京津冀協(xié)同發(fā)展中生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)的思考

劉建杰

（滄州廣播電視大學(xué)， 河北 滄州 061001）

生態(tài)補(bǔ)償作為扶貧的重要措施之一，對于助力脫貧攻堅(jiān)、提高脫貧質(zhì)量發(fā)揮著重要的作用。在我國，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)存在地域范圍上的高度重疊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國95%的貧困人口和大多數(shù)貧困地區(qū)分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點(diǎn)保護(hù)的地區(qū)[1]，這些地區(qū)發(fā)揮著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙等重要生態(tài)功能，其開發(fā)被嚴(yán)格限制，犧牲了大量的發(fā)展機(jī)會，付出了巨大的機(jī)會成本，為生態(tài)環(huán)境做出了巨大的貢獻(xiàn)，因此同時(shí)也成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。2015 年11 月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)會議上提出了貧困地區(qū)實(shí)施“五個(gè)一批”工程，將生態(tài)補(bǔ)償扶貧列為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、我國實(shí)施多項(xiàng)助力脫貧攻堅(jiān)的生態(tài)補(bǔ)償政策

作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的有效手段，生態(tài)補(bǔ)償不僅是對生態(tài)功能區(qū)保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償手段，也是對生態(tài)功能區(qū)犧牲自身發(fā)展機(jī)會的彌補(bǔ)措施。為了協(xié)調(diào)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)孛撠氈赂恢g的矛盾，國家制定出臺了一系列的生態(tài)補(bǔ)償政策性文件，逐步將生態(tài)保護(hù)與扶貧結(jié)合起來，積極推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。2011 年12 月，國務(wù)院正式發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》中提出，要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度；2016 年4 月，國務(wù)院出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，對于生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，探索生態(tài)脫貧新路子；2018 年1月，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦等六部共同制定的《生態(tài)扶貧工作方案》出臺，提出加大生態(tài)補(bǔ)償力度，實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策等方式增加貧困人口收入，逐步擴(kuò)大貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤娉潭龋剿鹘⒍嘣纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；2018 年12 月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部等九部門印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，提出在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)，加大投入力度，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過多元化、市場化的方式，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。同月，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》印發(fā)，明確提出要擴(kuò)大區(qū)域流域間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，讓更多深度貧困地區(qū)受益。這些政策性文件為經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的貧困地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償指明了方向，為生態(tài)補(bǔ)償助力脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧提供了依據(jù)。

二、生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)在京津冀協(xié)同發(fā)展中的意義

京津冀三地山水相連、地緣相接，自然資源互相依賴、生態(tài)空間相互連通。尤其是地理位置特殊的環(huán)京津的張承保等地作為京津的生態(tài)屏障，長期以來擔(dān)負(fù)京津水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、改善大氣環(huán)境的生態(tài)責(zé)任，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，國家和當(dāng)?shù)卣拗屏嗽搮^(qū)域很多資源的開發(fā)及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，成為環(huán)京津貧困帶①“環(huán)京津貧困帶”這一概念是2005 年8 月17 日亞洲開發(fā)銀行和河北省政府在《河北省發(fā)展戰(zhàn)略》的研究報(bào)告中首次提出，包括河北北部與京津接壤的張、承、保等地。的主要區(qū)域，同時(shí)也成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾貐^(qū)。

環(huán)京津貧困帶面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限與扶貧攻堅(jiān)艱巨并存的困境，2015 年6 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“以張家口、承德地區(qū)為重點(diǎn)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)修復(fù)與脫貧致富相結(jié)合，加大對生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和政策支持”“加快在京津兩市與河北張承地區(qū)之間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。十三五時(shí)期，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，環(huán)京津貧困帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為制約全面建成小康社會的突出短板。京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的確立和完善，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和減貧增收的雙贏目標(biāo)提供解決方案，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一；而環(huán)京津貧困帶區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，既關(guān)系到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略這一重大國家戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也有助于建立解決相對貧困長效機(jī)制的實(shí)踐探索。

三、生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)在京津冀協(xié)同發(fā)展中的推進(jìn)

生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)是京津冀協(xié)同發(fā)展中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，近年來，京津鼎力相助河北的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與扶貧開發(fā)，三地通力協(xié)作，將生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的包容性發(fā)展。在京津兩市與河北的張承地區(qū)間初步建立了區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，針對貧困帶多年來堅(jiān)持的水土保持、資源保護(hù)、退耕還林、礦業(yè)限采等措施，由受益城市北京、天津兩市進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。2017 年6 月，津冀兩地政府共同簽訂了《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，在2016—2018 年的三年內(nèi)，河北、天津每年出資1 億元，中央財(cái)政每年補(bǔ)貼3 億元，對上游的潘家口、大黑汀水庫進(jìn)行治理。第一期協(xié)議期滿后，兩地政府完成了第二期續(xù)約，繼續(xù)設(shè)立引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，續(xù)約協(xié)議實(shí)施的期間為2019—2021 年，河北省和天津市的財(cái)政分別安排生態(tài)補(bǔ)償資金，根據(jù)最終的考核結(jié)果予以據(jù)實(shí)撥付；中央財(cái)政的補(bǔ)助資金按政策申請，撥付給河北省用于上游的生態(tài)環(huán)保工作，確保?？顚Ｓ?。[2]

密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)，是京冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)的重要組成部分。2018 年，河北省政府和北京市政府共同簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，2018—2020 年，中央財(cái)政和北京市、河北省共計(jì)劃安排21 億元，對密云水庫上游潮白河流域的張承地區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，其中北京市安排生態(tài)補(bǔ)償資金共計(jì)5 億元，資金專項(xiàng)用于密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等方面。在橫向?qū)谠矫?，北京市通過安排資金，支持河北省實(shí)施了密云水庫上游的“稻改旱”工程、生態(tài)清潔小流域綜合治理工程、京冀水資源環(huán)境治理合作項(xiàng)目等一系列促進(jìn)潮白河水質(zhì)改善的生態(tài)補(bǔ)償工程。

對口幫扶作為扶貧工作的一種特殊形式，是我國扶貧政策的一個(gè)重要組成部分。[3]按照中央部署，從2016 年起，京津兩市陸續(xù)對口幫扶張承保3 市21 個(gè)貧困縣區(qū)。幾年來，北京和天津圍繞產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等方面投入大量的資金對河北開展對口幫扶工作。針對貧困縣區(qū)主要分布在京津冀生態(tài)保護(hù)涵養(yǎng)區(qū)的特點(diǎn)，對口幫扶工作優(yōu)先考慮支持和發(fā)展生態(tài)功能，以促進(jìn)貧困地區(qū)在發(fā)揮生態(tài)功能中減貧增收作為著力點(diǎn)，圍繞生態(tài)功能實(shí)施多方幫扶措施。為此，京津兩市積極發(fā)揮其資金和財(cái)政優(yōu)勢，在環(huán)京津貧困帶投資建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先”相關(guān)項(xiàng)目，同時(shí)推廣“企地”生態(tài)合作，京津企業(yè)與貧困縣在合作中實(shí)現(xiàn)雙贏。如2016 年億利資源集團(tuán)與張家口市的張北縣政府實(shí)施的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)光伏、生態(tài)旅游等合作項(xiàng)目，是京津冀地區(qū)啟動的第一個(gè)企地合作生態(tài)扶貧項(xiàng)目。同時(shí)積極發(fā)展生態(tài)旅游、養(yǎng)老休閑等現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)，帶動貧困帶人口的就業(yè)和增收。2019 年11 月，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上明確提出：“加大力度推進(jìn)河北省貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作，發(fā)揮好京津?qū)趲头鰴C(jī)制的作用，確保2020 年京津冀地區(qū)貧困縣全部‘摘帽’?！苯刂?020 年2 月，京津共同幫扶河北省的所有貧困縣已全部“摘帽”，“兩不愁三保障”的脫貧目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)。[4]

四、京津冀協(xié)同發(fā)展中以生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成果的建議

2020 年中央一號文件明確提出，要全面完成脫貧任務(wù)，鞏固脫貧成果防止返貧，保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定，研究建立解決相對貧困的長效機(jī)制。因此，河北脫貧攻堅(jiān)的勝利意味著京津冀地區(qū)的扶貧協(xié)作工作即將開啟另一個(gè)新階段。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目增多可能會造成新的人為水土流失，一些脫貧人口仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。另外，根據(jù)《京津兩市對口幫扶河北省張承環(huán)京津相關(guān)地區(qū)工作方案》，幫扶期限暫定至2020 年，當(dāng)幫扶期限屆滿，如果相關(guān)干部撤離幫扶地區(qū)，幫扶資金投入減少，可能會導(dǎo)致脫貧地區(qū)重新返貧，所以京津冀三地在繼續(xù)保持通力協(xié)作的同時(shí)，還要重點(diǎn)考慮如何借力京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇，促進(jìn)相對貧困群體的收入進(jìn)一步增長。關(guān)于如何以生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，筆者提出如下建議：

1.健全生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，確保生態(tài)補(bǔ)償和扶貧政策的連續(xù)性

京津冀三地因地制宜，制定了切實(shí)可行的政策，采取了行之有效的措施，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程，但是目前我國的生態(tài)補(bǔ)償多以政府文件的形式出現(xiàn)。盡管在2014 年新修訂的《環(huán)保法》中明確闡述健全生態(tài)補(bǔ)償法律制度，但是至今尚未出臺國家層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償法律制度并沒有建立。

與法律相比，政策具有針對性強(qiáng)、反應(yīng)及時(shí)的優(yōu)勢，缺點(diǎn)是不確定性較大，缺乏強(qiáng)制力。政策的時(shí)效性特點(diǎn)決定了需要解決生態(tài)補(bǔ)償政策持續(xù)的時(shí)間問題、補(bǔ)償停止后的延續(xù)或替代方式的問題和防止返貧的問題等，以上諸多問題的解決都需要有法律和配套的機(jī)制來保障。[5]因此，建議盡快研究制定京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫詶l例，規(guī)定補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、融資支付、監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等問題，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資源有償使用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償績效評價(jià)與激勵(lì)等相關(guān)制度，才有助于形成可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[6]，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)的良性互動。

2.構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展

建議構(gòu)建京津冀生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，統(tǒng)籌謀劃，制定扶貧長遠(yuǎn)規(guī)劃，通過跨區(qū)域合作，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償富民。深化京津?qū)趲头龉ぷ?，加?qiáng)與京津的信息、人員和技術(shù)等方面交流，建議將京津冀生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)作為重要的對口幫扶對象，將實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償工程的貧困地區(qū)作為重要的對口支援地區(qū)，從產(chǎn)業(yè)幫扶、項(xiàng)目合作和公共服務(wù)共建等方面繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的幫扶、反哺、開發(fā)力度，提高生態(tài)資源保護(hù)地的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的能力與等級，并與京津縣區(qū)結(jié)成利益聯(lián)同體[7]，使生態(tài)補(bǔ)償和對口幫扶相互支持、形成合力，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、使用和監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金有效運(yùn)轉(zhuǎn)

（1）多元化、多渠道籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)補(bǔ)償需要長期、大量及穩(wěn)定的資金支持。一方面，在依靠行政手段和財(cái)政資金進(jìn)行縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，中央政府加大政策支持和中央財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，形成穩(wěn)定的長效投入機(jī)制。另一方面，鼓勵(lì)社會資本和公眾的投入，拓寬補(bǔ)償資金的來源渠道，形成橫向與縱向相結(jié)合、財(cái)政資金與社會資金相結(jié)合的多元化資金籌措格局?？梢越梃b國家林草局的“林業(yè)草原生態(tài)扶貧專項(xiàng)基金”①2019 年3 月，國家林草局發(fā)起設(shè)立“林業(yè)草原生態(tài)扶貧專項(xiàng)基金”，聚焦定點(diǎn)扶貧縣、重點(diǎn)貧困地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償、國土綠化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧?；鹗灼诠搏@得由國家林草局七大院、中國野生動物保護(hù)協(xié)會、春秋航空公司捐贈的啟動資金1 750 萬元人民幣。由政府部門牽頭設(shè)立基金，企業(yè)進(jìn)行捐贈，對于企業(yè)來講，既可以贏得勇于承擔(dān)社會責(zé)任的正面形象，又能夠獲得稅收方面的優(yōu)惠，參與的積極性得以調(diào)動。，動員社會力量參與支持生態(tài)補(bǔ)償扶貧，設(shè)立京津冀生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，資金實(shí)行專門賬戶獨(dú)立管理，由社會組織、企業(yè)和個(gè)人捐贈，形成長期固定的資金來源渠道，緩解政府的財(cái)政壓力，減少政策變化或資金量減少帶來的影響，為生態(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定持久的資金保障。

（2）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金的使用方式。一是基于提高貧困戶勞動力就業(yè)技能的需要，將一定比例的生態(tài)補(bǔ)償資金用于勞動力培訓(xùn)；二是基于提升貧困戶持續(xù)增收的能力需要，可以依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將生態(tài)補(bǔ)償資金入股地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，將“資金變?yōu)楣山稹保蝗腔谌娓纳曝毨У貐^(qū)居民生產(chǎn)生活條件的需要，由政府集中生態(tài)補(bǔ)償資金用于加強(qiáng)本地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)還可擴(kuò)大貧困戶參與就業(yè)的機(jī)會，以實(shí)現(xiàn)收入的增加。

（3）加大生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管力度。三地政府應(yīng)加大生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管力度，及時(shí)審計(jì)和披露各項(xiàng)資金的使用情況，確保撥付資金的?？顚Ｓ?，定期公開資金的到位率和支出率，提高資金使用的透明度和使用效率，時(shí)刻接受社會公眾的監(jiān)督。對于違規(guī)挪用或侵占生態(tài)補(bǔ)償資金的個(gè)人或組織依法追究其法律責(zé)任。[8]

4.加大“造血型”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，提供可持續(xù)的生計(jì)能力

從短期看，現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)摹拜斞窖a(bǔ)償”方式確實(shí)可以提高貧困人口的收入水平，脫貧效果明顯。但是，缺乏對貧困戶長期發(fā)展的支持，脫貧的穩(wěn)定性不足，不能從根本上解決貧困地區(qū)發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膯栴}。采用產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、技術(shù)補(bǔ)償?shù)取霸煅汀钡难a(bǔ)償方式，提供可持續(xù)的生計(jì)能力，科學(xué)引導(dǎo)貧困人口合理轉(zhuǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會，獲得可持續(xù)的收益，才能夠有效防止返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。京津冀三地應(yīng)該按照產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、生態(tài)共建、發(fā)展共享的原則，加大技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)牧Χ龋l(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的“內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)”，進(jìn)而發(fā)展與之相配套的產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動能，真正實(shí)現(xiàn)貧困人口的“能力脫貧”。[9]同時(shí)可以探索“飛地經(jīng)濟(jì)”形式的生態(tài)補(bǔ)償，打破行政區(qū)劃界限，京津在河北建立“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共建稅源，共同協(xié)商，共享稅收。一方面通過稅收分割與返還的方式，共享產(chǎn)業(yè)園區(qū)的收益，增強(qiáng)貧困地區(qū)的財(cái)力，以使更多穩(wěn)定及可持續(xù)的資金投入脫貧攻堅(jiān)[10]；另一方面著重吸納貧困人口在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。