探析新修訂《檔案法》對(duì)檔案信息化建設(shè)的法治保障作用

文·欒麗萍 張立君

在信息化時(shí)代，電子檔案數(shù)量大幅度增加，對(duì)其管理和使用已不能依靠傳統(tǒng)的檔案管理方式，檔案信息化建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。檔案管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)敏銳抓住時(shí)代脈搏，與時(shí)俱進(jìn)，意識(shí)超前，應(yīng)用先進(jìn)的管理技術(shù)和方法，促進(jìn)檔案信息化建設(shè)全面發(fā)展，為國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化提供必要的檔案支撐。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有法律上的確認(rèn)和護(hù)航，檔案信息化建設(shè)充滿波折，發(fā)展困難重重，因此依法推進(jìn)檔案信息化建設(shè)成為必選之路。

一、檔案信息化建設(shè)存在的突出問(wèn)題

（一）對(duì)檔案信息化建設(shè)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠

一是對(duì)檔案信息化的重要性認(rèn)識(shí)不夠，表現(xiàn)為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)以及檔案部門(mén)自身對(duì)檔案信息化建設(shè)不夠重視，造成檔案信息化水平與政府及單位的信息化程度不匹配，檔案信息化內(nèi)容與檔案業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

二是對(duì)電子數(shù)據(jù)和電子檔案理解有誤差，表現(xiàn)為認(rèn)為業(yè)務(wù)工作形成的電子數(shù)據(jù)不是電子檔案，不需要?dú)w檔案部門(mén)管理；認(rèn)為電子檔案只是檔案的一種門(mén)類，用傳統(tǒng)的管理理念和方法管理就可以，不依據(jù)其自身的特殊性去進(jìn)行特殊管理；認(rèn)為電子檔案存在不穩(wěn)定性、易篡改、不容易分辨真假等弊端，不如紙質(zhì)檔案穩(wěn)定易管理，而對(duì)電子檔案的管理有抵觸情緒。

（二）檔案部門(mén)及其工作人員能力不足難以承擔(dān)檔案信息化建設(shè)的職責(zé)

一是檔案信息化建設(shè)總體滯后。從政府角度看，沒(méi)有把檔案信息化統(tǒng)籌到政府信息化大局之中，檔案信息化建設(shè)或被遺漏掉，或被邊緣化；從各單位看，普遍重視單位辦公自動(dòng)化和業(yè)務(wù)工作信息化，檔案信息化要么得不到足夠重視，要么作為信息技術(shù)交由技術(shù)部門(mén)管理；從檔案部門(mén)角度看，沒(méi)有超前謀劃和主動(dòng)融入意識(shí)，自身的不作為也使檔案信息化建設(shè)困難重重。

二是電子文件不歸檔、電子檔案管理缺失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)沒(méi)有電子文件歸檔功能的情況不在少數(shù)，電子檔案管理缺乏系統(tǒng)平臺(tái)支撐的情況也比較普遍。數(shù)字檔案館（室）建設(shè)總體滯后的狀況，讓電子文件不歸檔、電子檔案管理難的問(wèn)題更加難解。

三是電子檔案認(rèn)定難、使用難。電子檔案標(biāo)準(zhǔn)不健全、管理不規(guī)范、法律效力不明確等問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致電子檔案的真實(shí)性、可靠性難以保障。另外，跨部門(mén)、跨區(qū)域一體化應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)滯后，導(dǎo)致電子檔案共享利用難以達(dá)成。

四是檔案人員數(shù)量不足、觀念陳舊，不掌握信息技術(shù)的使用技能，在進(jìn)行電子檔案處理、分類、保存、傳輸、使用時(shí)效率低下，不如紙質(zhì)檔案管理使用來(lái)的順手，加之缺乏起碼的檔案信息網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，難以有效開(kāi)展檔案信息化工作。

二、檔案信息化立法是檔案事業(yè)發(fā)展的迫切需要

（一）黨和國(guó)家對(duì)檔案信息化建設(shè)高度重視

習(xí)近平總書(shū)記多次就網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)作出重要指示，如“沒(méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化”“我們必須敏銳抓住信息化發(fā)展的歷史機(jī)遇”“發(fā)揮信息化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用”等。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào)，“對(duì)于法規(guī)不健全而造成的一些地方推行電子檔案認(rèn)定使用難、跨地區(qū)辦理難問(wèn)題，要抓緊清理修改相關(guān)法律法規(guī)”。2014年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》提出，“把檔案信息化納入本單位信息化建設(shè)整體規(guī)劃，統(tǒng)一部署、同步實(shí)施，確保檔案部門(mén)實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件形成、積累和歸檔的全程監(jiān)督指導(dǎo)”；國(guó)務(wù)院第716號(hào)令《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》明確要求，“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過(guò)程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門(mén)移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交”。同時(shí)規(guī)定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”。這一系列的指示、意見(jiàn)、規(guī)定都充分彰顯了黨和國(guó)家對(duì)檔案信息化建設(shè)的重視，而這種重視也為檔案信息化建設(shè)指明了方向。

（二）社會(huì)發(fā)展迫切需要對(duì)檔案信息化進(jìn)行立法

原《檔案法》的相關(guān)規(guī)定與檔案信息化發(fā)展和需求相比已明顯滯后，關(guān)于電子檔案的規(guī)范性文件也不足以對(duì)其提供有力保障，使得社會(huì)各領(lǐng)域信息化迅速發(fā)展需要的檔案工作跟不上節(jié)奏。在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，隨著“一網(wǎng)通辦”“一證通辦”的推進(jìn)，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應(yīng)用，電子化單軌制成為大趨勢(shì)；在司法領(lǐng)域，法院在調(diào)查取證和審判過(guò)程中采用電子文件、電子檔案等電子數(shù)據(jù)作為證據(jù)已成為必然。2019年12月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》明確規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布的信息、通信信息、電子交易記錄、文檔、圖片、音頻、視頻等電子數(shù)據(jù)可以作為訴訟證據(jù)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著電子商務(wù)的推進(jìn)，電子合約、電子票據(jù)廣泛應(yīng)用，會(huì)計(jì)核算電子化成為趨勢(shì)。2015年12月，新修訂的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》規(guī)定，滿足一定條件的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案；在檔案工作領(lǐng)域，近年來(lái)，檔案信息化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，數(shù)字檔案館（室）建設(shè)如火如荼，電子文件歸檔和電子檔案管理“單套制”“單軌制”實(shí)踐探索取得突破。各行業(yè)各領(lǐng)域信息化的迅速發(fā)展，對(duì)檔案工作提出了更高要求，需要有效的制度供給，這就迫切需要從法律層面提供更高層次的制度保障。

（三）信息化時(shí)代的檔案載體需要在法律層面確認(rèn)其合法性

從紙質(zhì)到數(shù)字，變的不僅是載體，還有記錄方式和使用檔案的方式，這次新冠疫情防控中使用的個(gè)人健康碼就充分體現(xiàn)了這種變化。它依據(jù)個(gè)人行為實(shí)時(shí)變化，因此無(wú)法直接記錄在固定的紙張上；有別于傳統(tǒng)的書(shū)寫(xiě)記錄方式，它是個(gè)人行為數(shù)據(jù)與其他相關(guān)數(shù)據(jù)（如個(gè)人基本信息、行動(dòng)軌跡、新冠病毒感染者信息、民航信息、高鐵信息等）的集成與關(guān)聯(lián)，不再是對(duì)檔案、記錄的直接利用，而是在數(shù)據(jù)治理（檔案數(shù)據(jù)化）的基礎(chǔ)上，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和后臺(tái)大數(shù)據(jù)分析的一種智慧應(yīng)用。這種新變化，必須要在法律上給以明確定位。

三、新修訂的《檔案法》為檔案信息化建設(shè)提供了可靠的法律依據(jù)

（一）明確了政府和單位在檔案信息化工作中的職責(zé)

第三十五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，并采取措施保障檔案信息安全”。此規(guī)定明確了政府在檔案信息化建設(shè)方面的法定職責(zé)，體現(xiàn)了信息化建設(shè)“規(guī)劃先行、整體規(guī)劃”的理念以及保障檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用的目標(biāo)導(dǎo)向。對(duì)檔案信息化建設(shè)難以納入政府信息化整體規(guī)劃，檔案信息化建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)難、融入難，檔案數(shù)字資源保管安全隱患多，檔案數(shù)字資源開(kāi)發(fā)利用成效不明顯等問(wèn)題的解決提供了法律依據(jù)。

第三十六條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接”。要求電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)要與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相銜接的實(shí)質(zhì)就是“互聯(lián)互通”，即要網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通。有了系統(tǒng)間的“互聯(lián)互通”，電子檔案就可以從生產(chǎn)系統(tǒng)（辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)）傳輸?shù)奖４胬孟到y(tǒng)（電子檔案管理信息系統(tǒng)），所以這里隱含了電子文件歸檔的要求，也是對(duì)檔案信息化相關(guān)系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)的規(guī)定，可以有效解決電子檔案管理無(wú)系統(tǒng)支撐、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)沒(méi)有電子文件歸檔功能、系統(tǒng)之間不“互聯(lián)互通”等突出問(wèn)題。

（二）明確了電子檔案的法律效力

第三十七條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國(guó)家檔案主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定”。這里明確了電子檔案的基本要求和法律地位，來(lái)源可靠是指通過(guò)元數(shù)據(jù)和電子印章、數(shù)字簽名、數(shù)字技術(shù)、時(shí)間戳等技術(shù)可驗(yàn)證其來(lái)源；程序規(guī)范是指歸檔、移交接收、長(zhǎng)期保存等環(huán)節(jié)及其檢測(cè)等流程管理規(guī)范，確保電子檔案的內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)和背景信息與形成時(shí)的原始狀況相一致；要素合規(guī)是指電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息等要素符合規(guī)范要求。對(duì)解決電子檔案管理不到位、電子檔案的法律效力不被認(rèn)可、電子檔案無(wú)法作為憑證使用、“雙套制”管理造成浪費(fèi)等現(xiàn)象有法律效用。同時(shí)，針對(duì)電子檔案從形成直至銷毀的全過(guò)程管理實(shí)踐中存在著許多具體的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，需要國(guó)家檔案主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)聯(lián)合立法。

（三）明確了檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容

第三十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的，應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案原件妥善保管”。這一規(guī)定旨在鼓勵(lì)和支持檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位加快推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化，進(jìn)而推動(dòng)檔案資源利用實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)共享，解決部分檔案館和單位檔案數(shù)字化工作緩慢以及對(duì)數(shù)字化后對(duì)傳統(tǒng)載體檔案原件保護(hù)不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

第三十九條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)通過(guò)符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或者存儲(chǔ)介質(zhì)向檔案館移交。檔案館應(yīng)當(dāng)對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行檢測(cè)，確保電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。檔案館可以對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管”。對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行檢測(cè)的規(guī)定，旨在保證進(jìn)館電子檔案的質(zhì)量，實(shí)質(zhì)是通過(guò)技術(shù)手段檢查電子檔案是否符合來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的基本要求。對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管的規(guī)定，有利于加強(qiáng)電子檔案安全保管，防止出現(xiàn)意外安全事故，導(dǎo)致數(shù)據(jù)完全滅失。規(guī)避電子檔案難以進(jìn)館、通道不暢、進(jìn)館緩慢，已進(jìn)館的電子檔案質(zhì)量不高、移交接收過(guò)程存在安全隱患、安全備份缺失等實(shí)際問(wèn)題。

第四十條規(guī)定:“檔案館負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館”。這是對(duì)檔案館進(jìn)行電子檔案管理的責(zé)任規(guī)定，旨在解決各級(jí)各類檔案館普遍存在的電子檔案接收、管理、提供利用力度不大和數(shù)字檔案館建設(shè)總體滯后等問(wèn)題。

第四十一條規(guī)定：“國(guó)家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門(mén)共享利用”。推進(jìn)檔案數(shù)字資源共享利用，就需要建設(shè)跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門(mén)的一體化平臺(tái)，甚至是全國(guó)性的一體化平臺(tái)，解決各部門(mén)各單位信息不共享，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，檔案作用發(fā)揮難等問(wèn)題。而這樣的一體化平臺(tái)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，要從國(guó)家層面推動(dòng)，從立法層面推動(dòng)。

新修訂《檔案法》對(duì)檔案信息化建設(shè)做了具有前瞻性、科學(xué)性、明確性、指導(dǎo)性的具體規(guī)定，在當(dāng)今世界信息化潮流洶涌澎湃的時(shí)代，為加速推進(jìn)我國(guó)檔案信息資源的環(huán)境建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，整合檔案信息資源具有重要法治意義。同時(shí)，檔案信息化建設(shè)的迅速發(fā)展，必須要在法律上給以確認(rèn)正名，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，消除爭(zhēng)議，統(tǒng)一管理，以保證其在法治軌道上健康發(fā)展。