試論城建檔案歸檔制度的發(fā)展進程及問題對策

文·馬靜瑜

歸檔工作是檔案管理工作的一個重要環(huán)節(jié)。歸檔從本質(zhì)上是指現(xiàn)行文件向檔案的轉(zhuǎn)化，是文件與檔案的分界線。歸檔制度亦稱“立卷歸檔制度”，指各單位業(yè)務(wù)部門向檔案室移交歸檔文件的有關(guān)規(guī)定，內(nèi)容包括歸檔范圍、歸檔時間、歸檔份數(shù)、歸檔手續(xù)和歸檔要求等。建立健全歸檔制度，可以有序開展歸檔工作，有利于檔案的完整系統(tǒng)與安全保存。城建檔案作為綜合檔案的重要組成部分，也應(yīng)遵循檔案管理的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度，沿著規(guī)范、標準、科學的軌道運行，這其中就包括對歸檔制度的執(zhí)行。

一、歸檔制度的發(fā)展進程

我國的歸檔制度變遷有階段性和層次性。新中國成立初期，檔案事業(yè)處于摸索中前行的狀態(tài)，歸檔工作缺乏明確的標準規(guī)則，大多以界定概念為主，規(guī)則較寬泛籠統(tǒng)。改革開放后，國家陸續(xù)出臺規(guī)范的可操作的文書立卷歸檔的制度，讓檔案立卷歸檔工作逐步走入正軌。特別是1987年《中華人民共和國檔案法》頒布，更使立卷歸檔制度有了法律支撐。近年來，各級檔案部門又相繼制定了《機關(guān)檔案工作條例》《歸檔文件整理規(guī)則》《電子檔案移交與接收辦法》等規(guī)章制度和標準規(guī)范，將立卷歸檔制度進一步推向了標準化、規(guī)范化、科學化。

二、城建檔案歸檔制度存在的問題

（一）我國城建檔案管理制度主要依據(jù)國家住建部1993年頒布的《城市建設(shè)檔案分類大綱》和2001年頒布的《城市建設(shè)檔案著錄規(guī)范》，因兩份文件實施年份已久，其中很多規(guī)定和定義已不能適應(yīng)當今社會檔案現(xiàn)代化管理工作的需要。比如在這些制度中，對歸檔材料內(nèi)容、基本格式的規(guī)定過于寬泛和籠統(tǒng)，無法應(yīng)對千差萬別的城建檔案實際情況，導致城建檔案收集不全面、整理方法不統(tǒng)一。尤其是進入大數(shù)據(jù)時代以后，以上兩個文件無法對電子檔案、云檔案等新型檔案進行立卷歸檔指導，使城建檔案管理工作進入“盲區(qū)”，亟需出臺新的應(yīng)對信息化、數(shù)字化檔案立卷歸檔方式的標準規(guī)范。

（二）2000年頒布的《歸檔文件整理規(guī)則》中首次提出以“件”代“卷”的文書歸檔方式變革。按“件”立卷，簡化了歸檔程序，縮短了歸檔的時間，提高了工作效率。但在沒有對檔案進行數(shù)字化管理，沒有實現(xiàn)檔案文件計算機檢索的單位，按“件”管理檔案，因文件以個體存在，彼此之間沒有內(nèi)在聯(lián)系，因此檢索比較困難，這在一定程度上會影響檔案的利用效率。

三、完善城建檔案歸檔制度的舉措

（一）隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展更新，電子檔案逐漸成為城建檔案立卷歸檔的主體。城建檔案部門應(yīng)在傳統(tǒng)紙質(zhì)文件歸檔制度的基礎(chǔ)上，制定電子文件歸檔標準，逐步升級立卷歸檔管理科學體系。比如，在辦公自動化系統(tǒng)和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時自動或半自動開展鑒定、整理工作，且“不得使用電子政務(wù)云之外的其他公有云存儲管理電子文件、電子檔案”。

（二）在有效的技術(shù)支持和平臺保障下，檔案數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為電子文件歸檔與電子檔案管理提供了創(chuàng)新支持。一是實施電子文件預先歸檔，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中設(shè)置電子文件管理系統(tǒng)，實現(xiàn)前端管控。二是確保電子文件及時歸檔，業(yè)務(wù)辦理完畢即可進行歸檔，實現(xiàn)隨辦隨歸。

（三）要提升電子文件歸檔質(zhì)量，歸檔電子文件元數(shù)據(jù)應(yīng)與電子文件一并收集、歸檔，并借助系統(tǒng)完成自動化鑒定，方便后續(xù)管理利用。要規(guī)范電子文件線上歸檔程序和標準，通過云存儲加密技術(shù)上傳檔案數(shù)據(jù)信息，并嚴格管理電子檔案管理系統(tǒng)的專用離線存儲介質(zhì)及其用戶，定期查殺病毒，監(jiān)控非授權(quán)用戶的登錄與操作行為。要制定電子檔案立卷歸檔系統(tǒng)的應(yīng)急處置預案，建立預防預警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置機制，明確職責分工和保障措施，保證立卷歸檔程序安全有效。