣傳而忽視客觀發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治、文化等方面不協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村治理在政治民生、精神文明建設(shè)等方面發(fā)展緩慢，難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，整個鄉(xiāng)村處于畸形發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

調(diào)研地W村之所以能夠躋身典型鄉(xiāng)村治理模范村，其在以上幾個方面均具備有效的治理措施：在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，立足于“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)村文明，治理有效，生活富裕”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，興辦各類基礎(chǔ)企業(yè)工廠的同時，推動村莊各高端企業(yè)，如：耀州瓷廠、汽配城等更進(jìn)一步發(fā)展；在精神文明建設(shè)方面，W村堅信“群眾不文明，再富不管用”、“村里沒有文化就沒有主心骨；人沒有文化就沒有精氣神?！睂?shí)踐中W村年度表彰大會和文藝演出如期舉行、五好家庭評比和文明戶評選活動溫暖人心；最重要的在環(huán)境建設(shè)方面，W村不斷增強(qiáng)村民的環(huán)境意識，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到垃圾袋日產(chǎn)日清。

3.2 部分村干部“個人威權(quán)”影響村民自治

我國社會屬于典型的熟人社會，鄉(xiāng)村基于一定的地理要素和血緣關(guān)系形成。傳統(tǒng)熟人社會治理弊端一直延續(xù)；人情關(guān)系和家族勢力一直都是鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“人治”現(xiàn)象的重要因素。具體表現(xiàn)為：村干部“一言堂”：村干部由于自身職位優(yōu)勢，對村中大小事務(wù)獨(dú)攬，鄉(xiāng)村治理方式僅限于部分村干部一言堂，村民自治流于形式；村干部“個人威權(quán)”嚴(yán)重：鄉(xiāng)村治理因村中人情關(guān)系的牽連以及涉及村民自身利益，多數(shù)村民怯于表達(dá)自身的政治訴求，使得決策公信力降低，難以真正地反映村民的想法。

以調(diào)研地W村部分訪談為例：B村民：“哎，人家這選舉，說的好聽是選舉，實(shí)際上就是走形式嘞?！保籉村民：“每年的選舉都是固定的干部，咱也不知道都是咋選的?！?/p>

3.3 村民缺乏“主人翁”意識

改革開放以來，村民的收入水平大幅提高，但城鄉(xiāng)收入差距仍然存在。主觀方面來講，鄉(xiāng)村治理中村民難以意識自己的主人翁地位，主要表現(xiàn)為政治觀念匱乏、政治意識薄弱，無“村民自治”意識，缺乏“主人翁”認(rèn)知等?？陀^方面分析，村民缺乏政治參與經(jīng)驗(yàn)，參與能力不足，參與熱情較低。具體表現(xiàn)為：村民注重自家經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，致力于家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無暇顧及鄉(xiāng)村治理具體問題和自身政治利益的行使；對村干部治理持漠視態(tài)度：認(rèn)為鄉(xiāng)村治理問題屬于村干部職務(wù)范疇，所有鄉(xiāng)村治理問題均推給基層干部解決，缺乏實(shí)際參與。

以調(diào)研地W村部分訪談為例：牛奶配送員Q村民：“鄉(xiāng)村治理？那都是村干部的事情嘛，我這小小的農(nóng)民，只要掙夠我的錢，養(yǎng)活好我家就好了?！?/p>

3.4 鄉(xiāng)村精英外流，“空心化”嚴(yán)重

隨著村內(nèi)廣大青壯年外出求學(xué)、務(wù)工、經(jīng)商等，鄉(xiāng)村治理參與主體多為“空巢老人”和家庭婦女：老人受傳統(tǒng)文化和自身健康狀況的影響，缺乏鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)以及熱情，基本處于透明化狀態(tài)；受傳統(tǒng)觀念“男主外，女主內(nèi)”影響，農(nóng)村婦女很少公開發(fā)表意見，缺乏相關(guān)的精力和文化水平參與鄉(xiāng)村治理；最后，留守兒童由于年齡限制導(dǎo)致其無權(quán)利直接參與鄉(xiāng)村治理。

以調(diào)研地W村部分訪談為例：村民老人一：“電影院？哎，一把老骨頭了，還去啥電影院？”村民老人二：“咱對這村干部的這些管理也不知道呀，問我這些問題，年輕的時候都不曉得哦?！贝迕馳：“這些都是孩子他爸平時管的事，我一個女人哪懂得這些呀。”

3.5 基層村干部能力欠缺

基層村干部大多為鄉(xiāng)村村民選舉，對于鄉(xiāng)村治理缺乏一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)操能力，鄉(xiāng)村治理水平較低。再加之鄉(xiāng)村治理任務(wù)繁重，村干部瑣事繁雜，直接導(dǎo)致其工作熱情降低，單純、機(jī)械地完成上級下派的任務(wù)，對服務(wù)村民、保障村民利益并沒有起到實(shí)質(zhì)作用。

在這一方面，W村領(lǐng)頭人K支書則始終銘記自己作為一名黨員的具體職責(zé)，將其曾經(jīng)為人大代表的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都運(yùn)用到了實(shí)踐中，在和我們具體訪談中他提到：“我的主要目的是讓群眾掙錢?！薄拔沂悄欠N‘沒事不找事，有事不避事’的人。就像我一直告訴我們的干部的一樣‘不要困難問題不開口，困難問題不插手，遇到問題繞道走?！薄按彘L和書記的主責(zé)都是發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)，抓黨建和村干企業(yè)的發(fā)展。村長和書記一定要盡到個人職責(zé)，不能耽誤村鎮(zhèn)的發(fā)展，要帶著這個村富起來?！?/p>

3.6 基層村干部“懸浮化”

早先隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和農(nóng)村稅費(fèi)等相關(guān)制度的改革，基層村干部的任務(wù)愈加繁重，故無暇顧及與村民進(jìn)行過多交流，難以切實(shí)聽取村民的具體政治訴求；以及在村民自治過程中，部分村干部中飽私囊、利用家族勢力影響選舉等情況，使得村民敢怒不敢言，心生間隙，與村干部逐漸疏遠(yuǎn)；即“當(dāng)前還未建立起服務(wù)型農(nóng)村文化體制，仍然沿襲著計劃式的、部門式的農(nóng)村公共文化供給，新農(nóng)村文化建設(shè)很難滿足農(nóng)民日益增長的文化需求。”具體表現(xiàn)為，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)逐步穩(wěn)定發(fā)展，基層村干部在經(jīng)濟(jì)方面的管理任務(wù)逐漸減少?；鶎哟甯刹亢痛迕裰g不再有利益牽扯，因此和村民的接觸越來越少。

以調(diào)研地W村部分訪談為例：村民X：“人家村干部都有自己的事兒要忙，哪能管的上我們這些小村民的事情呢”。村民Q：“交流？沒啥交流的?！?/p>

4 問題解決

4.1 措施提出——“人治”“法治”相結(jié)合

我國農(nóng)村治理一直依靠著情、理、法的結(jié)合,在熟人社會中人情面子和地方規(guī)定形成了“人治”現(xiàn)象,在這一過程中,人治與法治往往不免產(chǎn)生矛盾,特別是在全面推進(jìn)依法治國的過程中,這是要必須正視的問題。只有因地制宜，二者結(jié)合，才能真正推動法治化進(jìn)程。因此我們基于對W村的調(diào)研和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀原因的分析，進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理新模式的探究——“人治”“法治”相結(jié)合。

4.2 具體建議

4.2.1 發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的法治作用 鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村社會成員共同制定的行為規(guī)范。是大家“自愿履行、自我約束、自我管理”的一種民間公約。盡管鄉(xiāng)規(guī)民約不是法律也不等于法律，但是它的有效實(shí)施卻能對法律起到輔助作用。村民自行制定鄉(xiāng)規(guī)民約，主動參與鄉(xiāng)村治理。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力”。首先村民是鄉(xiāng)規(guī)民約制定和執(zhí)行的主人。當(dāng)?shù)卣畬︵l(xiāng)規(guī)民約的制定和修改，只能起引導(dǎo)作用，絕不能越俎代庖，違背村民的意愿。鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮，主要依賴于鄉(xiāng)村民眾對鄉(xiāng)規(guī)民約的自覺遵守，要求村民主動參與鄉(xiāng)村治理?！皠?chuàng)新”鄉(xiāng)規(guī)，與時代接軌。對已經(jīng)過時抑或不能發(fā)揮作用的鄉(xiāng)規(guī)民約，需要運(yùn)用現(xiàn)代民主法治的概念，對這部分鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行修改完善，并及時增補(bǔ)符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)規(guī)民約。

4.2.2 提升村干部辦事能力 要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本在人，關(guān)鍵在干。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村能人在鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)作用，讓廣大農(nóng)民群眾見賢思齊，共同推動鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，提升服務(wù)意識。具體通過開展各項(xiàng)政治理論教育，加強(qiáng)村干部的政治修養(yǎng)和理論修養(yǎng)，提高村干部利用科學(xué)理論解決基層問題的能力。圍繞紀(jì)律警示教育和黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)村干部的紀(jì)律教育和作風(fēng)建設(shè)，牢牢確立起宗旨意識，提升村干部的規(guī)矩意識和服務(wù)意識。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升辦事能力。需通過開展各項(xiàng)培訓(xùn)提高村干部的農(nóng)村信訪、扶貧、黨建等多項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)水平。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，可依托遠(yuǎn)程教育、村干部微信群，重點(diǎn)圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、聯(lián)系服務(wù)群眾等內(nèi)容，強(qiáng)化村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升村干部為群眾的服務(wù)能力。

完善對村干部的監(jiān)督機(jī)制。分別完善組織監(jiān)督、集體內(nèi)部監(jiān)督、理財監(jiān)督和村務(wù)公開監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制，確保公民參與鄉(xiāng)村治理，同時起到督促相關(guān)村干部高效工作、廉潔辦公、村務(wù)公開等作用。

4.2.3 對大學(xué)生進(jìn)行“村官”教育 抓基層黨建工作是提升鄉(xiāng)村治理效果的有力舉措，要積極鼓勵高校畢業(yè)生黨員到鄉(xiāng)村擔(dān)任“村官”，優(yōu)化鄉(xiāng)村黨員干部隊伍結(jié)構(gòu)。首先，對到村任職的大學(xué)生村官實(shí)施由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部進(jìn)行幫聯(lián)和一名村街主要干部進(jìn)行幫帶的“兩幫”方式進(jìn)行培養(yǎng)，其次，對大學(xué)生村官進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。例如，通過經(jīng)驗(yàn)交流和集中授課的方式使其加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)；可聘請相關(guān)工作的干部對其實(shí)地指導(dǎo)，加強(qiáng)實(shí)踐學(xué)習(xí)；可對大學(xué)生村官進(jìn)行相應(yīng)的物質(zhì)或精神獎勵，提高積極性。

5 結(jié)語

我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,可以理解為是“兩化”,那就是國家治理的現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。我國改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),鄉(xiāng)村治理改革成為了我國治理改革中的重中之重,調(diào)研地W村反映出來的鄉(xiāng)村治理問題也僅僅是中國鄉(xiāng)村治理問題存在的一部分。我們通過對調(diào)研地的數(shù)據(jù)整合以及現(xiàn)狀分析，提出了鄉(xiāng)村治理新模式——“人治”“法治”相結(jié)合。但是鄉(xiāng)村治理問題仍然任重而道遠(yuǎn)，我們期待從過去的“人治”到“法治”,再到“人治”與“法治”的結(jié)合,努力實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村社會的到來。