運(yùn)用GIS 技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃審批檔案管理的實(shí)踐

施仲添/杭州市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)中心（杭州市地理信息中心）

姚 葉/杭州市規(guī)劃和自然資源檔案館

1 問題的提出

建設(shè)項(xiàng)目審批檔案是在城市規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目審批等活動(dòng)中形成的具有保存價(jià)值的材料，能為開展城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護(hù)等各項(xiàng)工作提供重要的信息支撐。長期以來，建設(shè)項(xiàng)目審批檔案主要以紙質(zhì)形式為主進(jìn)行保管。以杭州規(guī)劃審批檔案為例，在日常管理中通常以單個(gè)建設(shè)工程規(guī)劃許可證為立檔單位，所有審批文件材料按審批程序劃分為選址、用地、方案、工程證4個(gè)部分的文件，并按上述順序進(jìn)行組卷。紙質(zhì)檔案整理與數(shù)字化同步進(jìn)行，需經(jīng)歷預(yù)整理（立卷）、著錄、掃描、質(zhì)檢、裝訂等環(huán)節(jié)。在預(yù)整理（立卷）環(huán)節(jié)，按照確定的歸檔范圍，規(guī)范文件順序、檢查文件質(zhì)量，保證檔案的完整性、準(zhǔn)確性；在檔案著錄環(huán)節(jié)，對(duì)案卷基本信息（包含檔案類別、年度、檔號(hào)、案卷題名、編制單位、編制日期、密級(jí)、保管期限等）和項(xiàng)目審批信息（包含審批階段名稱、規(guī)劃受理號(hào)、許可證編號(hào)、發(fā)放日期、地形圖號(hào)、用地性質(zhì)、用地規(guī)模、幢數(shù)、層次、建筑面積等）分別進(jìn)行詳細(xì)記錄；在檔案掃描環(huán)節(jié)，對(duì)紙質(zhì)文件逐頁進(jìn)行全文影像掃描，并與目錄數(shù)據(jù)建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為檔案在線瀏覽和利用、減少紙質(zhì)檔案調(diào)閱、降低紙質(zhì)檔案損害提供便利。

一直以來，傳統(tǒng)檔案管理模式效率較為低下，難以有效提升檔案利用率、發(fā)揮檔案的利用價(jià)值。查詢利用主要是基于紙質(zhì)檔案進(jìn)行手工檢索，或者基于關(guān)系型數(shù)據(jù)庫進(jìn)行純文字式查詢檢索，對(duì)檢索條件的信息精準(zhǔn)度要求比較苛刻，存在利用不便、工作效率不高等問題；雖然后期通過檔案著錄、檔案數(shù)字化、項(xiàng)目位置坐標(biāo)錄入等手段提高了檔案檢索和利用的效率，但是檔案管理和利用的規(guī)范化程度不高，表現(xiàn)如下。

一是著錄不規(guī)范，影響檢索準(zhǔn)確性。著錄時(shí)建設(shè)單位名稱、項(xiàng)目名稱等信息使用混亂，如將1號(hào)樓寫作“一號(hào)樓”或“1#樓”，再如有的名稱使用全稱而有的使用簡稱等，直接影響后續(xù)檔案檢索的準(zhǔn)確性。二是建設(shè)單位名稱變更，影響檢索的準(zhǔn)確性。建設(shè)單位因改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、收購、拍賣等名稱發(fā)生改變，名稱變更前和變更后形成的檔案上同一家建設(shè)單位的名稱不一樣，直接降低檢索的準(zhǔn)確率。三是查閱者提供的信息不全或有誤，影響檢索的準(zhǔn)確性。四是建設(shè)項(xiàng)目位置點(diǎn)坐標(biāo)值輸入錯(cuò)誤，導(dǎo)致地圖展示的空間位置不準(zhǔn)確。手動(dòng)輸入項(xiàng)目位置點(diǎn)坐標(biāo)值難免會(huì)出現(xiàn)錄入錯(cuò)誤或橫縱坐標(biāo)值輸反的情況，導(dǎo)致展示在空間地圖上的位置和實(shí)際位置有很大偏離。五是項(xiàng)目建筑單體多、檔案卷數(shù)多，精確檢索某頁檔案難度大。

2 基于GIS的檔案管理新思路

地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，簡稱GIS）是一種特定的空間信息系統(tǒng)，能夠分析、顯示、描述整個(gè)或部分地理表面，可以對(duì)與空間、地理分布有關(guān)的數(shù)據(jù)行分析與處理，還可以把地理分析功能與一般的數(shù)據(jù)庫操作進(jìn)行集成。建設(shè)項(xiàng)目審批檔案往往內(nèi)含若干建筑的檔案資料，為此提出以地塊、建筑物的空間圖形為本體，融合審批信息、檔案信息的空間圖形可視化、精準(zhǔn)化管理的新思路，實(shí)現(xiàn)空間圖形信息與檔案信息的圖文互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)審批檔案圖形可視化管理、地理分析輔助利用的新模式，提高檔案信息利用率。

2.1 總體思路

就杭州而言，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批檔案通常以單個(gè)建設(shè)工程規(guī)劃許可證為立檔單位，以項(xiàng)目編號(hào)（串聯(lián)整個(gè)項(xiàng)目周期的唯一編號(hào)）為線索，往上至選址意見書、用地規(guī)劃許可，下至規(guī)劃核實(shí)等全過程不同階段，進(jìn)行檔案案卷整理。

為此，我們提出的總體思路大致為：以工程規(guī)劃許可證附件中的建設(shè)項(xiàng)目總平圖的建筑單體、用地紅線范圍為空間載體，以建設(shè)項(xiàng)目工程規(guī)劃許可證證號(hào)為信息連接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)空間載體與規(guī)劃審批信息的關(guān)聯(lián)，以建筑登記號(hào)（檔號(hào)）為信息連接點(diǎn)實(shí)現(xiàn)空間載體與審批檔案信息（紙質(zhì)審批檔案）關(guān)聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)了空間載體、規(guī)劃審批信息、審批檔案信息大融合，最終實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)審批檔案的空間展示和利用。

完成信息整合后，空間載體（建筑單體+用地范圍線）可以疊加地理空間框架數(shù)據(jù)，利用空間地名、建筑物名稱等地名地址數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的快速查詢定位，并通過檔號(hào)、幢號(hào)等關(guān)鍵信息傳遞，以接口服務(wù)的形式快速檢索定位到想要查閱的審批檔案的電子頁，最終實(shí)現(xiàn)“以圖查檔”的目的，提高檔案利用效率。

2.2 信息整合流程

第一，基于地塊、建筑單體等空間圖形的審批檔案管理和應(yīng)用思路，沒有徹底改變?cè)械臋n案歸集模式?？臻g圖形規(guī)范化整理、審批檔案歸集和系統(tǒng)建設(shè)、規(guī)劃審批流轉(zhuǎn)可以并行運(yùn)行且各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，只需要相互之間預(yù)留了信息融合連接點(diǎn)即可。

二是紙質(zhì)審批檔案歸集，檔案歸集工作不改變?cè)械哪Ｊ剑匀话凑諅鹘y(tǒng)模式進(jìn)行預(yù)整理（立卷）、著錄、掃描、裝訂等環(huán)節(jié)。只是檔案著錄時(shí)要求更規(guī)范，對(duì)檔號(hào)、幢號(hào)、卷號(hào)、頁碼等關(guān)鍵信息必須做到清晰明了，能通過這些信息可快速定位到相應(yīng)的卷（頁），并能唯一定位到相應(yīng)的電子檔案文件。

三是規(guī)劃審批信息仍采用原有的審批系統(tǒng)進(jìn)行采集，只需對(duì)項(xiàng)目編號(hào)、工程規(guī)劃許可證號(hào)、建設(shè)單位名稱、建筑登記號(hào)（檔號(hào)）等關(guān)鍵信息進(jìn)行收集并對(duì)外發(fā)布。

四是空間圖形規(guī)范化整理，根據(jù)相關(guān)要求，建設(shè)項(xiàng)目工程規(guī)劃許可證發(fā)放后，建設(shè)單位需委托第三方制作建設(shè)項(xiàng)目批后告示圖，告示圖制作依據(jù)審批附圖的平立剖面圖制作的。為此，采用經(jīng)審批后的建設(shè)項(xiàng)目總平圖進(jìn)行規(guī)范化整理后的建筑單體輪廓、用地紅線范圍為空間圖形載體。規(guī)范化后的總平圖應(yīng)包含用地范圍線、建筑單體輪廓線、樓棟號(hào)、建筑登記號(hào)（檔號(hào)）、工程規(guī)劃許可證號(hào)等關(guān)鍵信息，且應(yīng)按要求分層存儲(chǔ)、用地范圍線和建筑單體輪廓線須閉合。規(guī)范化后，通過編寫相關(guān)的轉(zhuǎn)換程序，實(shí)現(xiàn)總平圖原始數(shù)據(jù)（CAD格式）向GIS數(shù)據(jù)（shape格式）轉(zhuǎn)換，在轉(zhuǎn)換的同時(shí)通過建筑登記號(hào)（檔號(hào)）、幢號(hào)、工程規(guī)劃許可證號(hào)為信息連接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)空間圖形與審批檔案信息、審批信息的信息融合。

3 檔案管理新模式的優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用場(chǎng)景

基于GIS的檔案管理新模式在繼承了傳統(tǒng)檔案管理優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，充分整合與發(fā)揮空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升檔案管理的便捷性、拓展檔案應(yīng)用范圍，主要體現(xiàn)在以下方面。

3.1 借助空間地名，為檔案利用的空間檢索提供多種選擇

基于GIS的檔案管理新模式是充分利用GIS先進(jìn)技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目空間位置與文檔數(shù)據(jù)庫相互查詢提供一條更加便利的檔案檢索途徑。在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到因建筑物建成時(shí)間長、產(chǎn)權(quán)單位變換等因素造成現(xiàn)有人員對(duì)原建筑的建設(shè)單位、地點(diǎn)、時(shí)間等不十分清楚，導(dǎo)致檢索工作難以進(jìn)行。鑒于原建筑的空間位置始終不變，基于GIS的檔案管理新模式利用空間載體（建筑單體+用地范圍線）融合多種信息、疊加地理空間框架數(shù)據(jù)，借助最新的空間地名、建筑物名稱、道路交叉口等信息的查詢實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目檔案的快速查詢檢索，并且通過樓棟號(hào)、案卷目錄等信息，將所需檔案頁精確定位到存放在哪一卷，大大提高檔案利用檢索效率。

3.2 輔助決策、支持規(guī)劃，提升檔案利用深度

在開展某區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)，現(xiàn)狀調(diào)查必不可少，事先需要詳細(xì)了解該區(qū)域內(nèi)的各類動(dòng)遷戶數(shù)量、各類建筑物的規(guī)模、層數(shù)及所涉及的單位等信息和資料，然后依據(jù)總體規(guī)劃，提出該區(qū)域的新建和復(fù)建規(guī)模，區(qū)域內(nèi)商業(yè)、公建、學(xué)校、綠地等詳細(xì)規(guī)劃方案，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，為設(shè)計(jì)者提供方便。這些工作雖然可以通過現(xiàn)場(chǎng)踏勘、收集等方式來完成，但是利用信息整合后的檔案空間載體，借助GIS強(qiáng)大的空間分析功能可以快速地完成上述工作，而且結(jié)果比現(xiàn)場(chǎng)踏勘更加精確。當(dāng)然，用同樣的方法亦可在房地產(chǎn)評(píng)估、擬定道路拓寬方案等方面，為相關(guān)部門提供科學(xué)的決策依據(jù)。

3.3 可視化表達(dá)，增強(qiáng)檔案管理利用的用戶體驗(yàn)

相對(duì)于條目繁雜的電子規(guī)劃審批檔案來說，通過清晰直觀的圖形、可視化表達(dá)能夠?yàn)橛脩舻墓芾?、利用提供更加方便快捷的?yīng)用體驗(yàn)。利用信息整合后的檔案空間載體（建筑單體+用地范圍線）疊加地理空間框架數(shù)據(jù)，搭建GIS平臺(tái)，借助GIS 平臺(tái)良好的可視化表達(dá)功能為用戶提供不同比例尺下的電子審批檔案數(shù)量的分級(jí)顯示，為用戶在視覺上提供了范圍內(nèi)審批檔案的空間分布、單體建筑的數(shù)量及建筑要素的密集程度展示，增強(qiáng)了用戶檔案管理和利用的體驗(yàn)度，同時(shí)也方便為城市的管理及后續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)參考。

3.4 借助空間載體，拓展檔案管理范圍成為可能

由于基于GIS的檔案管理新模式是利用空間載體（建筑單體+用地范圍線）融合多種信息，因此與此空間載體（建筑單體+用地范圍線）相關(guān)的其他檔案均可以借助空間載體實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)，如不動(dòng)產(chǎn)登記檔案等。隨著自然資源部門的成立，原先分段管理的土地審批、規(guī)劃審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等不同階段的檔案均可通過用地范圍線、建筑單體等空間載體實(shí)現(xiàn)檔案管理大串聯(lián)，進(jìn)而拓展檔案管理范圍、進(jìn)一步豐富檔案利用價(jià)。