基于廣告利益結(jié)構(gòu)的治理現(xiàn)代化

閆 海，王 洋(.遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽036；.遼寧大學(xué)國家治理與法治研究中心，遼寧沈陽036)

虛假廣告歷來是市場(chǎng)規(guī)制的痼疾，近年頻頻曝出的保健品虛假宣傳和2020年底某品牌嬰幼兒抑菌霜“擦邊球”廣告宣傳致“大頭娃娃”事件，持續(xù)敲響虛假廣告治理的警鐘。(1)2020年12月一款名為“益芙靈多效特護(hù)抑菌霜”的嬰兒護(hù)膚品導(dǎo)致使用者出現(xiàn)“發(fā)育遲緩、多毛、臉腫大”的癥狀。涉事企業(yè)官方微信公眾號(hào)上曾多次宣傳該款嬰兒霜可修護(hù)受損皮膚，是嬰童皮膚問題修護(hù)、日常護(hù)理必入款。根據(jù)國家規(guī)定，此類“消”字號(hào)產(chǎn)品不得宣傳具備治療效果?！安吝吳颉毙问降目浯笮麄魇沟孟M(fèi)者被所謂的“療效”蠱惑，私下購買產(chǎn)品，導(dǎo)致對(duì)人身安全造成損害，而維權(quán)卻比較困難。長久以來，我國沿用管理性規(guī)制，注重對(duì)廣告主體行為的強(qiáng)制約束，依靠市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法活動(dòng)和事后處罰的威懾。然而，有限的規(guī)制資源無法全面覆蓋廣闊市場(chǎng)的每個(gè)角落、紛繁產(chǎn)品的各處細(xì)節(jié)以及日趨多元化的廣告形式。傳統(tǒng)“命令—強(qiáng)制”和“治亂用重典”的規(guī)制手段，無法根除虛假廣告導(dǎo)致的錯(cuò)誤信息蔓延甚至致人損害的隱患，也不利于廣告行業(yè)的健康發(fā)展。建設(shè)新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，離不開塑造良性的市場(chǎng)信息環(huán)境。需要在綜合認(rèn)識(shí)廣告行為、主體功能結(jié)構(gòu)和規(guī)制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，超越單純的管理性規(guī)制方式，構(gòu)建私法自治與公法規(guī)制、傳統(tǒng)規(guī)制與激勵(lì)性規(guī)制相結(jié)合的現(xiàn)代化治理體系。

一、廣告業(yè)的架構(gòu)及其利益結(jié)構(gòu)

廣告既是一種自益行為，也是一種他益行為，亦會(huì)是侵權(quán)或者其他損害行為。廣告投放于市場(chǎng)后，受其影響的利益主體包括目標(biāo)消費(fèi)者群體、其他生產(chǎn)經(jīng)營者和社會(huì)公眾。廣告創(chuàng)造消費(fèi)需求，為消費(fèi)者傳遞有價(jià)值的信息，幫助消費(fèi)者做出選擇；促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)創(chuàng)新，降低價(jià)格并提高質(zhì)量；承載人類創(chuàng)意和藝術(shù)表達(dá)，支持大眾傳媒發(fā)展；為相關(guān)行業(yè)提供就業(yè)機(jī)會(huì)。但是，廣告也會(huì)誘使大眾傳媒過度商業(yè)化而忽視公益職能；被經(jīng)營者用于誤導(dǎo)和欺詐消費(fèi)者，損害同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益；甚至成為損害公眾健康和環(huán)境的誘導(dǎo)因素。

“法律承認(rèn)利益的多元化，對(duì)一切正當(dāng)利益施以無差別的保護(hù)”[1]，是法治的價(jià)值基礎(chǔ)和取向之一。因此，針對(duì)多元廣告主體及其錯(cuò)綜復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，廣告治理應(yīng)當(dāng)均衡保護(hù)各方主體利益，針對(duì)廣告主體之間的矛盾癥結(jié)展開有針對(duì)性的法律規(guī)制。

(一)廣告業(yè)的三方架構(gòu)

廣告行為主體在廣告的制作和投放過程中形成了廣告業(yè)的“三方架構(gòu)”(Tripartite Structure)，即廣告主(生產(chǎn)經(jīng)營者)、廣告經(jīng)營者(廣告代理機(jī)構(gòu))和廣告發(fā)布者(媒體)。廣告主和廣告發(fā)布者位于兩端，廣告主是廣告業(yè)的推動(dòng)力和付費(fèi)方，廣告發(fā)布者作為廣告的載體負(fù)責(zé)發(fā)送廣告。廣告經(jīng)營者處于中間位置，為廣告主提供制定營銷策略或制作廣告等服務(wù)，代表廣告主向廣告發(fā)布者購買廣告界面；同時(shí)，廣告經(jīng)營者又在市場(chǎng)上為廣告發(fā)布者尋找恰當(dāng)?shù)膹V告主，銷售廣告發(fā)布者的界面，由此形成以廣告經(jīng)營者為中心的雙向代理關(guān)系。雖然現(xiàn)代廣告業(yè)的主體角色和運(yùn)行方式不斷革新，產(chǎn)生薦證廣告中的薦證者、互聯(lián)網(wǎng)廣告中互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等具有混合性乃至新特征的主體，但是廣告業(yè)“三方架構(gòu)”仍處于主流形態(tài)。

(二)廣告主與消費(fèi)者：信息不對(duì)稱之矯正

廣告是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商品生產(chǎn)者或服務(wù)提供者即廣告主的主要營銷方式之一，有助于實(shí)現(xiàn)迅速盈利和長期銷售；同時(shí)，廣告為消費(fèi)者提供不同商品或服務(wù)的信息，大大減少了其對(duì)于適宜商品或服務(wù)的搜尋成本，幫助其做出消費(fèi)選擇。因此，廣告成為溝通商品生產(chǎn)者或服務(wù)提供者和消費(fèi)者的橋梁，是市場(chǎng)交易得以順利進(jìn)行的“潤滑劑”。但是，廣告主在利益驅(qū)使下可能進(jìn)行虛假陳述，誤導(dǎo)消費(fèi)者，使消費(fèi)者支付過高對(duì)價(jià)或做出不符合真實(shí)需求的消費(fèi)選擇，損害消費(fèi)者的知情權(quán)、自由選擇權(quán)和公平交易權(quán)等。廣告在此種情況下反而成為市場(chǎng)交易順利進(jìn)行的障礙，缺乏有效治理的市場(chǎng)信息環(huán)境為虛假廣告蔓延提供了空間，長此以往會(huì)打擊消費(fèi)者信心，阻礙商品或服務(wù)的可持續(xù)性增長。

信息不對(duì)稱是廣告主與消費(fèi)者之間矛盾的癥結(jié)所在，此乃廣告治理需要關(guān)注和解決的主要問題。廣告主的信息優(yōu)勢(shì)在于其掌握著商品或服務(wù)的真實(shí)、完整的信息，可以選取、加工這些信息后，再以廣告形式傳遞給消費(fèi)者。廣告在很大程度上是廣告主的意志表達(dá)，但是必須遵循真實(shí)性的原則?！叭绻f廣告學(xué)上的真實(shí)性原則是一切廣告活動(dòng)的基礎(chǔ),那么廣告法上的廣告真實(shí)性原則則是其外在的表現(xiàn)?！?2)《廣告法》第3條將真實(shí)性作為廣告的首要原則：“廣告應(yīng)當(dāng)真實(shí)、合法，以健康的表現(xiàn)形式表達(dá)廣告內(nèi)容，符合社會(huì)主義精神文明建設(shè)和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的要求”。參見綦駿.論廣告進(jìn)入契約的可能性及其實(shí)現(xiàn)[J].法商研究，2005(1)：67-75.廣告主不得以不正當(dāng)方式濫用信息優(yōu)勢(shì)，損害消費(fèi)者的合法權(quán)益。因此廣告治理應(yīng)當(dāng)確保廣告內(nèi)容真實(shí)，強(qiáng)制披露可能影響人身、財(cái)產(chǎn)安全的特定信息，并且某些特殊商品或服務(wù)的廣告受到禁限，例如藥品廣告、律師廣告等，對(duì)于兒童等特殊群體的廣告內(nèi)容亦被限定，例如垃圾食品廣告。

(三)廣告主與其他生產(chǎn)經(jīng)營者：公平競(jìng)爭(zhēng)秩序之維護(hù)

廣告對(duì)于與廣告主具有同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或其他利益關(guān)系的生產(chǎn)經(jīng)營者會(huì)產(chǎn)生重要且廣泛的影響。就同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者而言，廣告是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要手段之一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越激烈，生產(chǎn)經(jīng)營者越傾向運(yùn)用廣告宣傳自己的商品、服務(wù)或品牌形象，影響消費(fèi)者選擇，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。廣告主若是通過商業(yè)詆毀、商業(yè)混淆性質(zhì)的比較廣告等不正當(dāng)廣告宣傳謀求競(jìng)爭(zhēng)利益，侵害其他生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益，損害公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，應(yīng)當(dāng)成為治理的重點(diǎn)。

合法的廣告是廣告主投入大量成本形成的智力成果，承載著廣告主的合法利益，也是支持廣告發(fā)布者生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其他市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)給予充分尊重且不得侵害廣告主或廣告發(fā)布者對(duì)廣告享有的民事權(quán)益。廣告對(duì)應(yīng)的民事權(quán)益包括民事權(quán)利和民事利益，前者包括商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等權(quán)利，后者如商業(yè)利益。廣告主的廣告權(quán)益受到侵犯時(shí)，例如發(fā)生廣告語抄襲情況，可以依據(jù)《商標(biāo)法》《著作權(quán)法》等私法請(qǐng)求予以保護(hù)，涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為或商業(yè)行為侵犯其競(jìng)爭(zhēng)利益或商業(yè)利益的，可以依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》請(qǐng)求保護(hù)其民事利益。又如，視頻網(wǎng)站通過在線視頻播放的片前廣告獲取商業(yè)利益，此合法商業(yè)模式產(chǎn)生的商業(yè)利益應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)，對(duì)此廣告的屏蔽行為構(gòu)成對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營者交易機(jī)會(huì)抑或營業(yè)自由的嚴(yán)重侵害，可以適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》予以矯正。

(四)廣告主與社會(huì)公眾：社會(huì)本位原則之貫徹

市場(chǎng)和社會(huì)公共領(lǐng)域具有融合性特征，廣告一經(jīng)投放市場(chǎng)，將對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生影響，因此廣告規(guī)制還需要以社會(huì)本位為原則，綜合社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益、公眾獲取信息的利益和特定領(lǐng)域等多方面的公共利益。(1)廣告信息可能產(chǎn)生負(fù)外部性和代際影響，例如垃圾食品廣告影響消費(fèi)者的飲食習(xí)慣，對(duì)消費(fèi)者自身健康利益造成損害，這種損害還提高了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)并經(jīng)代際傳播影響后代人，盡管社會(huì)公眾和后代人可能從來沒有受到垃圾食品廣告的影響，但仍為此支付高昂的成本。(2)廣告影響大眾傳媒的發(fā)展，長久以來，廣告收入是大眾傳媒的主要收入來源。作為公眾獲取知識(shí)和資訊的重要途徑，大眾傳媒在有限播出時(shí)段和界面中植入過高比例的商業(yè)廣告，甚至以資訊、知識(shí)形式予以展示，將間接損害公眾獲取知識(shí)和信息的權(quán)利。作為特定載體形式的戶外廣告還占用有限的城市公共空間，不當(dāng)設(shè)置戶外廣告將破壞公眾的安居生活和城市景觀環(huán)境，需要引入特許經(jīng)營模式以平衡各方利益。(3)某些商品、服務(wù)可能涉及特定的公共利益，例如藥品涉及公眾健康利益，律師服務(wù)事關(guān)法律公正，漂綠廣告關(guān)系到環(huán)境生態(tài)保護(hù)的負(fù)效應(yīng)，(3)一些廣告主體通過在廣告中宣傳“綠色”“環(huán)保”“節(jié)能”“低碳”等理念取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),但在生產(chǎn)經(jīng)營中卻并未予以貫徹,以此來誤導(dǎo)、欺騙消費(fèi)者,此即漂綠廣告。參見閆海，孟琦.論漂綠廣告的法律治理[J].河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019(2)：69-73+86.因此為保護(hù)公共利益，特種商品或服務(wù)的廣告應(yīng)當(dāng)成為治理的重點(diǎn)。

二、廣告多元化主體的合作治理

復(fù)雜的規(guī)制環(huán)境需要復(fù)合型的規(guī)制方式，“復(fù)合型”體現(xiàn)在主體、法律屬性和規(guī)制工具等方面。廣告業(yè)的三方架構(gòu)主體關(guān)系和由此產(chǎn)生的多目標(biāo)的規(guī)制需求，決定了相應(yīng)的規(guī)制方式應(yīng)當(dāng)是多元主體參與的合作治理。我國對(duì)廣告業(yè)建立以政府為中心的規(guī)制，采取“命令—強(qiáng)制”規(guī)制手段，力圖通過嚴(yán)密的廣告行為規(guī)范和高壓的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法壓力，解決虛假廣告等廣告違法問題。但是，單一化的強(qiáng)勢(shì)規(guī)制主體不僅無法有效解決虛假廣告的弊病，還喪失了廣告的信息傳遞、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)功能，以及生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)避法律、尋求其他更具隱蔽性的營銷方式。例如，各國早期對(duì)律師廣告持嚴(yán)格禁止態(tài)度，以避免其滋生利益至上、過度夸大、法律服務(wù)成本增加等弊端，但是近年來律師廣告限制被逐漸放寬，以因應(yīng)法律服務(wù)市場(chǎng)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、增進(jìn)透明等要求。換言之，“命令—強(qiáng)制”的規(guī)制手段雖然不乏良好初衷，并在一定程度上減少了虛假廣告數(shù)量，表面上凈化了市場(chǎng)信息環(huán)境，但是嚴(yán)格限制廣告?zhèn)鬟f的信息內(nèi)容，卻引發(fā)市場(chǎng)信息的扭曲和次生性弊端，這些意料之外的后果更加難以克服。廣告領(lǐng)域的規(guī)制失靈凸顯政府規(guī)制的局限性，“不僅在于政府對(duì)其所規(guī)制的市場(chǎng)有多少了解，也在于特殊領(lǐng)域內(nèi)規(guī)制機(jī)構(gòu)有效糾正市場(chǎng)主體行為的能力和程度”[2]。

規(guī)制空間理論認(rèn)為，占有規(guī)制權(quán)并有能力實(shí)施規(guī)制，應(yīng)當(dāng)具有除立法或合同演化的正式權(quán)力(利)外的諸如信息、財(cái)富、組織等資源，但是資源呈現(xiàn)分散化或碎片化樣態(tài)。[3]廣告規(guī)制應(yīng)當(dāng)是廣告規(guī)制空間內(nèi)廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者、其他生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者及公眾等各方主體所擁有的資源相互作用的產(chǎn)物。因此，廣告治理應(yīng)當(dāng)由各方主體參與并發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，塑造廣告規(guī)制空間中多元化、相互交疊的權(quán)力(利)結(jié)構(gòu)。廣告業(yè)的“三方架構(gòu)”是伴隨商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而自然形成的，對(duì)其利益關(guān)系的調(diào)整和建構(gòu)需要發(fā)揮“自發(fā)性”的作用。廣告業(yè)的三方主體不僅建立了廣告行業(yè)的自律組織，通過制定自治性規(guī)則來規(guī)范和引導(dǎo)廣告行為；而且在交往實(shí)踐中形成了穩(wěn)定的商業(yè)習(xí)慣，為相關(guān)主體所遵守，往往被直接納入成文法，運(yùn)用于糾紛解決。[4]具言之，廣告治理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法、司法的賦權(quán)功能，明確生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者等個(gè)體以及行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織等社會(huì)中介組織的權(quán)利(權(quán)力)，包括訴訟請(qǐng)求權(quán)、對(duì)政府規(guī)制和虛假廣告的監(jiān)督權(quán)、參與廣告治理決策的權(quán)利以及廣告、商品或服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)和調(diào)處權(quán)等，同時(shí)建立保障權(quán)利的程序和機(jī)制。唯如此，才能激勵(lì)其充分利用規(guī)制空間中的眾多資源，促進(jìn)“自發(fā)性”的廣告治理。因此，廣告的合作治理應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)掘廣告行業(yè)的自律組織、特定領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織的潛在作用。廣告行為體現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營者之間利益的競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突，行業(yè)自治將各方利益整合進(jìn)廣告治理過程，多方主體得以參與治理決策，從而將利益競(jìng)爭(zhēng)和沖突轉(zhuǎn)化為一個(gè)利益合作的基礎(chǔ)，在對(duì)話協(xié)商和相互監(jiān)督中促進(jìn)主體利益的平衡。

廣告的多元主體合作治理并非政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的無所作為，或者主體間的分權(quán)制衡。政府規(guī)制除了發(fā)揮既有職能外，還應(yīng)當(dāng)更好地實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督、代表和協(xié)調(diào)的功能。行業(yè)自治抑或生產(chǎn)經(jīng)營者的自我監(jiān)管，均離不開政府規(guī)制的監(jiān)督，政府規(guī)制可以通過制定示范性規(guī)則、自治規(guī)范備案等多種方式，確保社會(huì)中介組織和生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部，制定和執(zhí)行規(guī)則不偏離《廣告法》等法律的立法目標(biāo)和強(qiáng)制性規(guī)定。同時(shí)，政府規(guī)制始終是公共利益的代表者和執(zhí)行者。環(huán)境、公眾健康和未成年人保護(hù)等公共利益的相關(guān)主體雖然可以結(jié)成代表團(tuán)體，但是較生產(chǎn)經(jīng)營者及其利益代表組織而言，前者的組織能力和資源占有處于相對(duì)弱勢(shì)一方，政府規(guī)制是代表和支持這些主體的重要力量。此外，多元主體合作治理框架下，需要政府規(guī)制發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的功能，例如為多方主體提供對(duì)話的場(chǎng)所和程序，在涉及利益主體之間的糾紛中承擔(dān)居中調(diào)解人的角色。

三、廣告的私法自治與公法規(guī)制

廣告多主體合作治理可以理解為傳統(tǒng)規(guī)制的權(quán)力(利)分散，需要以治理革新的方式予以實(shí)現(xiàn)?！敖?jīng)濟(jì)生活只能通過兩條道路進(jìn)行法律規(guī)制：通過平權(quán)個(gè)人的私法自治，以及通過經(jīng)過了民主合法化的國家權(quán)力”[5]，這兩條路徑分別對(duì)應(yīng)私人的司法訴訟和公共機(jī)構(gòu)的公權(quán)力行使，前者重在保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)性信賴?yán)妫笳咧饕S護(hù)市場(chǎng)交易中的信息秩序。[6]20世紀(jì)以來，各國使用私法自治和公法規(guī)制兩種方式以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，并且近年來呈現(xiàn)功能定位上的交互替代和彼此互補(bǔ)的趨勢(shì)，在適用方法上一般將公法規(guī)制的基準(zhǔn)設(shè)定在低于其單獨(dú)適用時(shí)的社會(huì)最優(yōu)水平，并由事后責(zé)任的私法自治來補(bǔ)充。[7]

我國廣告立法始于改革開放初期，彼時(shí)廣告自治規(guī)范和商業(yè)習(xí)慣尚處于初創(chuàng)階段，廣告管理具有較為明顯的行政監(jiān)督管理色彩，注重對(duì)廣告業(yè)的政府規(guī)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，基于廣告在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用及對(duì)其規(guī)制的重視，我國先后制定了1982年的《廣告管理暫行條例》和1987年的《廣告管理?xiàng)l例》。此后，1994年制定了《廣告法》并于2015年修訂、2018年修正，以反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的廣告業(yè)的一般規(guī)律，但仍以政府規(guī)制為重心，例如，“命令—強(qiáng)制”的規(guī)制手段、“主體—行為—責(zé)任”的規(guī)范邏輯、“事前審查—過程控制—事后監(jiān)督”的規(guī)制工具，以及《刑法》第222條虛假廣告罪。[8]以政府規(guī)制為重心的廣告公法存在以下不足：(1)政府規(guī)制不可避免的局限性決定了單一的公法模式不可能有效解決虛假廣告的市場(chǎng)痼疾；(2)在互聯(lián)網(wǎng)廣告等新興領(lǐng)域中，以傳統(tǒng)廣告主體為規(guī)范對(duì)象具有一定僵化性，《廣告法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》在應(yīng)對(duì)社交媒體廣告、互聯(lián)網(wǎng)付費(fèi)搜索等問題時(shí)欠缺適應(yīng)性和靈活性；(3)政府規(guī)制對(duì)虛假廣告的監(jiān)管和執(zhí)法活動(dòng)消耗大量的行政成本，人力物力資源難以滿足廣告治理的需求。因此，廣告公法的改革方向應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮政府規(guī)制的作用，實(shí)現(xiàn)多元化主體合作治理，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)治理工具的范圍和選擇標(biāo)準(zhǔn)。

與公法限定公權(quán)力的行為邊界相比，私法自治則具有確認(rèn)和發(fā)展市場(chǎng)主體利益的功能，因此廣告私法可以彌補(bǔ)公法的不足，切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)益。對(duì)于受廣告影響主體的私法保障體現(xiàn)為對(duì)受侵害利益的救濟(jì)，救濟(jì)對(duì)象既包括主體和內(nèi)容已經(jīng)成熟穩(wěn)定的法定權(quán)利，諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身健康權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等，也包括尚未成熟穩(wěn)定、尚未法定化的利益，如受反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為侵害的競(jìng)爭(zhēng)利益或商業(yè)利益?！稄V告法》第56條、第69條規(guī)定了虛假違法廣告的民事賠償責(zé)任，為權(quán)益損害的消費(fèi)者、其他生產(chǎn)經(jīng)營者提供了直接的法律救濟(jì)依據(jù)，而涉及商業(yè)混淆等侵犯商業(yè)利益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛和商標(biāo)權(quán)等糾紛時(shí)，權(quán)益受侵害的生產(chǎn)經(jīng)營者可以依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《商標(biāo)法》等法律起訴。以私法自治減輕廣告市場(chǎng)失靈所造成的危害，是對(duì)廣告公法體系的可能替代或補(bǔ)充。[9]但是，對(duì)于消費(fèi)者提起的關(guān)于虛假廣告的訴訟，其主張?jiān)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中往往難以得到法院支持。究其根源，主要包括以下原因：廣告的虛假成分、程度以及損害與虛假廣告之間的因果關(guān)系證明困難；與私下協(xié)商相比，消費(fèi)者以訴訟方式解決糾紛的成本過高；一些虛假廣告的受害消費(fèi)者群體范圍較廣，但對(duì)消費(fèi)者個(gè)人造成的損害卻不大，所獲賠償數(shù)額較小且其他消費(fèi)者“搭便車”的現(xiàn)象頻發(fā)。因此，我國廣告私法的主要問題是激勵(lì)不足，解決方案除了幫助消費(fèi)者提高訴訟能力，發(fā)揮消費(fèi)者組織支持訴訟和代表消費(fèi)者進(jìn)行公益訴訟，以及提高賠償數(shù)額之外，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)改革虛假廣告的證明標(biāo)準(zhǔn)和方式，統(tǒng)一虛假違法廣告的裁量尺度，以及采取更正廣告等更為有效的市場(chǎng)化手段。

四、廣告的治理工具及其選擇

廣告的公法規(guī)制除了應(yīng)當(dāng)與私法自治分工協(xié)調(diào)，還需要優(yōu)化公法規(guī)制內(nèi)部的規(guī)制工具結(jié)構(gòu)?！耙?guī)制工具的選擇是政府干預(yù)決策的首要問題，規(guī)制工具與規(guī)制目標(biāo)是否契合直接關(guān)乎規(guī)制立法的質(zhì)量與實(shí)施效果?！盵10]我國廣告治理以“命令—強(qiáng)制”干預(yù)方式為主，混合使用準(zhǔn)入審批、內(nèi)容和行為標(biāo)準(zhǔn)以及信息規(guī)制等治理工具：(1)廣告經(jīng)營資格審批是我國一項(xiàng)重要的廣告事前管理制度。2015年《廣告法》修訂，一方面放寬了廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位以外從事廣告經(jīng)營活動(dòng)的自然人、法人或其他組織的廣告市場(chǎng)準(zhǔn)入限制；(4)1994年制定的《廣告法》第2條第5款，將廣告發(fā)布者的主體性質(zhì)限定為“法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織”，2015年修訂的第2條第4款則將其界定為“自然人、法人或者其他組織”。另一方面明確了作為廣告發(fā)布主渠道的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位辦理廣告發(fā)布登記及其準(zhǔn)入條件的限制，從而在發(fā)布環(huán)節(jié)遏制虛假違法廣告，有助于監(jiān)管部門開展后續(xù)的日常監(jiān)管工作。(5)2015年修訂的《廣告法》第29條規(guī)定：“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位從事廣告發(fā)布業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)有專門從事廣告業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，配備必要的人員，具有與發(fā)布廣告相適應(yīng)的場(chǎng)所、設(shè)備，并向縣級(jí)以上地方工商行政管理部門辦理廣告發(fā)布登記?！?2)《廣告法》及其相關(guān)立法為廣告確立了內(nèi)容準(zhǔn)則?！稄V告法》第二章廣告內(nèi)容準(zhǔn)則，規(guī)定廣告的一般準(zhǔn)則以及食品、藥品、房地產(chǎn)等特種廣告發(fā)布規(guī)則，為廣告確立了性能(產(chǎn)出)標(biāo)準(zhǔn)，要求投放市場(chǎng)的廣告必須滿足某些內(nèi)容條件，及不得含有特定內(nèi)容。《廣告法》總則關(guān)于廣告的一般性規(guī)定為廣告設(shè)立了目標(biāo)性標(biāo)準(zhǔn)，所有廣告在出現(xiàn)特定損害后果后，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。例如，“廣告應(yīng)當(dāng)真實(shí)”，“不得含有虛假或引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”，“廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者從事公共活動(dòng)……應(yīng)當(dāng)誠實(shí)信用，公平競(jìng)爭(zhēng)”，對(duì)于欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者或者構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的廣告，相關(guān)主體需要承擔(dān)法律責(zé)任。(3)信息披露、信息管理等信息工具被廣泛應(yīng)用于廣告治理。例如，《廣告法》第8條第3款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定廣告中應(yīng)當(dāng)明示的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)顯著、清晰表示”；第11條規(guī)定，“廣告使用數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)資料、調(diào)查結(jié)果、文摘、引用語等引證內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確，并表明出處。引證內(nèi)容有適用范圍和有效期限的，應(yīng)當(dāng)明確表示”；第34條第1款規(guī)定，“廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度”。

在治理工具譜系中，事前的準(zhǔn)入審批是最嚴(yán)格的措施，信息規(guī)制屬于干預(yù)強(qiáng)度較弱的工具，標(biāo)準(zhǔn)則處于兩者之間。[10]2015年修訂的《廣告法》，減少了事前準(zhǔn)入審批措施的適用范圍，提高了信息規(guī)制工具的使用要求，規(guī)定廣告主體履行更嚴(yán)格的信息披露和管理義務(wù)，并充實(shí)和細(xì)化了廣告內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，我國關(guān)于廣告治理工具的選擇正趨向干預(yù)強(qiáng)度較弱乃至非強(qiáng)制的方向，重心由事前準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向事后責(zé)任。這一立法價(jià)值取向與鼓勵(lì)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)基本一致，除少數(shù)關(guān)系到生命健康的重要商品或服務(wù)外，逐步降低并保持適度的廣告業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓更多主體參與廣告業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并且對(duì)自己投入市場(chǎng)中的廣告負(fù)責(zé)，由消費(fèi)者和其他生產(chǎn)經(jīng)營者參與廣告的合法性檢驗(yàn)，以矯正虛假廣告造成的利益失衡。

廣告治理應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化信息規(guī)制為重點(diǎn)：(1)擴(kuò)展信息規(guī)制適用范圍。一方面，廣告的本質(zhì)是一種市場(chǎng)信息，更適宜運(yùn)用管理信息方法規(guī)制廣告，強(qiáng)制信息披露、控制錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性信息等信息規(guī)制，與廣告具有天然的契合性。另一方面，正如哈耶克所言，市場(chǎng)最為關(guān)鍵的優(yōu)勢(shì)并不在于它的分配效率，而在于信息的自由流動(dòng)。[11]廣告治理的目標(biāo)效果是促進(jìn)市場(chǎng)信息的自由流動(dòng)，營造良性的市場(chǎng)信息環(huán)境，應(yīng)當(dāng)將信息生產(chǎn)、流動(dòng)的限制降至社會(huì)可接受的最低限度。(2)拓展信息規(guī)制的內(nèi)容?！稄V告法》關(guān)于信息規(guī)制的適用局限于廣告本身，包括強(qiáng)制廣告披露某些特定信息和禁止廣告存在虛假信息，但廣告治理中的“廣告”不僅是載體上或者單個(gè)意義的信息，還可以理解為某類商品或服務(wù)的或者影響某類權(quán)益的、集合體意義的信息，以及作為影響公共利益、應(yīng)當(dāng)接受公眾評(píng)價(jià)意義的信息，信息規(guī)制應(yīng)當(dāng)對(duì)后兩者予以覆蓋。例如，垃圾食品廣告本身可能不存在虛假信息，但潛在地誘導(dǎo)公眾選擇不健康的飲食，進(jìn)而損害公眾的健康權(quán)利。對(duì)于此類負(fù)面化卻不具備明確侵權(quán)要件的廣告信息，廣告治理應(yīng)當(dāng)要求政府主動(dòng)履行教育和宣傳的義務(wù)，在全社會(huì)中推廣針對(duì)性的健康飲食信息，提高公眾對(duì)垃圾食品的認(rèn)識(shí)，以正面信息抵消廣告負(fù)面信息的影響。此外，可以引導(dǎo)公眾和社會(huì)中介組織設(shè)立非正式的負(fù)面廣告評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)此類廣告形成一種社會(huì)壓力。(3)增強(qiáng)信息受體對(duì)信息規(guī)制的接受能力?！稄V告法》規(guī)定的強(qiáng)制披露目的是提醒消費(fèi)者對(duì)特定廣告信息的識(shí)別和判斷，消費(fèi)者未必有能力充分利用被披露的信息。信息規(guī)制對(duì)于改善和保障信息自由流動(dòng)、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益固然重要，但是除非消費(fèi)者意識(shí)到規(guī)制對(duì)象或者被規(guī)制信息所存在的問題，并采取行動(dòng)，否則信息規(guī)制沒有實(shí)際意義，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)適或換用其他工具，避免廣告治理的過度“披露主義”。因此，在增強(qiáng)信息規(guī)制適用性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)改善消費(fèi)者對(duì)信息規(guī)制的接受能力。消費(fèi)者并不一定是被保護(hù)的主體，制度可以通過消減信息不對(duì)稱等多種路徑實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的自立。[12]消費(fèi)者教育是路徑之一，通過對(duì)《廣告法》規(guī)定的強(qiáng)制披露信息和常見虛假廣告信息的教育，提高消費(fèi)者對(duì)廣告信息的識(shí)別、篩選和處理能力，幫助消費(fèi)者做出正確的選擇。(4)強(qiáng)化聲譽(yù)罰在虛假廣告規(guī)制中的運(yùn)用。通過建立聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制和重復(fù)博弈結(jié)構(gòu)來改進(jìn)市場(chǎng)效率，是轉(zhuǎn)型中國走出治理困境的重要路徑。[13]責(zé)令虛假廣告主體發(fā)布更正廣告，是一種執(zhí)行成本相對(duì)較低的信息規(guī)制，具有形成信息信號(hào)和信息傳遞的功能。更正廣告可以及時(shí)減少和消除負(fù)面廣告信息對(duì)消費(fèi)選擇的影響，降低消費(fèi)者對(duì)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和品牌的信賴度，生產(chǎn)經(jīng)營者不僅沒有通過廣告實(shí)現(xiàn)營銷效果，反而由此遭受負(fù)面評(píng)價(jià)，由此強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)廣告信息的自我合規(guī)審查，激勵(lì)其在廣告質(zhì)量上增加投入，形成法律的威懾和激勵(lì)作用。

五、結(jié) 語

廣告治理體系面臨多元主體復(fù)雜交錯(cuò)的利益關(guān)系格局，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加大了利益平衡的難度，給市場(chǎng)信息秩序的維護(hù)帶來挑戰(zhàn)。長期以來，我國單純建立在廣告行為控制基礎(chǔ)上，并以“命令—強(qiáng)制”為主要措施的廣告規(guī)制不足以平衡這些利益關(guān)系，難免導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)信息規(guī)制的政府失靈。廣告“規(guī)制作為一種治理”蘊(yùn)含著多元主體參與的制度需求，廣告治理現(xiàn)代化不能脫離市場(chǎng)運(yùn)作的客觀規(guī)律，應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)廣告的“自生秩序”。

廣告治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)是公法規(guī)制和私法自治的共同作用：在公法規(guī)制上，政府需要監(jiān)督、引導(dǎo)廣告“三方主體架構(gòu)”和其他經(jīng)營者的行為，履行消費(fèi)者和社會(huì)公眾的利益代表者角色，協(xié)調(diào)多方主體的利益關(guān)系；在私法自治上，留給利益相關(guān)者建構(gòu)私人秩序的空間，提供主體之間和行業(yè)內(nèi)部對(duì)話、協(xié)調(diào)和解決糾紛的平臺(tái)。換言之，廣告治理過程中需要擴(kuò)充規(guī)制措施的“光譜”，靈活使用治理工具箱，在優(yōu)化準(zhǔn)入限制和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的基礎(chǔ)上，注重運(yùn)用與廣告治理更具契合性的信息規(guī)制手段，從而為促進(jìn)多元主體的利益發(fā)展?fàn)I造良性的市場(chǎng)信息環(huán)境。