電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力

韓李敏

新修訂檔案法明確規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”。這是我國首次將電子檔案效力寫入國家法律，為電子檔案規(guī)范化管理提供了根本的司法保障，也讓每一位檔案工作者吃下了“定心丸”。

1 全面理解新修訂檔案法內(nèi)涵

新修訂檔案法有關(guān)電子檔案的效力主要反映在該法第三十七條，原文如下。

第三十七條 電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。

電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。

電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。

第三十七條由三款組成，第一款“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”闡述了構(gòu)成電子檔案的要件，一份電子文件或數(shù)據(jù)要成為電子檔案，應(yīng)當(dāng)滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的基本條件。第二款“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，以法律的形式規(guī)定了電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，不能因其為電子形式而對(duì)其排斥。第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定”，給檔案主管部門提出了制定電子檔案相應(yīng)管理辦法的要求。

2019 年提交人大討論的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》第三十條已提出了相關(guān)條款，但是與新修訂檔案法相比，內(nèi)容還是發(fā)生了較大變化。2019 年提交的檔案法（修訂草案）第三十條表述如下。

第三十條 電子檔案應(yīng)當(dāng)符合來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的要求。不得僅因?yàn)殡娮訖n案采用電子形式而否認(rèn)其法律效力。具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。

2019 年討論檔案法（修訂草案）時(shí)，針對(duì)電子檔案的法律效力，全國人大財(cái)經(jīng)委委員騫芳莉認(rèn)為，目前修訂草案第三十條的表述不足以肯定電子檔案的法律效力，建議在總則中或者第三十條中明確規(guī)定“符合要求的電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案具有相同的法律效力”。

新修訂檔案法對(duì)這一條款的表述，充分吸取了草案修訂時(shí)各委員和專家提出的意見，不僅僅在文字上比檔案法（修訂草案）新增了3 個(gè)字，而且內(nèi)容也發(fā)生了很大變化。新修訂檔案法的表述不僅文字更加精煉，表達(dá)更加直白，內(nèi)涵更加豐富，而且條款內(nèi)容增加了三分之一。

其中最引人注目的變化有以下幾個(gè)。一是將原來的“法律效力”改為“同等效力”。新修訂檔案法中“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”的表述源于2018 年國家檔案局頒布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（第13 號(hào)令），該規(guī)定第三十二條明確提出 機(jī)關(guān)檔案包含“傳統(tǒng)載體檔案和電子檔案兩種形式?！薄半娮訖n案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力?！?019 年“同等效力”的思想也被中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳所采納，寫進(jìn)了中辦、國辦《黨政機(jī)關(guān)電子公文處理工作辦法》，辦法第三條規(guī)定“黨政機(jī)關(guān)電子公文同紙質(zhì)公文具有同樣的效力”。將“法律效力”更改為“同等效力”，一方面是為了保持國家已出臺(tái)政策的連續(xù)性，另一方面則拓寬了電子檔案的效力范圍。檔案是歷史的真實(shí)記錄，不僅可以作為司法憑證，具有法律效力，更重要的它還是歷史憑證，具有維護(hù)國家歷史真實(shí)面貌的強(qiáng)大功能，與司法憑證相比，其憑證效力的覆蓋面要廣泛得多。

另一個(gè)重要的變化，就是增加了第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定”。由于電子檔案是個(gè)“新生事物”，要確定其“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，需要大量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范予以支撐，要依靠電子檔案管理辦法來加強(qiáng)管理，正如國家檔案局局長陸國強(qiáng)所指出的“新修訂的檔案法確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，具體的制度措施還需要通過實(shí)施條例和一系列配套的法規(guī)規(guī)章加以細(xì)化”。2019 年國務(wù)院第716 號(hào)令《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》明確規(guī)定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”，即電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力的前提條件是必須“符合檔案管理要求”，所以制定電子檔案管理辦法就是對(duì)國務(wù)院令提出制定“符合檔案管理要求”的正面回應(yīng)，是保證電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力的重要保障。

2 “來源可靠”是一切電子檔案具有憑證效力的重要前提

電子文件和電子檔案與其他電子數(shù)據(jù)一樣，都具有易修改、不留痕、形成過程“虛擬化”、對(duì)計(jì)算機(jī)軟硬件依賴性強(qiáng)等特點(diǎn)，作為原始憑證，存在種種缺陷。為此，如何保證電子數(shù)據(jù)和檔案的憑證效力，各個(gè)部門展開了長期的研究與探索，形成了許多用于判別憑證效力的成果，其中很重要的一條，就是來源可靠。

我國最先將“數(shù)據(jù)電文”列入司法憑證的是《中華人民共和國合同法》。1999 年3 月15 日九屆人大第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國合同法》第十一條明確規(guī)定“書面形式是指合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式”，首次寫入“數(shù)據(jù)電文”，并承認(rèn)其可作為憑據(jù)，具有法律效力。其后，《中華人民共和國電子簽名法》和修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》也先后將“數(shù)據(jù)電文”納入司法憑據(jù)的范圍，承認(rèn)其法律效力。

各大法律將“數(shù)據(jù)電文”納入法律憑證的范圍、承認(rèn)其法律效力，都是有前提的，其中一個(gè)重要的前提條件就是“來源可靠”。《中華人民共和國電子簽名法》明確規(guī)定，作為法律憑證的“數(shù)據(jù)電文”，必須符合“能夠識(shí)別數(shù)據(jù)電文的發(fā)件人、收件人以及發(fā)送、接收的時(shí)間”要求，審查一份“數(shù)據(jù)電文”的真?zhèn)?，必須“用以鑒別發(fā)件人方法的可靠性”和“生成、儲(chǔ)存或者傳遞數(shù)據(jù)電文方法的可靠性”，一句話，即“來源可靠”?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》對(duì)于數(shù)據(jù)電文的法律效力，同樣也有前置條件，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第九十四條明確規(guī)定，電子數(shù)據(jù)如有“制作、取得的時(shí)間、地點(diǎn)、方式等有疑問，不能提供必要證明或者作出合理解釋的”情形，不得作為定案的根據(jù)。在此，“來源可靠”無疑成為電子數(shù)據(jù)用作司法憑據(jù)最為重要的前提條件之一。

新修訂檔案法將“來源可靠”列為電子檔案憑證效力的要件是非?？茖W(xué)的，與各項(xiàng)法律對(duì)電子數(shù)據(jù)的憑證認(rèn)定要件相統(tǒng)一?！皝碓纯煽俊睆母旧媳ＷC了電子檔案的真實(shí)性和可信性。

電子檔案的“來源”一般包括了兩個(gè)方面：一是電子檔案的形成者，如機(jī)關(guān)單位、社會(huì)組織等；二是電子檔案的形成和保存環(huán)境，如產(chǎn)生和保存電子檔案的OA 系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)等。所謂“來源可靠”就是要保證電子檔案的形成者和產(chǎn)生及保存電子檔案的環(huán)境都是真實(shí)可信的。

為保證電子檔案的來源可靠，我們一般要求“一是形成電子檔案的組織或個(gè)人其身份是真實(shí)有效的，要防止身份冒用、責(zé)任者不明確等現(xiàn)象；二是要有法定的授權(quán)，在其職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，不得有越權(quán)、濫權(quán)等操作；三是電子檔案要由可靠的系統(tǒng)軟件形成，系統(tǒng)在電子文件、電子檔案的管理過程中可隨時(shí)記錄變動(dòng)情況，用來驗(yàn)證電子檔案的原始性；四是電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景與形成時(shí)的原始狀況相一致，沒有發(fā)生非法篡改等情況”。另外，為保證電子檔案來源的真實(shí)性，還可以采用技術(shù)手段對(duì)電子檔案進(jìn)行“固化”，可采用數(shù)字摘要、數(shù)字簽名、電子印章、可信時(shí)間戳等技術(shù)手段，來確保電子檔案的原始性和真實(shí)性。

比如檔案館要證明提供的電子檔案是“來源可靠”的，首先要證明該電子檔案的出處，是什么時(shí)候從什么單位接收進(jìn)館的，提供接收交接憑證，證明電子檔案的形成者是真實(shí)有效的，證明接收該電子檔案是檔案館的正常履職行為；其次要證明該電子檔案進(jìn)館以后保存在怎樣的計(jì)算機(jī)環(huán)境中，是否發(fā)生過信息的變化，比如數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，數(shù)據(jù)遷移等等。若有變化，是否能提供記錄，證明變化后的電子檔案內(nèi)容沒有發(fā)生改變，證明是否影響電子檔案原始性的改變。

“來源可靠”是檢驗(yàn)電子檔案真實(shí)性的主要標(biāo)準(zhǔn)，是電子檔案的立足之本，離開了“來源可靠”，電子檔案就成了無本之木，別的做得再好，它也僅僅是一份電子數(shù)據(jù)而已，不能成為電子檔案。

3 “程序規(guī)范”是保證電子檔案原始性、合法性的基本保障

檔案不同于其他文獻(xiàn)資料，其最大特點(diǎn)就是原始性，是機(jī)關(guān)單位和其他組織以及個(gè)人從事社會(huì)活動(dòng)直接形成的歷史記錄。檔案在形成過程中一般都與履職相關(guān)，大都是依法管理、依法參與社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的產(chǎn)物。檔案的原始性就在于記錄了工作活動(dòng)的每一個(gè)步驟和細(xì)節(jié)。保留這些步驟和細(xì)節(jié)，保留檔案形成過程中的每個(gè)程序環(huán)節(jié)，也成了每個(gè)檔案工作者的主要職責(zé)。

電子檔案一般都由電子文件轉(zhuǎn)化而來。電子文件在形成過程中，要遵循一系列規(guī)定的程序，尤其是電子公文，形成的程序更是極其細(xì)致和復(fù)雜，它是保證文件權(quán)威性和合法性所必不可少的。

電子檔案管理過程涉及的程序一般包括兩個(gè)階段：一是電子文件在形成過程所經(jīng)歷的程序；二是電子文件歸檔以后，成為電子檔案在長期保存過程中所經(jīng)歷的程序。所謂程序規(guī)范就是要求對(duì)于電子檔案從形成開始到歸檔移交、長期保存期間，每個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)工作制度，符合國家的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

電子檔案從產(chǎn)生開始到最終長期保存，一般要經(jīng)歷形成、辦理、歸檔、整理、鑒定、移交、長期保存等諸多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又有一系列的程序所組成。近年來，國家已經(jīng)出臺(tái)了許多標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，保證電子檔案的程序規(guī)范與合法，確保將來能發(fā)揮其證據(jù)效力。

比如最新發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362-2020）就是針對(duì)機(jī)關(guān)電子公文歸檔工作作出的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)的第六章“總體流程”，就是對(duì)歸檔流程的具體細(xì)化。第六章第一節(jié)“總體流程”規(guī)定：“電子公文歸檔過程從電子公文形成或辦理部門產(chǎn)生電子公文開始到檔案部門接收歸檔信息包結(jié)束。整個(gè)過程可分為文件收集、文件整理、文件移交、檔案接收4 個(gè)環(huán)節(jié)，共12 個(gè)步驟，即捕獲、錄入、轉(zhuǎn)換、組件、編號(hào)、封裝、移交檢測(cè)、移交登記、提交、接收檢測(cè)、接收登記、接收確認(rèn)?！? 個(gè)環(huán)節(jié)、12 個(gè)步驟就是黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔的具體程序。

又如2019 年發(fā)布的《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》（DA/T 85-2019）則是針對(duì)無紙化條線下政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔制定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。該標(biāo)準(zhǔn)同樣對(duì)于電子文件的歸檔確定了“文件收集”“整理”“形成歸檔信息包”“清點(diǎn)”“生成驗(yàn)證信息”“數(shù)據(jù)交換”“歸檔檢測(cè)”“登記編目”“形成電子檔案”等9 大工作流程和步驟。

各機(jī)關(guān)單位檔案部門必須嚴(yán)格遵守國家的各項(xiàng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，按流程做好本單位本部門的電子文件歸檔和管理工作，確保形成的電子檔案真正具有科學(xué)的憑證價(jià)值；各級(jí)檔案館則要嚴(yán)格按照《電子檔案移交與接收辦法》《版式電子文件長期保存格式需求》《基于文件的電子信息的長期保存》《檔案信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，做好電子檔案的管理工作。

“程序規(guī)范”其根本目的就是要保證電子檔案的原始性，保證電子檔案的合法性和權(quán)威性，讓電子檔案經(jīng)得起嚴(yán)格的歷史檢驗(yàn)，與傳統(tǒng)載體的檔案具有同等效力。

4 “要素合規(guī)”是保證電子檔案完整性的關(guān)鍵所在

電子文件與電子檔案不同于傳統(tǒng)載體的檔案，它必須借助計(jì)算機(jī)生成和管理，其構(gòu)成“要素”必須事先“設(shè)定”，由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動(dòng)生成和管理。所以，要保證電子檔案的完整性，事先設(shè)定“要素”很重要。

《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》 （GB/T 18894—2016）明確規(guī)定“電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景組成”，“內(nèi)容”“結(jié)構(gòu)”“背景”就成了構(gòu)成電子檔案的三要素。電子檔案的完整性就是“電子文件、電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失的性質(zhì)”。為便于識(shí)讀和管理，人們主要通過“元數(shù)據(jù)”來反映電子檔案，“元數(shù)據(jù)”就是“描述電子文件和電子檔案內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)極其管理過程的數(shù)據(jù)”。為此，在實(shí)踐中，檢驗(yàn)一份電子文件或電子檔案是否完整，元數(shù)據(jù)是一個(gè)很重要的內(nèi)容。

所謂“要素合規(guī)”就是要求構(gòu)成電子檔案的“要素”必須符合國家的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

為保證電子文件和電子檔案的要素合規(guī)，國家制定和頒布了一系列的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。比如《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》《電子檔案移交接收辦法》等。要做到“要素合規(guī)”，就必須不折不扣地按照國家的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，做好電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

由于電子文件和電子檔案門類繁多，在對(duì)待不同門類的電子文件歸檔時(shí)，除了貫徹通用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以外，還必須遵循各種專門的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。比如元數(shù)據(jù)收集，從大類上講，國家已出臺(tái)了《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《錄音錄像類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等三個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)文書類電子文件、照片類電子檔案、錄音錄像類電子檔案的元數(shù)據(jù)作出了規(guī)范，對(duì)元數(shù)據(jù)的管理具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性。如文書類電子文件元數(shù)據(jù)，其歸檔范圍至少包括題名、文件編號(hào)、責(zé)任者、日期、機(jī)構(gòu)或問題、保管期限、密級(jí)、格式信息、計(jì)算機(jī)文件名、計(jì)算機(jī)文件大小、文檔創(chuàng)建程序、業(yè)務(wù)行為、業(yè)務(wù)時(shí)間、機(jī)構(gòu)人員名稱等上百項(xiàng)元數(shù)據(jù)。但對(duì)于各種專門類型的電子文件和檔案來講，三大標(biāo)準(zhǔn)并不能涵蓋所有的電子文件和電子檔案的要素。所以，城建部門就制定《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》來單獨(dú)規(guī)范建設(shè)電子檔案的歸檔，包括元數(shù)據(jù)的歸檔，能源行業(yè)制定了《核電電子文件元數(shù)據(jù)》標(biāo)準(zhǔn)，專門規(guī)范核電電子文件與檔案的元數(shù)據(jù)管理，其他部門也在制定類似的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。即使文書類中的機(jī)關(guān)電子公文，國家在制定《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362-2020）時(shí)，也在《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》的基礎(chǔ)上，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的電子公文歸檔的最基本元數(shù)據(jù)集作出具體規(guī)范，確定了“公文標(biāo)識(shí)”“文種”等32 項(xiàng)元數(shù)據(jù)作為基本元數(shù)據(jù)，要求歸檔時(shí)必須具備。為此，要真正做到“要素合規(guī)”，絕不是一件輕而易舉的事。各機(jī)關(guān)單位和檔案館要遵循已出臺(tái)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，國家和行業(yè)主管部門還要加緊制定和完善各種元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足電子文件和電子檔案管理的需要。

總之，為保證電子檔案的憑證效力，檔案部門提出了“真實(shí)、可靠、完整、可用”的“四性”標(biāo)準(zhǔn)。司法部門為確定電子證據(jù)的法律效力，設(shè)定了“憑證的真實(shí)性、與案件的關(guān)聯(lián)性、憑據(jù)的合法性及證明力”的電子證據(jù)“四性”標(biāo)準(zhǔn)。新修訂檔案法提出“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的12 字原則，融合了檔案與司法兩大部門對(duì)于電子檔案憑證效力標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，也從電子檔案的特點(diǎn)和實(shí)際出發(fā)，對(duì)于電子檔案的憑證效力作出了原則規(guī)定，搭建起電子檔案憑證效力的基本框架，為將來豐富和完善電子檔案的憑證效力指明了總體的發(fā)展方向。