不動(dòng)產(chǎn)登記材料電子化歸檔實(shí)踐分析

何 文/紹興市自然資源和規(guī)劃局

不動(dòng)產(chǎn)登記電子材料是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)登記過程中，通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。近年來，從國家到地方相繼出臺(tái)了一批富有改革精神的政策法規(guī)，支持電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”。2017年3月，浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（省政府令354號(hào)）第三十三條規(guī)定“各級(jí)行政機(jī)關(guān)可以單獨(dú)采用電子歸檔形式，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”。2017年4月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作的通知》，要求在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上啟動(dòng)“最多跑一次”行政許可事項(xiàng)的電子化歸檔工作。2018年12月，國家檔案局發(fā)布第14號(hào)令對(duì)《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局令第6號(hào)）進(jìn)行修改，將第七條修改為“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”。2019年4月施行的《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)若干規(guī)定》國務(wù)院第716號(hào)令明確提出，政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門移交。新修訂檔案法第三十七條規(guī)定，電子檔案與傳統(tǒng)檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。以上政策為不動(dòng)產(chǎn)登記資料電子化歸檔提供了理論和法律依據(jù)。

2019年6月，浙江省自然資源廳聯(lián)合省檔案局在紹興市開展了不動(dòng)產(chǎn)登記資料電子化歸檔試點(diǎn)工作。通過對(duì)不動(dòng)產(chǎn)抵押登記、“互聯(lián)網(wǎng)不動(dòng)產(chǎn)登記中心”受理的各類登記、國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記等幾個(gè)登記類型的不動(dòng)產(chǎn)登記材料進(jìn)行電子化歸檔試點(diǎn)，通過平臺(tái)建設(shè)、流程再造，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記電子材料實(shí)時(shí)從登記機(jī)構(gòu)歸檔至當(dāng)?shù)貦n案館，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，為自然資源系統(tǒng)其他涉需不動(dòng)產(chǎn)登記信息的業(yè)務(wù)科室、政府其他部門個(gè)性化需要、不動(dòng)產(chǎn)抵押登記辦理銀行等單位間打破了信息孤島、實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，達(dá)到了讓“電子數(shù)據(jù)多跑路，辦事人員少跑腿”的目的。截至目前，共實(shí)現(xiàn)了68000余宗不動(dòng)產(chǎn)登記材料的電子化歸檔。

1 歸檔內(nèi)容

1.1 不動(dòng)產(chǎn)抵押登記

不動(dòng)產(chǎn)抵押登記電子化歸檔材料包括：不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書、抵押人和抵押權(quán)人及借款人身份證明、抵押權(quán)人經(jīng)營許可證、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證、主債權(quán)債務(wù)合同、抵押合同、問詢記錄等電子件（數(shù)據(jù)），以及現(xiàn)場核驗(yàn)身份、問詢的影像資料等。

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)作抵押申請(qǐng)銀行貸款或因辦理借款合同、抵押合同等公證（一般指經(jīng)公證賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書），同時(shí)需要辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記的，當(dāng)事人可同步提出申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記，由各金融機(jī)構(gòu)或公證處按照申請(qǐng)材料的要求，協(xié)助不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，向當(dāng)事人收取并查驗(yàn)身份證明、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書、委托書等所需材料，指導(dǎo)當(dāng)事人填寫不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書、法定事項(xiàng)詢問筆錄，并在收集整理后，將相關(guān)申請(qǐng)材料或現(xiàn)場拍攝、掃描等形式提供的掃描件、照片等電子化資料上傳至不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，作為登記檔案材料存檔。

不動(dòng)產(chǎn)登記中心根據(jù)各金融機(jī)構(gòu)或公證處提供的電子件及時(shí)受理并完成審核、登簿、繕證等工作。先期以紙質(zhì)方式出具不動(dòng)產(chǎn)登記證明，并以掃描方式傳送給各金融機(jī)構(gòu)或公證處；再將電子不動(dòng)產(chǎn)登記證明以數(shù)據(jù)共享方式推送給各金融機(jī)構(gòu)或公證處。

各金融機(jī)構(gòu)或公證處應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人身份的真實(shí)性、電子申請(qǐng)材料與紙質(zhì)申請(qǐng)材料的一致性負(fù)責(zé)，不動(dòng)產(chǎn)登記中心以各金融機(jī)構(gòu)或公證處推送的電子申請(qǐng)材料為依據(jù)依法辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記。已經(jīng)推送給不動(dòng)產(chǎn)登記中心的電子申請(qǐng)材料確需更改的，各金融機(jī)構(gòu)或公證處應(yīng)及時(shí)通知不動(dòng)產(chǎn)登記中心，在不動(dòng)產(chǎn)登記登簿前，由各金融機(jī)構(gòu)或公證處協(xié)商不動(dòng)產(chǎn)登記中心更改電子申請(qǐng)材料；在不動(dòng)產(chǎn)登記登簿后，應(yīng)依法辦理更正、變更或注銷登記。

1.2 “互聯(lián)網(wǎng)不動(dòng)產(chǎn)登記中心”受理的各類登記

當(dāng)事人選擇線上方式提出申請(qǐng)，通過登錄浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)不動(dòng)產(chǎn)一窗云平臺(tái)中的不動(dòng)產(chǎn)登記中心，按照各類登記申請(qǐng)材料的要求，在線上傳申報(bào)材料并承諾材料真實(shí)性，并完成視頻交互、法定事項(xiàng)詢問筆錄面簽（電子簽名）等程序。不動(dòng)產(chǎn)登記中心在收集整理后，對(duì)于確需當(dāng)事人提交紙質(zhì)材料的，可要求郵件寄送提交，當(dāng)事人應(yīng)對(duì)身份的真實(shí)性、電子申請(qǐng)材料與紙質(zhì)申請(qǐng)材料的一致性負(fù)責(zé)，不動(dòng)產(chǎn)登記中心以當(dāng)事人提供的電子申請(qǐng)材料為依據(jù)依法直接予以受理，并完成審核、登簿、繕證等登記工作。當(dāng)事人提交的相關(guān)電子申請(qǐng)材料及音頻、視頻材料作為登記資料歸檔，其他紙質(zhì)申請(qǐng)材料作補(bǔ)充歸檔。

1.3 國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記

不動(dòng)產(chǎn)登記中心將當(dāng)事人提供的掃描件、照片等電子化材料及音頻、視頻材料，或通過部門間共享電子信息提取、利用的電子化材料為依據(jù)，直接進(jìn)行受理并完成審核、登簿、繕證等工作。首次登記中當(dāng)事人網(wǎng)上提交的不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書、問詢記錄電子件和部門間共享獲取的電子證照、電子文件提取關(guān)鍵信息轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)件歸檔，其他電子件和影像材料以電子方式保存歸檔，實(shí)現(xiàn)簡化歸檔。

2 平臺(tái)建設(shè)

平臺(tái)建設(shè)基于歸檔流程再造理論，包括分析數(shù)據(jù)歸檔要求，結(jié)合現(xiàn)有的系統(tǒng)平臺(tái)，分析、制定不動(dòng)產(chǎn)登記材料電子化歸檔標(biāo)準(zhǔn)程序。在不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)端按歸檔文件材料范圍要求，對(duì)電子材料及其元數(shù)據(jù)進(jìn)行初步的整理與組件，壓縮生成預(yù)歸檔信息包。在檔案管理平臺(tái)對(duì)信息包進(jìn)行數(shù)據(jù)驗(yàn)證、檢查、固化、入庫，完成不動(dòng)產(chǎn)登記電子材料歸檔。

第一，數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。不動(dòng)產(chǎn)登記改革至今，經(jīng)歷了從單一線下提交紙質(zhì)材料，到當(dāng)前“線上共享電子+線下提交紙質(zhì)”業(yè)務(wù)模式；未來隨著登記辦理信息共享、數(shù)字化改革推進(jìn)，將實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理、紙質(zhì)材料零提交的服務(wù)新模式。為保證當(dāng)前及以后不動(dòng)產(chǎn)登記材料科學(xué)歸檔，對(duì)不同類型數(shù)據(jù)材料進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，確保歸檔數(shù)據(jù)符合需求；對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行升級(jí)改造，確保電子文件歸檔有序、安全。（1）數(shù)據(jù)建設(shè)。梳理不同模式下材料數(shù)據(jù)，確定各類數(shù)據(jù)整理方式、程序，處理需歸檔電子文件，保證存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)符合歸檔要求。初始階段（紙質(zhì)）：在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理“線上申請(qǐng)+線下受理”模式下，登記材料均通過窗口提交（紙質(zhì)材料），在本階段對(duì)紙質(zhì)申請(qǐng)材料電子化掃描、排序、歸檔。過渡階段（紙質(zhì)+電子）：在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理“部分材料業(yè)務(wù)部門共享取得”模式下，登記材料組成方式為“紙質(zhì)文件+電子文件”，在本階段對(duì)紙質(zhì)部分進(jìn)行掃描歸檔，電子部分歸類后檢查歸檔。發(fā)展階段（電子）：在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理“所有材料共享取得”模式下，登記材料均由橫向部門/大數(shù)據(jù)局提供，在本階段只需對(duì)電子文件校驗(yàn)后自動(dòng)歸檔。（2）平臺(tái)再造。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)升級(jí)改造，構(gòu)建登記資料歸檔整理、數(shù)據(jù)自動(dòng)打包、自動(dòng)歸檔、電子檔案管理等模塊，實(shí)現(xiàn)登記檔案內(nèi)部管理服務(wù)。為保證登記電子文件實(shí)時(shí)、有序歸檔至檔案館管理平臺(tái)，方便后續(xù)電子檔案的統(tǒng)一管理和利用，采用構(gòu)建接口方式，制定登記平臺(tái)與檔案管理平臺(tái)交互標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換。

第二，平臺(tái)建設(shè)（檔案館）。對(duì)檔案館電子檔案一體化管理平臺(tái)進(jìn)行改造，確保不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件歸檔有序銜接，并完善電子檔案應(yīng)用服務(wù)，滿足不同層次查詢統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)共享服務(wù)需求。

第三，協(xié)同歸檔。通過數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記材料從產(chǎn)生到自動(dòng)歸檔數(shù)據(jù)無縫銜接，全流程一體化完成。第一階段，即不動(dòng)產(chǎn)登記存檔信息包生產(chǎn)由升級(jí)后登記平臺(tái)支撐完成，并通過數(shù)字摘要、電子簽名、可信時(shí)間戳等技術(shù)手段確保其可靠性和完整性；第二階段，數(shù)據(jù)正式移交、歸檔由檔案管理系統(tǒng)支撐完成。

3 實(shí)踐成效

3.1 破除壁壘，信息互通安全保障

試點(diǎn)建設(shè)應(yīng)用成熟、可靠的電子簽章、電子認(rèn)證技術(shù)，構(gòu)建量化的電子文件歸檔質(zhì)量監(jiān)控體系，對(duì)歸檔數(shù)據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)控。運(yùn)用自動(dòng)檢測(cè)、數(shù)字簽名等技術(shù)破除信息交換安全壁壘，推動(dòng)部門間在可信互信平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)文件一體化管理，保障電子檔案的真實(shí)完整性、完全可靠、長期可用。

3.2 契合發(fā)展，登記服務(wù)優(yōu)化提升

通過試點(diǎn)建設(shè)形成一套完全適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)登記改革未來發(fā)展的電子文件歸檔管理流程、辦法，即針對(duì)未來登記辦事無紙化過程電子文件，實(shí)現(xiàn)全自動(dòng)歸檔、精細(xì)化管理，契合不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)展需求。此外，提升檔案資源安全管理，匹配數(shù)據(jù)資源保密需求，為不動(dòng)產(chǎn)登記（尤其查檔）提供更為高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案成果利用，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記工作模式，提升群眾辦事體驗(yàn)。

3.3 提升效能，創(chuàng)新檔案管理機(jī)制

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作背景環(huán)境下，傳統(tǒng)檔案的管理方式能效已較難滿足信息化服務(wù)需求。通過建立全新的電子文件歸檔和電子檔案管理模式，實(shí)現(xiàn)檔案從“實(shí)體管理”向“信息管理”過渡，提升服務(wù)效能；支持歸檔從“雙套制”逐步向“單套制”過渡，推動(dòng)信息化發(fā)展、無紙化辦公條件下電子文件歸檔和電子檔案管理工作的創(chuàng)新實(shí)踐。