“最多跑一次”改革背景下高校檔案服務(wù)優(yōu)化策略

易 濤/浙江師范大學(xué)檔案館

“最多跑一次”改革作為“放管服”改革的浙江實踐，展現(xiàn)了極強的政策擴散特征。橫向上，“最多跑一次”改革“始于浙江、燎原于全國”，目前已普及到全部內(nèi)陸省份，各地政府已經(jīng)頒布了400余份與“最多跑一次”改革相關(guān)的政策文件[1]?？v向上，其應(yīng)用場景也從最初的政府部門擴展到國有企業(yè)、醫(yī)療單位、高等院校等多個領(lǐng)域。高校的“最多跑一次”改革，主要依靠信息技術(shù)推動高校管理流程再造、優(yōu)化服務(wù)，實踐中積累了豐富的工作經(jīng)驗和理論成果。本文具體到檔案領(lǐng)域，選取高校檔案服務(wù)作為研究視角。

1 “最多跑一次”改革背景下研究高校檔案服務(wù)的必要性

第一，是提升高校治理水平的需要。隨著“雙一流”時代的到來，高校建設(shè)不僅需要國際一流的人才師資、科研成果和實驗設(shè)備，也離不開一流的高校治理?！白疃嗯芤淮巍备母镛饤壛艘酝罢行闹髁x”的改革邏輯，以“師生權(quán)利本位”作為邏輯起點[2]，以“最多跑一次”“最多跑一地”作為評價標準，契合了大學(xué)治理變革的時代要求。作為高校治理工作的組成部分，增強高校檔案服務(wù)能力是提升高校治理能力的必然要求，也是高校開展“最多跑一次”改革的應(yīng)有之義。

第二，是提升檔案利用滿意度的需要。利用是檔案工作的中心環(huán)節(jié)和主要目的，也是檔案工作向外界展示成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大和辦學(xué)層次的不斷提升，高校檔案的利用數(shù)量和要求都有明顯提升。如何在人手基本不變、檔案利用量不斷攀升的情況下提升檔案利用滿意度，是全國高校檔案行業(yè)面臨的共同難題?！白疃嗯芤淮巍备母镄枰嫣嵘咝７?wù)水平，自然也需要關(guān)注校內(nèi)外檔案利用者的服務(wù)感受。

第三，是提升高校檔案行業(yè)形象的需要。長期以來，由于檔案信息的特殊性，檔案和檔案行業(yè)在人們心目中“神秘”“保守”“效率低”的形象便根深蒂固。囿于資源內(nèi)容和服務(wù)對象的特定性，高校檔案館與外界交流的頻次和范圍較為有限，民眾對其“封閉”的印象更加深刻?！半p一流”建設(shè)環(huán)境下，高校需要贏得更廣泛的社會認同，擴大自身的社會影響力，高校檔案館同樣需要改變自身的傳統(tǒng)形象。高校開展“最多跑一次”改革，無疑會倒逼高校檔案館以更加主動的姿態(tài)做好交流與互動，以更加便捷的信息化手段來提升服務(wù)水平。相信隨著高?！白疃嗯芤淮巍备母锏牟粩嗌钊?，民眾對高校檔案館的認知會不斷改變，高校檔案館的行業(yè)形象必將得到重塑。

2 高校檔案服務(wù)不適應(yīng)“最多跑一次”改革的現(xiàn)實表現(xiàn)

2.1 服務(wù)模式被動應(yīng)答

“最多跑一次”改革以服務(wù)師生為中心，要求高校檔案館能站在師生的角度提供主動服務(wù)。但是，長期以來高校檔案館形成的被動應(yīng)答服務(wù)模式仍是實踐中的主流。這種模式的形成，一方面，鑒于檔案信息的“敏感性”，為了避免“做多錯多”的情形發(fā)生，高校檔案館往往會選擇被動應(yīng)答的方式規(guī)避主動服務(wù)可能帶來的無法預(yù)知的風(fēng)險；另一方面，被動應(yīng)答模式也是多數(shù)高校檔案館基于自身條件的被動選擇。實踐中，除了少數(shù)實力超群的重點高校，多數(shù)高校檔案館的硬件設(shè)備、人員編制、信息能力都無法滿足主動服務(wù)的要求。

2.2 服務(wù)資源傳統(tǒng)單一

檔案服務(wù)資源是開展“最多跑一次”改革的前提和基礎(chǔ)，否則“跑再多次”也會徒勞無功。我國高校檔案服務(wù)資源，整體上呈現(xiàn)內(nèi)容傳統(tǒng)、形態(tài)單一的問題。在資源內(nèi)容上，校內(nèi)二級單位的歸檔材料成為檔案館提供利用的主要來源。除此以外，多數(shù)高校在網(wǎng)絡(luò)信息采集、校友資源征集、館藏資源開發(fā)等方面有所涉獵，但深度不夠，無法與歸檔形成的檔案在數(shù)量、質(zhì)量上相提并論。在資源形態(tài)上，雖然近幾年高校檔案數(shù)字化工作有了突破性進展，但是紙質(zhì)檔案的主體地位并未受到挑戰(zhàn)，尤其在增量檔案管理方面，“單軌制”等工作模式仍然處于理論探索階段。

2.3 服務(wù)手段相對滯后

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，信息技術(shù)的快速發(fā)展為各行各業(yè)提升服務(wù)效率帶來了難得機遇。但是高校檔案服務(wù)的技術(shù)應(yīng)用仍顯不足，只有7%的高校有遠程查檔服務(wù)，15%的高校應(yīng)用了先進的媒體技術(shù)[3]。有些高校提供電話、郵箱、QQ、網(wǎng)站等利用方式，但是從滿足需求的角度而言，這些利用方式只能發(fā)揮查考咨詢、便利溝通的作用，還無法滿足有憑證需求的利用者。同時，從功能上而言，這些利用方式多是單項的信息傳遞，還缺乏服務(wù)的互動性、參與性和智能化。

2.4 服務(wù)流程有待明晰

在服務(wù)流程方面，實踐中人們對于高校檔案誰可以查、到哪里查、如何查等問題都知之甚少。形成這種狀況的原因，首先，高校缺乏對檔案服務(wù)流程的梳理和完善。有些高校對于可供利用的檔案類別、證明材料、服務(wù)方式等缺乏梳理，沒有形成規(guī)范的利用制度。其次，高校缺乏對檔案服務(wù)流程的可視化清晰表達。有些檔案服務(wù)流程文字冗長、語意模糊，有些避重就輕、缺乏關(guān)鍵信息，總體上缺乏表格化、圖形化的清晰表達。最后，高校缺乏對檔案服務(wù)流程的宣傳。由于傳播范圍有限，多數(shù)利用者對檔案服務(wù)流程知之甚少，也就影響了其利用體驗。

3 高校檔案服務(wù)適應(yīng)“最多跑一次”改革的優(yōu)化路徑

3.1 機制：以“最多跑一次”為服務(wù)標準

以“最多跑一次”為服務(wù)標準，在服務(wù)評價機制上要實現(xiàn)從“以學(xué)校為中心”向“以師生為中心”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)模式下，師生在檔案服務(wù)評價機制中并未發(fā)揮主導(dǎo)作用，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各二級單位領(lǐng)導(dǎo)才是檔案服務(wù)評價的決定因素。因此，高校要發(fā)揮好考核評價的“指揮棒”作用，讓師生滿意成為高校檔案服務(wù)的首要評價標準。惟其如此，檔案服務(wù)才能將注意力轉(zhuǎn)移到師生身上，真正做到“以師生為中心”。

以“最多跑一次”為服務(wù)標準，在服務(wù)層次上要實現(xiàn)從信息提供向知識服務(wù)的轉(zhuǎn)變。短時間內(nèi)，高校檔案信息提供模式的主體地位不會改變，但是檔案工作的技術(shù)含量卻備受質(zhì)疑。因此，在條件允許的前提下，高校檔案館應(yīng)嘗試開展綜合知識服務(wù)，增強高校檔案工作的主動性和專業(yè)性。如，美國常青藤高校的檔案網(wǎng)站“提供了多種多樣、高水平的信息服務(wù)，主要包括專題數(shù)據(jù)庫、在線展覽、網(wǎng)站指南、教學(xué)支持、個性化服務(wù)、社會化媒體”[4]。

以“最多跑一次”為服務(wù)標準，在服務(wù)對象上要實現(xiàn)從對內(nèi)為主向內(nèi)外兼顧的轉(zhuǎn)變。作為高校的內(nèi)部機構(gòu)，高校檔案館注重校內(nèi)檔案服務(wù)本無可厚非，但也需要兼顧提供公共服務(wù)的社會責(zé)任。從高校檔案館的校外服務(wù)內(nèi)容分析，除了極少數(shù)編史修志、公證查考的需求之外，絕大多數(shù)校外需求來自于學(xué)籍認證，而畢業(yè)校友是高校檔案校外服務(wù)的主體。校友也是高校的“主人翁”，服務(wù)校友可以看作是內(nèi)部服務(wù)的擴展和延伸。提高校外檔案服務(wù)的質(zhì)量，不僅是高校主動承擔(dān)社會責(zé)任的表現(xiàn)，更是聯(lián)絡(luò)校友情感、擴大高校影響的重要途徑。

3.2 資源：以檔案數(shù)據(jù)化為服務(wù)基礎(chǔ)

在“資源為王”的時代，高校檔案領(lǐng)域的“最多跑一次”改革必然要以檔案資源建設(shè)為基礎(chǔ)，否則一切都將是無源之水、無本之木。如果沒有所需的檔案，那么利用者“跑多少次也沒用”。近年來，隨著高校檔案數(shù)字化工作的不斷深入，高校館藏檔案從單純的模擬態(tài)[5]向模擬態(tài)與數(shù)字態(tài)共存的階段發(fā)展。數(shù)字態(tài)檔案在保護檔案載體、節(jié)省存儲空間、提高傳播速度等方面有著自身的優(yōu)勢，但是對目錄信息的依賴讓它在利用檢索上更像是模擬態(tài)檔案的副本和備份。

因此，以建設(shè)數(shù)據(jù)態(tài)檔案為目標的檔案數(shù)據(jù)化工作迫在眉睫。檔案數(shù)據(jù)化主要是指“檔案部門以用戶需求和業(yè)務(wù)需要為導(dǎo)向，將數(shù)字檔案資源轉(zhuǎn)換為可供閱讀、分析和處理的檔案數(shù)據(jù)資源的過程”[6]。如果說檔案數(shù)字化更多的是改變了載體形態(tài)，那么檔案數(shù)據(jù)化則提升了服務(wù)層次，實現(xiàn)從“管文件”向“管數(shù)據(jù)”的轉(zhuǎn)變，從“價值實現(xiàn)”向“價值挖掘”的提升。筆者所在的浙江師范大學(xué)，通過建立高校學(xué)籍檔案數(shù)據(jù)庫，不僅極大的提升了檔案檢索的查全率和查準率，更重要的是可以基于這些檔案數(shù)據(jù)來分析歷屆學(xué)生的生源分布、高考成績、性別比例等信息，為學(xué)校招生就業(yè)、學(xué)生培養(yǎng)提供數(shù)據(jù)支撐。

高校檔案數(shù)據(jù)化應(yīng)遵循循序漸進的建設(shè)思路。首先，在存量檔案數(shù)字化流程中嵌入檔案數(shù)據(jù)化要求。在檔案數(shù)字化工作的基礎(chǔ)上，對利用頻率高、內(nèi)容有特色的檔案通過OCR、著錄等方式提取檔案內(nèi)容，優(yōu)先實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)化。其次，在增量檔案電子化的基礎(chǔ)上收集更多的數(shù)據(jù)化檔案。特別是學(xué)籍、統(tǒng)計、科研等數(shù)據(jù)化檔案的收集和整理，將為后續(xù)的數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)整合打下基礎(chǔ)。最后，拓寬數(shù)字檔案資源的采集渠道。從單純依靠歸檔的窠臼中走出來，通過數(shù)字資源共享、數(shù)字檔案征集、網(wǎng)絡(luò)資源采集等方式，不斷豐富數(shù)據(jù)態(tài)檔案。

3.3 內(nèi)容：以規(guī)范化制度為服務(wù)保障

高校檔案領(lǐng)域的“最多跑一次”改革，明確可供利用的檔案內(nèi)容是關(guān)鍵。因為檔案內(nèi)容決定了利用者“能不能用”的問題，是“最多跑一次”的邏輯前提。如果所需的檔案不在開放之列，則利用者“無論怎么跑也沒有用”。關(guān)于檔案開放時間，由于缺少可操作性和容錯保障機制，實際工作中“開放檔案‘老齡化’，開放時間普遍‘超時’”[7]已成為一種常態(tài)。

避免檔案封閉期在高校的濫用，需要“建立以內(nèi)容為基礎(chǔ)的檔案封閉期鑒定制度，實現(xiàn)檔案的分級分類管理”[8]。具體而言，就是以檔案內(nèi)容為基本依據(jù)，將檔案開放鑒定置于進館階段，并將鑒定結(jié)果呈現(xiàn)在檔案著錄項目上。此外，尤其需要關(guān)注文件保密與檔案封閉之間的關(guān)系。我國高校也執(zhí)行了文檔分離的管理體制，對于限制開放的信息，在文檔領(lǐng)域分別形成了文件保密期和檔案封閉期。但是，現(xiàn)有法規(guī)并沒有實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，處于各自為政的分離狀況。為了便于確定文檔信息的開放狀況，需要有更高位階的法規(guī)來統(tǒng)一文檔的開放狀況。

在明晰“什么可以用”的基礎(chǔ)上，“怎么用”的問題同樣需要制度來規(guī)范。規(guī)范高校的檔案服務(wù)流程，首先，要按照“最多跑一次”的要求，減少不必要的利用步驟。借助信息技術(shù)的支持，實現(xiàn)“業(yè)務(wù)辦理從紙質(zhì)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型升級為電子流轉(zhuǎn)，促進辦事減材料、減環(huán)節(jié)，讓群眾辦事更方便、更省心”[9]。其次，要探索各種“減證便民”的有效舉措，減少不必要的辦事條件。如，通過容缺辦理，避免利用者因為缺失非關(guān)鍵材料而“來回跑”。最后，要制定標準化的高校檔案利用目錄指南。目錄指南中應(yīng)對每個流程列明受理科室、辦理依據(jù)、申請材料、辦理時限、咨詢方式以及相應(yīng)的示范文本等內(nèi)容，讓利用者做到心中有數(shù)。

3.4 技術(shù)：以“一次不用跑”為服務(wù)目標

“最多跑一次”改革的已有實踐表明，借助數(shù)字資源和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是各行業(yè)實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”目標的主要技術(shù)手段[10]。高校檔案的“最多跑一次”改革，也應(yīng)依托技術(shù)的力量來實現(xiàn)檔案服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。如果說“最多跑一次”是高校檔案服務(wù)的基本標準，那么“一次不用跑”則是其更高目標。

實現(xiàn)“一次不用跑”的服務(wù)目標，需要建構(gòu)多元化、“一站式”的高校數(shù)字檔案服務(wù)平臺。首先，這個平臺不僅要有檔案網(wǎng)站、電子郵箱、微信微博的信息告知和交流功能，更要通過信息整合、數(shù)據(jù)挖掘、流程虛擬等技術(shù)來實現(xiàn)檔案的網(wǎng)上利用。要將線下辦事的身份核驗、材料提交、需求表達、利用審核、檔案遞送、反饋評價等環(huán)節(jié)都移植到線上辦理，真正做到“不見面辦理”。簡言之，要實現(xiàn)從交流平臺向辦事平臺的升格，從“人跑”到“數(shù)據(jù)跑”的轉(zhuǎn)型。其次，平臺建設(shè)中還可通過微信公眾號綁定小程序、創(chuàng)建手機APP等方式來實現(xiàn)與手機移動端的緊密結(jié)合，符合公眾喜歡利用手機辦事的習(xí)慣和偏好。近兩年，各種基于微信公眾號的高校查檔系統(tǒng)紛紛上線，受到了利用者的普遍歡迎，也為抗疫期間遠程檔案服務(wù)提供了技術(shù)支撐。最后，還應(yīng)注意整合已有的各種服務(wù)平臺，通過建立“一站式”檔案服務(wù)平臺滿足利用者的不同需求，避免在不同平臺之間“來回跑”。

實現(xiàn)“一次不用跑”的服務(wù)目標，還需要建構(gòu)“標準化+共建共享”的高校數(shù)字檔案管理模式。有學(xué)者在總結(jié)浙江“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗時，認為深化“最多跑一次”改革，需要進一步實現(xiàn)政務(wù)標準化和信息共享，其關(guān)鍵不只在于技術(shù)革命，也在于管理創(chuàng)新；不應(yīng)在于權(quán)力集中，而在于部門協(xié)調(diào)[11]?，F(xiàn)階段，高校數(shù)字檔案共建共享的重點依然在校內(nèi)，校外還缺乏共建共享的外部動力與內(nèi)心認同。高校檔案館應(yīng)摒棄只關(guān)注歸檔材料的“小檔案觀”，在技術(shù)支撐與部門協(xié)調(diào)的共同作用下積極融入智慧校園的建設(shè)過程。在標準化建設(shè)方面，數(shù)字檔案的文件格式、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)著錄標準、數(shù)據(jù)交換標準等都應(yīng)嚴格遵守檔案行業(yè)規(guī)范。在校內(nèi)共享方面，高校應(yīng)該以“最多跑一次”改革為契機，強調(diào)數(shù)據(jù)的“公共品”屬性，革除部門數(shù)據(jù)“獨占私享”的陳舊觀念。同時，高校應(yīng)由信息部門牽頭建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺、數(shù)據(jù)共享平臺、數(shù)據(jù)利用平臺，讓數(shù)字檔案能在更大平臺上實現(xiàn)更大利用范圍的“一次不用跑”。