論“國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心”的構(gòu)建：基礎(chǔ)、功能與路徑

單文華 夏伯琛

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西西安 710049)

完善國(guó)際投資規(guī)則，對(duì)推動(dòng)國(guó)際投資秩序的健康發(fā)展具有重要意義。早在2013年第八次G20峰會(huì)上習(xí)近平就提出：“要探討完善全球投資規(guī)則，引導(dǎo)全球發(fā)展資本合理流動(dòng)”。第九次G20峰會(huì)在中國(guó)的主導(dǎo)下達(dá)成了《全球投資指導(dǎo)原則》，并針對(duì)國(guó)際投資爭(zhēng)端提出“爭(zhēng)端解決程序應(yīng)公平、開(kāi)放、透明，有適當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制防止濫用權(quán)力?！逼渲?，建立一個(gè)獨(dú)立、高效的國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心是解決諸多國(guó)際投資治理難題的先期條件，是各國(guó)“共商共建共享”多邊投資法治的一項(xiàng)重要措施，更是惠及各國(guó)利益的最大公約數(shù)所在。在聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)第三工作組組織開(kāi)展的投資者東道國(guó)爭(zhēng)端解決(Investor-Statement Dispute Settlement，ISDS)機(jī)制改革進(jìn)程中，“國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心”建設(shè)已經(jīng)成為一個(gè)重要議題，這一提議也得到了許多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的支持。有鑒于此，本文在分析建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的基礎(chǔ)(包括需求基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和共識(shí)基礎(chǔ))之上，結(jié)合當(dāng)前的國(guó)際實(shí)踐探索該咨詢(xún)中心的基本功能，進(jìn)而探討其創(chuàng)建路徑，對(duì)可能的方案和平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估。文章認(rèn)為該咨詢(xún)中心未來(lái)成功運(yùn)行的關(guān)鍵在于堅(jiān)持獨(dú)立原則、避免利益沖突并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的雙向投資大國(guó)之一，不僅應(yīng)該重視咨詢(xún)中心的建設(shè)，還應(yīng)該致力于成為其中的大力推動(dòng)者和積極引領(lǐng)者。

一、建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的建立具備深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：世界各國(guó)在國(guó)際投資治理過(guò)程中所面臨的困難和挑戰(zhàn)奠定了需求基礎(chǔ)；WTO法律咨詢(xún)中心的成功運(yùn)行和相關(guān)國(guó)際實(shí)踐提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)；不同國(guó)家的政治支持構(gòu)成了建立該中心的共識(shí)基礎(chǔ)。

(一)需求基礎(chǔ)：國(guó)際投資治理的困境與突圍

國(guó)際投資治理是國(guó)際治理的重要組成部分。然而，國(guó)際投資法治建設(shè)從實(shí)體條約到爭(zhēng)端解決，面臨著多重困境。突圍這些困境的一個(gè)基本前提是發(fā)展中國(guó)家對(duì)全球投資治理的有效和充分參與，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心正是在這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上可以發(fā)揮突出作用。

國(guó)際投資法體系相較于國(guó)際貿(mào)易缺乏統(tǒng)一的全球規(guī)則，存在嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題，現(xiàn)行的國(guó)際投資協(xié)定總數(shù)已超過(guò)3317個(gè)，實(shí)際有效的僅為2658個(gè)，(1)參見(jiàn)UNCTAD. World Investment Report 2019. United Nations Publications, 2019.(P 14).這給國(guó)際投資促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不可小覷的阻力。(2)國(guó)際投資協(xié)定的碎片化可以通過(guò)多元化特征滿(mǎn)足各國(guó)之間的差異性需求，但不可避免地形成了“意大利面碗效應(yīng)”。相互交織、重疊的投資條約不僅給東道國(guó)造成了條約內(nèi)容方面的重復(fù)和矛盾，還過(guò)度增加了投資者的交易成本。各主要經(jīng)濟(jì)體為進(jìn)一步促進(jìn)和保護(hù)投資，始終致力于達(dá)成高質(zhì)量的多邊投資協(xié)定。但是，各國(guó)利益的出發(fā)點(diǎn)不同，難免傾向于追求有利于自己的投資法規(guī)則，從而導(dǎo)致多邊投資協(xié)定的達(dá)成面臨障礙。從1950年《哈瓦那憲章》框架下初次建立國(guó)際投資規(guī)則的失敗，到1994年聯(lián)合國(guó)《跨國(guó)公司行動(dòng)守則(草案)》長(zhǎng)達(dá)20年談判的擱置，再到1998年經(jīng)合組織發(fā)起多邊投資協(xié)定談判以及WTO新加坡議題的談判均告未果，建立國(guó)際多邊投資協(xié)定困難重重。由此可見(jiàn)，國(guó)際投資法治統(tǒng)一化不是一蹴而就的，多邊投資條約需采取漸進(jìn)的方式向前推進(jìn)，而推進(jìn)的前提是世界各國(guó)尤其是在發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間形成簽訂條約的共識(shí)。建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心不僅可以增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的參與能力和積極性，也可以構(gòu)成多邊條約機(jī)制的一塊重要基石與組成部分，為解決多邊投資治理困境創(chuàng)造先期和基礎(chǔ)條件。

從“南北矛盾”到“公私?jīng)_突”，發(fā)展中國(guó)家面臨能力困境。在國(guó)際投資規(guī)則的構(gòu)建中，傳統(tǒng)的“南北矛盾”是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間存在分歧和對(duì)立的關(guān)鍵所在。(3)發(fā)達(dá)國(guó)家作為主要的資本輸出國(guó)，追求廣泛的投資準(zhǔn)入和高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)，而發(fā)展中國(guó)家在吸引外資時(shí)更重視經(jīng)濟(jì)主權(quán)和外資對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。隨著發(fā)展中國(guó)家對(duì)外投資身份的轉(zhuǎn)變和南北雙方就投資保護(hù)問(wèn)題的分歧逐漸擬合，國(guó)際投資法的主旋律從“南北矛盾”轉(zhuǎn)移為外國(guó)投資者與東道國(guó)之間的“公私?jīng)_突”。(4)參見(jiàn)SHAN W H. The legal protection of Foreign Investment:A Comparative Study. Oxford:Hart Publishing,2012.這一沖突主要是解決東道國(guó)的規(guī)制權(quán)和外國(guó)投資者的合法利益之間如何實(shí)現(xiàn)均衡。然而，“南北矛盾”并未就此完全消失，而只是尚未成為國(guó)際投資矛盾沖突的“主線”或“明線”。由于發(fā)達(dá)國(guó)家具有精通國(guó)際投資領(lǐng)域的法律隊(duì)伍，在國(guó)際投資規(guī)則的構(gòu)建中經(jīng)常處于掌握主動(dòng)性的一方，而發(fā)展中國(guó)家因缺乏設(shè)計(jì)規(guī)則和預(yù)判效益的能力，往往處于被動(dòng)局面。表現(xiàn)在國(guó)際投資仲裁過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家由于財(cái)政和人力資源相對(duì)匱乏，一些國(guó)家要投入大量的精力才能獲得應(yīng)對(duì)投資仲裁所需要的資源，有時(shí)甚至?xí)驗(yàn)檫^(guò)度動(dòng)用公共資金而招致批評(píng)。從“南北矛盾”到“公私?jīng)_突”，發(fā)展中國(guó)家面對(duì)自身的能力困境迫切希望得到國(guó)際社會(huì)的支持和援助。建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心將有效彌補(bǔ)發(fā)展中國(guó)家的能力不足，為提升發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資治理中的代表性和參與度創(chuàng)造條件。

投資者將投資爭(zhēng)端訴諸ISDS機(jī)制尋求救濟(jì)已成為常態(tài)，且呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。(5)截至2019年1月，基于條約產(chǎn)生的投資爭(zhēng)端高達(dá)942余件，涉及117個(gè)國(guó)家，其中2/3的案件被訴方是發(fā)展中國(guó)家。參見(jiàn)UNCTAD. World Investment Report 2019. United Nations Publications, 2019.(P18).雖然，ISDS機(jī)制在解決依條約發(fā)生的爭(zhēng)端時(shí)有靈活性、自治性、中立性等優(yōu)勢(shì)，但國(guó)際投資仲裁程序的效率不斷受到質(zhì)疑，不符合成本與收益之間的有效性。(6)參見(jiàn)王彥志：《國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的多元模式與中國(guó)選擇》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》 2019年第4期。在時(shí)間成本上，國(guó)際投資仲裁的期限冗長(zhǎng)。(7)國(guó)際投資仲裁程序存在諸多階段，包括案件啟動(dòng)時(shí)的登記、當(dāng)事人或指定機(jī)構(gòu)任命仲裁庭成員、當(dāng)事人提交索賠和抗辯陳述、提交證據(jù)、庭審和專(zhuān)家證人報(bào)告、聽(tīng)證會(huì)、下達(dá)裁決(當(dāng)事人有可能就裁決向仲裁庭申請(qǐng)更正或解釋、或向國(guó)內(nèi)法院申請(qǐng)撤銷(xiāo))、執(zhí)行裁決。上述程序中有三個(gè)階段最為耗時(shí)，分別為仲裁庭的任命和組成、擬定裁決書(shū)、裁決的執(zhí)行(在有些情況下執(zhí)行還會(huì)超出原仲裁程序的時(shí)間)。國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)從仲裁庭成立到下達(dá)裁決的平均時(shí)長(zhǎng)為3年零7個(gè)月，(8)參見(jiàn)ICSID,Proposals for Amendment of the ICSID Rules—Working Paper,2 August 2018, https://icsid.worldbank.org/en/Documents/Amendments_Vol_Three.pdf. last visited on 28 January 2020.這不僅過(guò)度消耗了公共資源，也影響了投資者與東道國(guó)的長(zhǎng)期合作。在費(fèi)用成本上，國(guó)際投資仲裁的費(fèi)用高昂。(9)國(guó)際投資仲裁的費(fèi)用主要由三方面構(gòu)成，包括仲裁員和仲裁秘書(shū)所產(chǎn)生的仲裁庭費(fèi)用、仲裁機(jī)構(gòu)收取的行政費(fèi)用、以及投資人和東道國(guó)支付給代理律師及專(zhuān)家的當(dāng)事人費(fèi)用。在大型投資仲裁案件的費(fèi)用中，所占比例最高的是當(dāng)事人費(fèi)用。鑒于國(guó)際投資仲裁案件具有高度的復(fù)雜性，當(dāng)事人不僅要為聘請(qǐng)律師應(yīng)訴和尋求專(zhuān)家意見(jiàn)支付報(bào)酬，還需要花費(fèi)大量款項(xiàng)指定仲裁庭成員。在ICSID的投資仲裁案中，投資者的仲裁費(fèi)用平均為560萬(wàn)美元，被告的仲裁費(fèi)用平均為490萬(wàn)美元。(10)United Nations, General Assembly,Possible reform of ISDS - Cost and duration, A/CN.9/WG.III/WP.153 (31 August 2018), available from undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.153.如此高昂的費(fèi)用，對(duì)發(fā)展中國(guó)家已是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)中小企業(yè)而言維權(quán)成本更有可能超過(guò)實(shí)際損失。對(duì)于ISDS機(jī)制遭遇的這場(chǎng)危機(jī)，相比較完全廢棄該制度的應(yīng)對(duì)方案，我們以可持續(xù)發(fā)展原則為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)其進(jìn)行革新來(lái)化解。(11)參見(jiàn)張光：《論國(guó)際投資協(xié)定的可持續(xù)發(fā)展型改革》，載《法商研究》2017年第5期。同時(shí)，中國(guó)是投資雙向流動(dòng)大國(guó)，具有高風(fēng)險(xiǎn)投資結(jié)構(gòu)，處于高風(fēng)險(xiǎn)投資時(shí)期，維護(hù)并完善ISDS機(jī)制有利于中國(guó)利益與國(guó)際公益。(12)參見(jiàn)單文華、王鵬：《均衡自由主義與國(guó)際投資仲裁改革的中國(guó)立場(chǎng)分析》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心是“守正”與“創(chuàng)新”的有機(jī)統(tǒng)一，既聚焦ISDS機(jī)制的突出矛盾，又破解ISDS改革的現(xiàn)實(shí)難題，通過(guò)獨(dú)特的功能縮短?hào)|道國(guó)歷經(jīng)投資仲裁的時(shí)間，減少東道國(guó)需支付的當(dāng)事人費(fèi)用，為解決當(dāng)前的ISDS合法性危機(jī)做出具體而有效的貢獻(xiàn)。(13)參見(jiàn)Joubin-Bret, Anna. Establishing an International Advisory Centre on Investment Disputes? E15Initiative. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum, 2015.

(二)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)：發(fā)展中國(guó)家法律援助的國(guó)際實(shí)踐

成立于2001年的世界貿(mào)易組織法律咨詢(xún)中心(ACWL)是國(guó)際法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的成功典范，其使命是為發(fā)展中國(guó)家提供貿(mào)易法方面的咨詢(xún)，從而促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家享有充分利用WTO的機(jī)會(huì)，這為國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的建設(shè)提供了一個(gè)經(jīng)典的藍(lán)本。ACWL的功能價(jià)值體現(xiàn)在以下方面：第一，就世貿(mào)組織的程序性和實(shí)質(zhì)性問(wèn)題提供法律咨詢(xún)；第二，在WTO爭(zhēng)端解決的各個(gè)階段提供支持；第三，開(kāi)展法律隊(duì)伍能力建設(shè)的工作。

國(guó)際投資法領(lǐng)域存在諸多為發(fā)展中國(guó)家提供法律援助的國(guó)際實(shí)踐，這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)都將成為建立咨詢(xún)中心的基礎(chǔ)，有助于其功能的精準(zhǔn)開(kāi)發(fā)和價(jià)值的不斷深化。在法律咨詢(xún)方面，國(guó)際高級(jí)律師項(xiàng)目、國(guó)際發(fā)展組織(IDLO)、經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)以及CONNEX計(jì)劃可向發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資法律事務(wù)上提供咨詢(xún)服務(wù)。在投資爭(zhēng)端解決方面，ICSID發(fā)布了關(guān)于如何應(yīng)對(duì)投資索賠的詳細(xì)指南。在國(guó)際法院(ICJ)處理的案件中，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)信托基金會(huì)援助沒(méi)有足夠經(jīng)費(fèi)的被訴國(guó)。在常設(shè)仲裁法院(PCA)的案件中，PCA設(shè)有財(cái)政援助基金，這些基金的主要來(lái)源是捐款，可以解決個(gè)別發(fā)展中國(guó)家的部分資金問(wèn)題。在能力建設(shè)方面，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)、世界銀行集團(tuán)的投資政策和促進(jìn)處會(huì)不定期地開(kāi)展關(guān)于國(guó)際投資法的培訓(xùn)。

縱觀不同階段支持解決投資爭(zhēng)端的實(shí)踐狀況，現(xiàn)有機(jī)制和機(jī)構(gòu)存在三方面不足：第一，援助被訴國(guó)處理投資爭(zhēng)端的舉措零星可見(jiàn)，各國(guó)更加期盼一個(gè)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)提供可預(yù)期的服務(wù)。第二，并非所有國(guó)家均可平等的享受這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)，被援助的對(duì)象是有選擇性的，例如非洲法律支持服務(wù)機(jī)構(gòu)(African Legal Support Facility，ALSF)僅為非洲的部分國(guó)家提供援助。第三，各組織或機(jī)構(gòu)的功能局限于單一的咨詢(xún)或者是培訓(xùn)，未能進(jìn)行功能整合，發(fā)揮更明顯的效果。因此，建立多邊的國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心可以更加科學(xué)地整合現(xiàn)有資源，解決國(guó)際投資爭(zhēng)端治理方面的系統(tǒng)性問(wèn)題。

(三)共識(shí)基礎(chǔ)：惠及各國(guó)利益的最大公約數(shù)

2016年，在第十一次G20峰會(huì)上，中國(guó)將國(guó)際投資治理的議題納入到會(huì)議議程，并且在會(huì)后決定保留貿(mào)易和投資工作組為政府間討論國(guó)際投資治理問(wèn)題提供一個(gè)極具價(jià)值的平臺(tái)。此次會(huì)議上，由中國(guó)主導(dǎo)的《全球投資指導(dǎo)原則》成功制定并達(dá)成，首次確立了全球投資規(guī)則的總體框架。其中，第九項(xiàng)原則強(qiáng)調(diào)了國(guó)際合作的重要性，倡議國(guó)際社會(huì)共同解決所面臨的投資政策挑戰(zhàn)。(14)參見(jiàn)G20 Guiding Principles for Global Investment Policy-making，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160914_3459.html.該原則促進(jìn)了世界各國(guó)積極討論、合作應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家在投資爭(zhēng)端中面臨的突出問(wèn)題，為日后達(dá)成設(shè)立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的共識(shí)奠定了重要基礎(chǔ)。在UNCITRAL第三工作組關(guān)于ISDS機(jī)制改革的討論中，有不少發(fā)展中國(guó)家都主張要建立一個(gè)咨詢(xún)中心提升發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資治理方面的參與度。例如泰國(guó)認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的資源匱乏、制度不足，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)國(guó)際投資爭(zhēng)端，希望有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)擔(dān)任東道國(guó)的法律顧問(wèn)。(15)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Submission from the Government of Thailand, A/CN.9/WG.III/WP.162 (8 March 2019), available from http://undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.162.土耳其建議設(shè)立一個(gè)非營(yíng)利性的咨詢(xún)中心，專(zhuān)門(mén)為發(fā)展中國(guó)家及中小企業(yè)提供國(guó)際投資法律咨詢(xún)。南非建議有關(guān)國(guó)際組織可以就制定爭(zhēng)端預(yù)防政策提供咨詢(xún)意見(jiàn)，包括提供必要的技術(shù)援助和能力培訓(xùn)。(16)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Submission from the Government of South Africa, A/CN.9/WG.III/WP.176 (17 July 2019), available from http://undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.176.馬里認(rèn)為，可以建立非洲仲裁員和律師人才庫(kù)，吸納各國(guó)頂尖專(zhuān)家，以便隨時(shí)向東道國(guó)和投資人提供咨詢(xún)，并建議設(shè)立一個(gè)共同基金，用于支付非洲國(guó)家聘用仲裁員和律師的費(fèi)用。(17)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Submission from the Government of Mali, A/CN.9/WG.III/WP.181(17 September 2019), available from http://undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.181.提出此類(lèi)建議的國(guó)家還包括中國(guó)、俄羅斯。2017年UNCITRAL第三工作組第三十六屆會(huì)議上，首次討論了建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的提議。2018年第三十七屆會(huì)議上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了建立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心是協(xié)助各國(guó)管理投資爭(zhēng)端并提供法律援助的重要舉措。2019年第三十八屆會(huì)議上，建立咨詢(xún)中心作為首要討論的議題被正式納入大會(huì)審議的改革方案。目前，咨詢(xún)中心在服務(wù)和受益人范圍、可能的結(jié)構(gòu)和形式、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題上需要進(jìn)一步審議。建立咨詢(xún)中心符合發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需求和共同利益，該議題在歷屆會(huì)議上得到了中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)各方的普遍支持。

二、國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的功能分析

咨詢(xún)中心的功能，是指其所發(fā)揮的有利作用或效能。成功的咨詢(xún)中心會(huì)比一個(gè)國(guó)家更充分地利用集約化的資源，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，幫助發(fā)展中國(guó)家在參與國(guó)際投資治理時(shí)形成良性的內(nèi)部和外部循環(huán)(18)內(nèi)部循環(huán)是指發(fā)展中國(guó)家的政府人員可以更加熟知國(guó)際投資法的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)投資條約的制定和談判能力；外部循環(huán)是指發(fā)展中國(guó)家具有必備資源有效應(yīng)對(duì)投資爭(zhēng)端引發(fā)的國(guó)際仲裁，充分捍衛(wèi)自己的利益。。咨詢(xún)中心可以發(fā)揮“一站式”優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)法律咨詢(xún)、爭(zhēng)端預(yù)防、爭(zhēng)端解決支持、替代爭(zhēng)端解決、能力建設(shè)、資源共享等多重重要功能，對(duì)于推動(dòng)國(guó)際投資秩序朝著更加公平合理的方向發(fā)展具有重要意義。

(一)法律咨詢(xún)功能

一國(guó)面臨復(fù)雜的法律難題時(shí)，通常向國(guó)內(nèi)的政府律師尋求咨詢(xún)，但是有關(guān)國(guó)際事務(wù)的法律問(wèn)題對(duì)專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)提出了更高的要求，甚至需要國(guó)際上的組織和機(jī)構(gòu)為法律隊(duì)伍不發(fā)達(dá)的國(guó)家提供咨詢(xún)意見(jiàn)。在國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域，WTO法律咨詢(xún)中心會(huì)就以下三種問(wèn)題提供法律意見(jiàn)：(1)世貿(mào)組織的談判和裁定問(wèn)題；(2)某項(xiàng)措施是否違反了世界貿(mào)易組織法；(3)對(duì)某國(guó)采取的措施提出質(zhì)疑。ACWL至今已參與了20%的WTO爭(zhēng)端案件，并提供了近3000條有效的法律意見(jiàn)，(19)參見(jiàn)ACWL，Speech delivered by the Director-General of the WTO, Roberto Azevêdo，9 June 2016，https://www.acwl.ch/milestones/#tab-1434359526-2-30.可見(jiàn)在適用由發(fā)達(dá)國(guó)家制定和主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則時(shí)，發(fā)展中國(guó)家對(duì)規(guī)則的掌握和運(yùn)用具有局限性，需要穩(wěn)定、客觀、中立的法律咨詢(xún)服務(wù)。

隨著國(guó)際投資法領(lǐng)域的快速發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家在準(zhǔn)確理解和嚴(yán)格遵守相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)時(shí)不斷面臨新的挑戰(zhàn)。相較于國(guó)際貿(mào)易法，國(guó)際投資法缺乏統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)則的不確定性大大增加。例如，投資協(xié)定中公平公正待遇的核心內(nèi)容沒(méi)有固定的含義，并且與東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法也沒(méi)有相似之處。為解決發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際投資法的咨詢(xún)需求，一些國(guó)際組織開(kāi)展了輔助性的工作。國(guó)際高級(jí)律師項(xiàng)目有一個(gè)長(zhǎng)期的計(jì)劃，會(huì)為申請(qǐng)的國(guó)家在談判和合同內(nèi)容方面提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)。國(guó)際發(fā)展組織為最不發(fā)達(dá)國(guó)家的合同談判提供優(yōu)惠的法律服務(wù)。最新建立的CONNEX計(jì)劃成立了跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)，在世界范圍內(nèi)為發(fā)展中國(guó)家與投資者提供訂立合同時(shí)的法律服務(wù)，尤其是在采掘業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織設(shè)有專(zhuān)門(mén)處理投資問(wèn)題的部門(mén)，它審議該組織框架下有關(guān)投資事務(wù)的法律問(wèn)題。

目前，國(guó)際社會(huì)向發(fā)展中國(guó)家提供的國(guó)際投資法律咨詢(xún)服務(wù)非常有限，且咨詢(xún)工作并不屬于自身的主要職責(zé)。因此，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，其提供咨詢(xún)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)更為全面，包括：在國(guó)際投資協(xié)定的談判中，提供高質(zhì)量的智力支持，幫助缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的發(fā)展中國(guó)家提高談判水平；協(xié)助成員國(guó)審查其所簽訂的國(guó)際投資法律文書(shū)，并酌情修正；協(xié)助成員國(guó)建立國(guó)內(nèi)的投資爭(zhēng)端管理制度，以實(shí)現(xiàn)早期預(yù)防爭(zhēng)端、接受并有效回應(yīng)投資者申訴的目的；評(píng)估東道國(guó)擬采取某項(xiàng)措施時(shí)，是否違反國(guó)際或國(guó)內(nèi)投資法上應(yīng)盡的義務(wù)；在發(fā)生投資爭(zhēng)端時(shí)，評(píng)估最佳的爭(zhēng)端解決方式。

(二)爭(zhēng)端預(yù)防功能

當(dāng)投資者與東道國(guó)不可避免地發(fā)生糾紛時(shí)，最理想的狀態(tài)是東道國(guó)通過(guò)努力可以在國(guó)內(nèi)層面化解糾紛，主要通過(guò)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早準(zhǔn)備的方式進(jìn)行預(yù)先防范，在爭(zhēng)端實(shí)質(zhì)性發(fā)生之前采取必要措施，確保東道國(guó)及其相關(guān)政府管理部門(mén)在立法和實(shí)施方面能夠遵守國(guó)際投資條約義務(wù)，從而防止?fàn)幾h的實(shí)際發(fā)生。(20)參見(jiàn)漆彤：《論“一帶一路”國(guó)際投資爭(zhēng)議的預(yù)防機(jī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。對(duì)此，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心可以促進(jìn)和幫助發(fā)展中國(guó)家建立和完善投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制。目前，一些國(guó)家為避免沖突升級(jí)，建立了不同的國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)機(jī)制。一種是早期預(yù)警機(jī)制，致力于事前采取有效措施防止糾紛產(chǎn)生，例如韓國(guó)設(shè)立的外國(guó)投資監(jiān)察員制度。另一種是建立國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)研究解決方案，此類(lèi)國(guó)家有智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、墨西哥和秘魯。中國(guó)新頒布的《外商投資法》和《外商投資法實(shí)施條例》均明確規(guī)定，要建立外商投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理投資者反映的各項(xiàng)問(wèn)題。(21)《中華人民共和國(guó)外商投資法實(shí)施條例》明確了投訴工作機(jī)制的具體實(shí)施辦法：縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問(wèn)題，協(xié)調(diào)完善相關(guān)政策措施。外商投資企業(yè)或者其投資者依照前款規(guī)定申請(qǐng)協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題的，不影響其依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。

投資爭(zhēng)端的預(yù)防不僅需要東道國(guó)在國(guó)內(nèi)層面加強(qiáng)管理，還需要各國(guó)之間在國(guó)際層面加強(qiáng)對(duì)話和合作。許多造成投資者與東道國(guó)之間發(fā)生爭(zhēng)端的原因具有同質(zhì)性，一些特定的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在相似情況下重復(fù)發(fā)生。對(duì)此，巴西的投資合作和便利化協(xié)定(CFIA)值得借鑒，通過(guò)聯(lián)合委員會(huì)搭建多方對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)重大投資的政府間合作，及時(shí)糾正行政監(jiān)管部門(mén)的錯(cuò)誤，提高東道國(guó)的治理水平。(22)參見(jiàn)《巴西CFIA示范法》第17條。國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心可以作為統(tǒng)一管理爭(zhēng)議預(yù)防工作的機(jī)構(gòu)，為各國(guó)的投資爭(zhēng)端主管機(jī)關(guān)創(chuàng)造一種高效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，便于投資者母國(guó)和東道國(guó)互相知悉和理解所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的條約義務(wù)，及時(shí)掌握投資者與東道國(guó)之間存在的典型問(wèn)題，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而避免同類(lèi)爭(zhēng)議再次發(fā)生。

(三)支持投資爭(zhēng)端解決功能

國(guó)際投資仲裁援引私人與私人之間的商事仲裁模式處理國(guó)家與私人的投資爭(zhēng)端，在總體上有利于外國(guó)投資者，使東道國(guó)的外資管理權(quán)不斷受到挑戰(zhàn)。晚近的ICSID仲裁實(shí)踐出現(xiàn)了偏袒外國(guó)投資者、損害東道國(guó)權(quán)益的傾向。(23)參見(jiàn)徐崇利：《晚近國(guó)際投資爭(zhēng)端解決實(shí)踐之批判：“全球治理”理論的引入》，載《法學(xué)家》2010年第3期。資源和能力匱乏的發(fā)展中國(guó)家在投資仲裁開(kāi)庭前的準(zhǔn)備工作和出庭應(yīng)訴水平若能獲得有力的支持，將明顯地改善裁決結(jié)果。

1.協(xié)助安排應(yīng)訴。當(dāng)投資爭(zhēng)端演變成為國(guó)際仲裁案件時(shí)，被訴國(guó)的挑戰(zhàn)便是如何充分應(yīng)訴。對(duì)于缺乏國(guó)際仲裁經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家而言，應(yīng)訴的準(zhǔn)備工作極為重要，這會(huì)對(duì)后期的裁決結(jié)果起到?jīng)Q定性影響。由于各國(guó)只是不定期的處理一兩起國(guó)際投資爭(zhēng)端，案件又相當(dāng)錯(cuò)綜復(fù)雜，絕大多數(shù)國(guó)家都是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)進(jìn)行應(yīng)訴，只有少數(shù)國(guó)家成立了專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部應(yīng)訴小組。面對(duì)國(guó)際投資仲裁，被訴國(guó)需要大量的時(shí)間準(zhǔn)備應(yīng)訴，既要收集案件事實(shí)，還要在不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。對(duì)此，咨詢(xún)中心可以通過(guò)以下工作協(xié)助東道國(guó)提高應(yīng)訴的質(zhì)量和效率：初步評(píng)估案件中有利和不利的事實(shí)；預(yù)先評(píng)估特定索賠的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)有效的應(yīng)訴策略；計(jì)劃應(yīng)訴預(yù)算，以便規(guī)劃應(yīng)對(duì)訴訟的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

2.在投資仲裁中提供支持。在任何形式的訴訟中，當(dāng)事人律師擁有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平可能是爭(zhēng)端結(jié)果的決定性因素。(24)參見(jiàn)Gottwald E . LEVELING THE PLAYING FIELD: IS IT TIME FOR A LEGAL ASSISTANCE CENTER FOR DEVELOPING NATIONS IN INVESTMENT TREATY ARBITRATION?. Am.u.intl L.rev, 2007(2).很多資源和人力不足的發(fā)展中國(guó)家無(wú)法充分應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易和投資爭(zhēng)端，甚至無(wú)力聘請(qǐng)國(guó)際律師，亟需專(zhuān)業(yè)的國(guó)際組織提供有力的支持。

在國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的各個(gè)階段，WTO法律咨詢(xún)中心使發(fā)展中國(guó)家充分了解其權(quán)利和義務(wù)，并有平等機(jī)會(huì)捍衛(wèi)其在WTO爭(zhēng)端解決程序中的利益。(25)參見(jiàn)Meagher N . Representing Developing Countries Before the WTO: The Role of the Advisory Centre on WTO Law (ACWL). Social ence Electronic Publishing, 2015.第一，在WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)制中提供高質(zhì)量的技術(shù)服務(wù)，包括案件的初步評(píng)估、起草磋商請(qǐng)求、起草設(shè)立專(zhuān)家組的請(qǐng)求、提供專(zhuān)家組的組成意見(jiàn)、起草質(zhì)詢(xún)的答復(fù)、在專(zhuān)家會(huì)上進(jìn)行答辯、起草上訴材料。第二，在爭(zhēng)端的執(zhí)行階段，根據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)的第21.3條、21.5條、22.6條，代表各國(guó)確定執(zhí)行的合理期限、確定爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)作出建議和裁決的遵守情況、以及在仲裁程序中確定終止減讓的程度。第三，協(xié)助爭(zhēng)端雙方通過(guò)斡旋、調(diào)解和調(diào)停的方式達(dá)成友好的解決方案。值得注意的是，當(dāng)爭(zhēng)端雙方就同一事項(xiàng)進(jìn)行交涉時(shí)，WTO法律咨詢(xún)中心通常會(huì)協(xié)助最先請(qǐng)求咨詢(xún)的一方，而另一方可以通過(guò)中心的外部法律顧問(wèn)獲得支持。(26)根據(jù)WTO法律咨詢(xún)中心管理委員會(huì)第ACWL / MB / D / 2007/8號(hào)決定所確定的條款和條件，有32個(gè)律師事務(wù)所和4名個(gè)人律師同意作為外部法律顧問(wèn)提供服務(wù)，參見(jiàn)https://www.acwl.ch/download/ACWL-MB-D-2007-8.pdf.

WTO法律咨詢(xún)中心作為中立方在世界貿(mào)易爭(zhēng)端的解決中為發(fā)展中國(guó)家提供了重要的智力支持，相比之下，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心也應(yīng)發(fā)揮同樣重要的作用，提供實(shí)質(zhì)性的應(yīng)訴支持。第一，甄選和任命仲裁員。投資仲裁程序的第一步是設(shè)立仲裁庭，這需要一定的技術(shù)和方法研究仲裁員的個(gè)人資料，以避免仲裁員缺乏多樣性。對(duì)此，咨詢(xún)中心能夠提供的服務(wù)有：建立仲裁員的數(shù)據(jù)庫(kù)，向被申請(qǐng)國(guó)提供完整的最新資料；在仲裁員回避的情況下提供補(bǔ)充建議；協(xié)助邀請(qǐng)專(zhuān)家證人。第二，提高法律文書(shū)的質(zhì)量。當(dāng)事人通常會(huì)提交書(shū)面意見(jiàn)、證人陳述、專(zhuān)家報(bào)告和證據(jù)，準(zhǔn)備這些材料需要極為專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，才能確保有效和充分地應(yīng)訴。因此，咨詢(xún)中心可以提供籌備材料的建議或與內(nèi)部應(yīng)訴小組、外部律師合作準(zhǔn)備重要文件。第三，代理出庭。咨詢(xún)中心依托專(zhuān)業(yè)知識(shí)和充分的辦案經(jīng)驗(yàn)為東道國(guó)代理出庭是一種具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)，為發(fā)展中國(guó)家提供應(yīng)訴服務(wù)的同時(shí)，也會(huì)間接提高國(guó)際投資仲裁程序的透明度，更好地維護(hù)ISDS機(jī)制的合法性與合理性。

3.發(fā)揮替代爭(zhēng)端解決作用。調(diào)解被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，實(shí)踐中東西方訴訟和仲裁過(guò)程中都重視調(diào)解的運(yùn)用，有的甚至規(guī)定調(diào)解是前置必經(jīng)程序。(27)參見(jiàn)胡曉霞：《“一帶一路”建設(shè)中爭(zhēng)端解決機(jī)制研究——兼及涉外法律人才的培養(yǎng)》，載《法學(xué)論壇》2018年第4期。調(diào)解作為替代性爭(zhēng)端解決方式，具有訴訟和仲裁不可比擬的優(yōu)勢(shì)：(1)調(diào)解具有高度的靈活性，為爭(zhēng)議雙方提供了更多的解決方案；(2)調(diào)解的成本效益和時(shí)間效益遠(yuǎn)優(yōu)于國(guó)際仲裁，是減少解決投資爭(zhēng)端時(shí)間和費(fèi)用的潛在措施；(3)調(diào)解是保密的，有利于維護(hù)投資者與東道國(guó)之間的長(zhǎng)期良好關(guān)系；(4)調(diào)解可以縮小爭(zhēng)議的范圍，有助于友好解決爭(zhēng)議。

在ISDS改革的進(jìn)程中，中國(guó)認(rèn)為期限冗長(zhǎng)、成本高昂是投資仲裁程序中的重要問(wèn)題，運(yùn)用調(diào)解這種替代性爭(zhēng)端解決方式可以縮短時(shí)間和節(jié)省費(fèi)用，應(yīng)積極探索建立更加有效的調(diào)解機(jī)制，而這需要一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)來(lái)提供替代性爭(zhēng)端解決方式。(28)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Submission from the Government of China, A/CN.9/WG.III/WP.177(19 July 2019), available from http://undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.177.國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心作為一個(gè)獨(dú)立、公正的非政府機(jī)構(gòu)，能夠發(fā)揮好調(diào)解投資爭(zhēng)端的作用，其職能可以包括：全面解釋調(diào)解的程序；建立調(diào)解員的專(zhuān)家名冊(cè)；幫助當(dāng)事人適當(dāng)?shù)剡m用調(diào)解，公正地評(píng)估調(diào)解的可行性；起草調(diào)解協(xié)議；為調(diào)解提供一個(gè)最佳實(shí)踐交流平臺(tái)。

(四)能力建設(shè)功能

東道國(guó)的各級(jí)政府對(duì)國(guó)家間的投資協(xié)定、投資者與東道國(guó)間的投資合同、國(guó)內(nèi)的外商投資法理解上的偏差會(huì)導(dǎo)致其對(duì)投資者作出錯(cuò)誤的國(guó)家行為，違反東道國(guó)應(yīng)遵守的義務(wù)，這是引起國(guó)際投資爭(zhēng)端的重要原因。發(fā)展中國(guó)家的行政人員無(wú)法準(zhǔn)確理解國(guó)際投資條款或面對(duì)疑難問(wèn)題時(shí)，為穩(wěn)妥起見(jiàn)會(huì)頻繁求助政府律師。然而，這會(huì)阻礙政府內(nèi)部法律能力的發(fā)展，甚至?xí)拐膱?zhí)政能力遭到質(zhì)疑。建立咨詢(xún)中心不僅僅是為了解決發(fā)展中國(guó)家的當(dāng)務(wù)之急，更是追求國(guó)際投資法律制度的可持續(xù)發(fā)展，避免東道國(guó)產(chǎn)生長(zhǎng)期的外部依賴(lài)思想。因此，能力建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、必要的任務(wù)，這可以幫助東道國(guó)政府人員熟知本國(guó)根據(jù)投資協(xié)議應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，提高對(duì)潛在投資索賠的認(rèn)識(shí)以及增強(qiáng)應(yīng)對(duì)投資爭(zhēng)端索賠的能力。

國(guó)際組織非常重視發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)。WTO法律咨詢(xún)中心會(huì)針對(duì)成員國(guó)的代表開(kāi)設(shè)為期3年的培訓(xùn)課程。同時(shí)，該中心還發(fā)起了《貿(mào)易律師借調(diào)計(jì)劃》，成員國(guó)的政府律師可以帶薪參加為期9個(gè)月的培訓(xùn)，積累豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。UNCTAD制定了一項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃，以廣泛和深入的研究為基礎(chǔ)對(duì)條約的談判工作提供培訓(xùn)，其“投資政策中心”會(huì)為投資條約、投資爭(zhēng)端、投資法律和政策提供重要的信息。因此，咨詢(xún)中心在發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)方面，有能力和責(zé)任為培訓(xùn)項(xiàng)目提供技術(shù)援助。例如，組織政府人員參加條約談判、法律解釋、預(yù)防爭(zhēng)端、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的培訓(xùn)；為各國(guó)的法律人才提供見(jiàn)習(xí)機(jī)會(huì)，為發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)出更多的國(guó)際投資仲裁員和仲裁律師。

ICSID投資研討會(huì)、UNCTAD投資論壇、經(jīng)合組織投資圓桌會(huì)議、布拉格投資會(huì)議以及基于區(qū)域條約的論壇為各國(guó)提供了討論國(guó)際投資法重要問(wèn)題的機(jī)會(huì)。但是沒(méi)有一個(gè)常設(shè)論壇為各國(guó)定期討論和研究投資法問(wèn)題提供組織平臺(tái)，這是一個(gè)明顯的缺憾。(29)參見(jiàn)Jeremy Sharpe, “An international investment advisory center:Beyond the WTO model”, EJIL:Talk!, 26 July 2019, available at https://www.ejiltalk.org/an-international-investment-advisory-center-beyond-the-wto-model/.在應(yīng)對(duì)迅速發(fā)展的外國(guó)投資制度時(shí)，各國(guó)經(jīng)常面臨共同的難題，定期交流和分享信息對(duì)制定解決方案有百利而無(wú)一害。國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心可以提供一個(gè)線上和線下相結(jié)合的常設(shè)論壇，用于正式和非正式的信息、經(jīng)驗(yàn)交流。業(yè)務(wù)培訓(xùn)和常設(shè)論壇往往與學(xué)術(shù)研究緊密聯(lián)系，許多學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者也有熱情和精力為咨詢(xún)中心的能力建設(shè)項(xiàng)目作出貢獻(xiàn)。中國(guó)的絲綢之路國(guó)際法與比較法研究所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)已多次舉辦關(guān)于投資法熱點(diǎn)問(wèn)題的國(guó)際研討會(huì)。

(五)資源共享功能

在國(guó)際投資治理方面有許多寶貴的資源可以使用，但這些資源往往分散在多個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。很多國(guó)家缺乏適當(dāng)?shù)那琅c相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員聯(lián)絡(luò)，甚至從未了解過(guò)這些資源。例如，ICSID為被申請(qǐng)人編寫(xiě)的實(shí)踐說(shuō)明、UNCTAD關(guān)于投資政策的報(bào)告和行動(dòng)計(jì)劃、能源憲章秘書(shū)處關(guān)于管理投資爭(zhēng)端的示范文件、亞太經(jīng)合組織的投資條約談判人員手冊(cè)、投資政策中心等。對(duì)此，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極匯編并向各國(guó)傳遞這些社會(huì)資源，研究知識(shí)共享機(jī)制、開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)收集和信息存儲(chǔ)功能，通過(guò)搭建案件數(shù)據(jù)庫(kù)等方式為各國(guó)提供一個(gè)智能的共享平臺(tái)。此外，東道國(guó)在投資爭(zhēng)端案件中產(chǎn)生的相似問(wèn)題經(jīng)常反復(fù)出現(xiàn)，咨詢(xún)中心可以為各國(guó)提供平臺(tái)分享解決爭(zhēng)端的最佳做法。

三、國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的路徑考量

以解決全球性問(wèn)題、維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康牡娜蛑卫?，往往以具有約束力的國(guó)際規(guī)制和有效的國(guó)際合作為路徑。(30)參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略課題組: 《推動(dòng)完善全球治理機(jī)制》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2013年11月22日。建設(shè)國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心在國(guó)際投資法領(lǐng)域便是一種有效的多邊合作，其從無(wú)到有，從有到優(yōu)的過(guò)程需要科學(xué)的創(chuàng)建路徑和完備的管理路徑。

(一)國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的創(chuàng)建路徑

設(shè)立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心既是發(fā)展中國(guó)家的共同期盼，也是發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)化國(guó)際投資環(huán)境的必要之舉，需要各國(guó)齊心協(xié)力通過(guò)合適的路徑和平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共同的愿景。咨詢(xún)中心的實(shí)現(xiàn)路徑大體上有兩種方式：?jiǎn)?dòng)獨(dú)立的建設(shè)進(jìn)程或充分依托現(xiàn)有的多邊平臺(tái)。

1.啟動(dòng)獨(dú)立的建設(shè)進(jìn)程。啟動(dòng)獨(dú)立的建設(shè)進(jìn)程可以不受現(xiàn)有機(jī)制的掣肘，最大化地發(fā)揮咨詢(xún)中心的獨(dú)特功能，這必須在達(dá)成共識(shí)的國(guó)際多邊合作下完成，并且需要一個(gè)國(guó)際組織或國(guó)家引領(lǐng)這項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng)。比如，經(jīng)驗(yàn)豐富并具有組織能力的UNCITRAL和提出共建“一帶一路”倡議的中國(guó)。

(1)UNCITRAL框架下建設(shè)國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心。UNCITRAL作為國(guó)際商業(yè)法律現(xiàn)代化和協(xié)調(diào)進(jìn)程中最重要的組織，授權(quán)第三工作組在推動(dòng)ISDS機(jī)制改革方面具有廣泛的職權(quán)。(31)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Report of Working Group III (Investor-State Dispute Settlement Reform) on the work of its thirty-fourth session, A/CN.9/930/Rev.1 (19 December 2017), available from undocs.org/en/A/CN.9/930/Rev.1.第三工作組確定了國(guó)際投資仲裁時(shí)間冗長(zhǎng)、費(fèi)用高昂是ISDS改革的三大焦點(diǎn)問(wèn)題之一，在制定解決辦法時(shí)可有針對(duì)性地組織討論咨詢(xún)中心的建設(shè)工作。雖然，UNCITRAL非常有序地組織了相關(guān)審議和討論工作，但只有少數(shù)國(guó)家有效地參與其中，多數(shù)國(guó)家持觀望狀態(tài)。這反映出更多的國(guó)家對(duì)建設(shè)咨詢(xún)中心尚未具有成熟的研究和建議，另一方面也意味著中國(guó)有較多參與和發(fā)揮影響的機(jī)會(huì)與空間。對(duì)UNCITRAL為平臺(tái)發(fā)起的各類(lèi)討論國(guó)際投資治理的會(huì)議，中國(guó)應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)，重視并加強(qiáng)對(duì)這些國(guó)際活動(dòng)的介入和影響。

(2)中國(guó)引領(lǐng)建設(shè)“一帶一路”投資法律咨詢(xún)中心。單靠一個(gè)國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心在全球范圍內(nèi)向發(fā)展中國(guó)家提供援助具有很大的挑戰(zhàn)，倘若建立一個(gè)區(qū)域咨詢(xún)中心更有可能擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋面，這給建設(shè)咨詢(xún)中心的區(qū)域范圍提供了一個(gè)新的思路。(32)參見(jiàn)United Nations, General Assembly,Advisory Centre , A/CN.9/WG.III/WP.168(25 July 2019), available from http://undocs.org/en/A/CN.9/WG.III/WP.168.當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展越來(lái)越依賴(lài)于理論、制度、科技、文化等領(lǐng)域的創(chuàng)新，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也越來(lái)越體現(xiàn)在創(chuàng)新能力上。誰(shuí)在創(chuàng)新上先行一步，誰(shuí)就能擁有引領(lǐng)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。(33)參見(jiàn)習(xí)近平：《深入理解新發(fā)展理念》，載《求是》2019年第10期。中央深改組于2018年1月24日通過(guò)了《關(guān)于建立“一帶一路”爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持共商共建共享原則，依法妥善化解“一帶一路”商貿(mào)和投資爭(zhēng)端。目前，中國(guó)化解“一帶一路”爭(zhēng)端的著力點(diǎn)主要集中在國(guó)際商事?tīng)?zhēng)端領(lǐng)域。例如，最高人民法院設(shè)立了第一、第二國(guó)際商事法庭；中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先后引進(jìn)香港國(guó)際仲裁中心、國(guó)際商會(huì)仲裁院和新加坡國(guó)際仲裁中心辦事處。然而，優(yōu)化“一帶一路”法治化營(yíng)商環(huán)境，不僅要著眼于私人之間的國(guó)際商事?tīng)?zhēng)端，更要重視投資者與東道國(guó)之間的國(guó)際投資爭(zhēng)端。截至2019年，“一帶一路”沿線國(guó)家因投資爭(zhēng)端被訴的案件近500余件。沿線國(guó)家的外商投資法具有不同的特點(diǎn)，各國(guó)的雙邊投資條約、區(qū)域投資安排及多邊投資規(guī)則構(gòu)成了復(fù)雜的投資法體系，這不僅給投資者查明和適用法律帶來(lái)了困難，也給東道國(guó)接軌國(guó)際規(guī)則帶來(lái)了挑戰(zhàn)。優(yōu)化“一帶一路”投資法治環(huán)境需要制度性公共產(chǎn)品的支撐，鑒于咨詢(xún)中心發(fā)揮的功能和服務(wù)對(duì)象主要為發(fā)展中國(guó)家的針對(duì)性，中國(guó)倡議設(shè)立一個(gè)具有國(guó)際性、專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性的“一帶一路”投資法律咨詢(xún)中心正逢其時(shí)。這不僅可以加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家投資規(guī)則的“軟聯(lián)通”，還將成為沿線國(guó)家解決投資爭(zhēng)端問(wèn)題的重要智囊，在“一帶一路”投資合作中發(fā)揮定紛止?fàn)幍莫?dú)特作用。

2.依托現(xiàn)有的多邊平臺(tái)。雖然，啟動(dòng)獨(dú)立的建設(shè)進(jìn)程可以打造一個(gè)全新的國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心，但是如果可以依托某個(gè)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，就可以利用該機(jī)構(gòu)的資源，不僅能夠減少很多程序上的分歧，還會(huì)節(jié)省前期運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)所需的大量固定開(kāi)支。此類(lèi)較為適合的機(jī)構(gòu)有WTO法律咨詢(xún)中心和亞投行。

(1)WTO法律咨詢(xún)中心增設(shè)國(guó)際投資法律咨詢(xún)服務(wù)。WTO法律咨詢(xún)中心是目前最具規(guī)模和成功經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，其主要針對(duì)國(guó)際貿(mào)易法。在國(guó)際投資領(lǐng)域迫切需要法律服務(wù)的前景下，WTO法律咨詢(xún)中心可以利用現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)增設(shè)相關(guān)服務(wù)。其優(yōu)點(diǎn)在于原有平臺(tái)已經(jīng)具備完善的運(yùn)行和管理經(jīng)驗(yàn)，但不足之處是主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源于發(fā)達(dá)國(guó)家的捐助，這可能會(huì)影響到日后為發(fā)展中國(guó)家提供法律服務(wù)的力度。此外，中國(guó)目前不是WTO法律咨詢(xún)中心的會(huì)員國(guó)，而香港特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)均在該中心的A類(lèi)會(huì)員名單之中。中國(guó)需要在這方面汲取經(jīng)驗(yàn)，避免在國(guó)際組織中錯(cuò)失應(yīng)有的國(guó)際地位。

(2)亞投行項(xiàng)下設(shè)立國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心。如果世界是一個(gè)越來(lái)越“區(qū)域化”或者說(shuō)是“地區(qū)化”的世界的話，那么地區(qū)間的合作與協(xié)調(diào)就會(huì)越來(lái)越重要。(34)參見(jiàn)唐世平：《國(guó)際秩序變遷與中國(guó)的選項(xiàng)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。亞投行作為區(qū)域多邊機(jī)構(gòu)，重心在于幫助發(fā)展中國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從57個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)擴(kuò)大到如今的103個(gè)成員國(guó)(截至2020年7月29日)，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)成為各國(guó)加入亞投行的共同期許。隨著亞投行業(yè)務(wù)的開(kāi)展，成員國(guó)之間以基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的合作難免產(chǎn)生糾紛，而《亞投行協(xié)定》的制度設(shè)計(jì)尚未涉及投資者與成員國(guó)之間的爭(zhēng)議解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律先行。有學(xué)者建議借鑒世界銀行體系內(nèi)的ICSID，專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)亞投行投資爭(zhēng)端解決中心，但考慮到重新構(gòu)建一個(gè)實(shí)質(zhì)性審理投資爭(zhēng)端的仲裁中心具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)，若能設(shè)立一個(gè)有助于優(yōu)化投資環(huán)境、預(yù)防投資爭(zhēng)端、援助東道國(guó)解決投資爭(zhēng)端的咨詢(xún)中心更為切實(shí)可行。

(二)國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的管理路徑

國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心將彌補(bǔ)國(guó)際投資法的制度空白，為法律隊(duì)伍落后的發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資治理中創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。(35)參見(jiàn)Karl P. Sauvant, An Advisory Centre on International Investment Law: Key Features, Academic Forum on ISDS Concept Paper 2019/14, 10 September 2019.同時(shí)，咨詢(xún)中心在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)面臨如何保持獨(dú)立性、避免利益沖突，提供高質(zhì)量服務(wù)的挑戰(zhàn)，這需要科學(xué)的管理路徑，以免造成投資爭(zhēng)端案件不合理地增加。

1.堅(jiān)持獨(dú)立原則。國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心作為一個(gè)價(jià)值目標(biāo)明確的國(guó)際組織，應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立原則，維護(hù)自身的合法性，防止受到強(qiáng)勢(shì)成員國(guó)具有政治色彩的干涉。咨詢(xún)中心的獨(dú)立性不僅在形式上體現(xiàn)為具有多邊條約所賦予的獨(dú)立法律人格，還在實(shí)質(zhì)上要求其向發(fā)展中國(guó)家提供服務(wù)時(shí)客觀中立。任何成員國(guó)都不允許在咨詢(xún)中心向申請(qǐng)國(guó)提供法律意見(jiàn)時(shí)進(jìn)行干涉，更不能獲取咨詢(xún)中心與發(fā)展中國(guó)家往來(lái)的保密信息。因此，咨詢(xún)中心只有保持高度的獨(dú)立性和保密性，才能保持中立的地位，從而贏得各個(gè)國(guó)家的信任。咨詢(xún)中心的獨(dú)立性很大程度上取決于運(yùn)轉(zhuǎn)程序的制度安排和對(duì)大國(guó)的經(jīng)費(fèi)依賴(lài)程度。首先，在運(yùn)轉(zhuǎn)程序方面，需要成員國(guó)在建設(shè)咨詢(xún)中心時(shí)設(shè)計(jì)一套確保高度獨(dú)立性的組織架構(gòu)。咨詢(xún)中心應(yīng)當(dāng)有自己的管理機(jī)構(gòu)，成立理事會(huì)和管委會(huì)。理事會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由各成員國(guó)派一名代表組成，主要負(fù)責(zé)審議管委會(huì)提出的工作議案并監(jiān)督中心的經(jīng)費(fèi)使用。管委會(huì)全面負(fù)責(zé)中心的事務(wù)，下設(shè)執(zhí)行主任主持工作。其次，在經(jīng)費(fèi)方面，可以由成員國(guó)繳納會(huì)費(fèi)、自愿捐助、部分服務(wù)有償收費(fèi)構(gòu)成多元化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，進(jìn)而保障財(cái)務(wù)的獨(dú)立。同時(shí)，可根據(jù)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在繳納會(huì)費(fèi)時(shí)采取分級(jí)繳納和免繳納兩種方式，最大化地吸納需要幫助的發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)要展現(xiàn)作為和擔(dān)當(dāng)，應(yīng)積極主動(dòng)地向咨詢(xún)中心輸送精通國(guó)際投資法的專(zhuān)家，為其發(fā)展提供充足的人力資源，這也有助于中國(guó)打造卓越的國(guó)際投資法律服務(wù)隊(duì)伍。(36)2020年4月17日，十三屆全國(guó)政協(xié)第34次雙周協(xié)商座談會(huì)上，12位政協(xié)委員和專(zhuān)家學(xué)者圍繞“建設(shè)高素質(zhì)的涉外法律服務(wù)人才隊(duì)伍”協(xié)商議政。全國(guó)政協(xié)副主席王永清的主題發(fā)言中提到，扎實(shí)推進(jìn)涉外法律人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合。按照國(guó)際組織雇員選拔標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)一批涉外法律服務(wù)人才，建立國(guó)際組織后備人才數(shù)據(jù)庫(kù)。咨詢(xún)中心的穩(wěn)定性和可持續(xù)性離不開(kāi)資金的支持，而捐助者和受益者之間可能會(huì)產(chǎn)生緊張關(guān)系影響到資金的供給。若遇到緊要關(guān)頭，中國(guó)政府有責(zé)任、有實(shí)力慷慨解囊，為咨詢(xún)中心的長(zhǎng)效發(fā)展保駕護(hù)航。(37)例如，在2020年新冠病毒肆虐全球期間，世界衛(wèi)生組織作為率領(lǐng)和協(xié)調(diào)全球抗擊疫情的核心國(guó)際組織，其作用不可或缺。在此危機(jī)關(guān)頭，中國(guó)政府決定向世界衛(wèi)生組織捐款2000萬(wàn)美元，支持世衛(wèi)組織開(kāi)展抗擊疫情的國(guó)際合作，幫助發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)疫情的能力，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。相較之下，美國(guó)作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體卻下令停止向世界衛(wèi)生組織提供資金。

2.避免利益沖突。在確定國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心受益方的范圍時(shí)，要謹(jǐn)慎考慮潛在的利益沖突。咨詢(xún)中心的受益方存在三種方案：方案一，所有的申請(qǐng)國(guó)均可以成為咨詢(xún)中心的受益方；方案二，受益方僅限于發(fā)展中國(guó)家；方案三，受益方的范圍不僅僅是發(fā)展中國(guó)家，還包括提出合法索賠的中小企業(yè)和個(gè)人投資者。國(guó)際投資仲裁程序中面臨困難、缺乏經(jīng)驗(yàn)和資金的國(guó)家主要集中在發(fā)展中國(guó)家，方案二以發(fā)展中國(guó)家為主要受益方在服務(wù)對(duì)象上最有針對(duì)性。方案一中，以資本輸出國(guó)為主的發(fā)達(dá)國(guó)家和以資本輸入為主的發(fā)展中國(guó)家同時(shí)成為咨詢(xún)中心的受益人，會(huì)增加咨詢(xún)中心的工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)開(kāi)銷(xiāo)，使咨詢(xún)中心的負(fù)擔(dān)過(guò)重，但是發(fā)達(dá)國(guó)家可以在爭(zhēng)端解決以外的能力建設(shè)和資源共享方面獲得咨詢(xún)中心的服務(wù)。就方案三而言，投資者與東道國(guó)在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)是對(duì)立的兩方，若咨詢(xún)中心在受理中小企業(yè)的援助時(shí)，東道國(guó)是咨詢(xún)中心繳納會(huì)費(fèi)的成員國(guó)或捐助國(guó)，這勢(shì)必存在潛在的利益沖突，不利于咨詢(xún)中心開(kāi)展工作。因此，咨詢(xún)中心的受益方應(yīng)限定為發(fā)展中國(guó)家，僅有能力建設(shè)和資源共享服務(wù)可以向發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)放?？紤]到投資爭(zhēng)端中原告與被告的平衡發(fā)展，咨詢(xún)中心在未來(lái)能夠避免利益沖突的情況下，可以將滿(mǎn)足一定要求的中小企業(yè)和個(gè)人投資者納入服務(wù)對(duì)象。

3.提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的滿(mǎn)意度取決于發(fā)展中國(guó)家的廣泛認(rèn)可，這便要求咨詢(xún)中心必須提供高質(zhì)量的服務(wù)。國(guó)際投資法律服務(wù)在工作量、專(zhuān)業(yè)難度上更加具有挑戰(zhàn)性。第一，國(guó)際投資法相較于國(guó)際貿(mào)易法更加繁雜。世貿(mào)組織只有一項(xiàng)協(xié)定，它的系統(tǒng)是由一套具體的規(guī)則管轄。而國(guó)際投資法體系呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，法律淵源復(fù)雜多樣。全球存在3000多個(gè)投資協(xié)定，沒(méi)有保護(hù)投資的統(tǒng)一條約，并且每個(gè)國(guó)家都制定了自己的外商投資法。第二，國(guó)際投資爭(zhēng)端的管理具有非集中性，沒(méi)有幫助東道國(guó)有效避免、管理和解決投資爭(zhēng)端的全球性機(jī)構(gòu)，投資爭(zhēng)端解決機(jī)制各自為政。第三，投資爭(zhēng)端案件的性質(zhì)不同，具有多樣性和復(fù)雜性，這源于不同的投資條約和各國(guó)的外商投資法。以上的現(xiàn)實(shí)情況不論在案件事實(shí)調(diào)查方面，還是在規(guī)則適用方面，都是需要投入大量精力并擔(dān)負(fù)高額成本的法律服務(wù)。提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)對(duì)咨詢(xún)中心提出了高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。首先，咨詢(xún)中心為發(fā)展中國(guó)家提供的咨詢(xún)意見(jiàn)必須處于國(guó)際一流水平，除配備專(zhuān)業(yè)能力和素養(yǎng)過(guò)硬的內(nèi)部工作人員之外，可聘請(qǐng)國(guó)際專(zhuān)家學(xué)者作為顧問(wèn)。在人才保留方面，還需制定科學(xué)合理的薪酬制度。其次，保密性是工作中重要的職業(yè)操守，尤其是爭(zhēng)議解決方面的業(yè)務(wù)更加需要為客戶(hù)保密，若咨詢(xún)中心的工作人員發(fā)生不當(dāng)行為，甚至?xí)l(fā)違約責(zé)任，以中心的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)為限進(jìn)行賠償，這方面要制定嚴(yán)格的工作守則和違約賠償辦法。再者，保障咨詢(xún)中心的服務(wù)質(zhì)量離不開(kāi)高水平的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)人科學(xué)、高效的管理是帶領(lǐng)咨詢(xún)中心獲得顯著成效的關(guān)鍵。

結(jié)語(yǔ)

在“南北矛盾”和“公私?jīng)_突”并存的情勢(shì)下，發(fā)展中國(guó)家因缺乏國(guó)際投資治理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在條約談判和應(yīng)對(duì)投資爭(zhēng)端時(shí)處于劣勢(shì)地位，需要填補(bǔ)法律服務(wù)上的欠缺，加強(qiáng)國(guó)際投資規(guī)則的合法性。當(dāng)國(guó)際投資爭(zhēng)端不可避免地觸發(fā)ISDS機(jī)制時(shí)，國(guó)際投資仲裁的時(shí)間冗長(zhǎng)和費(fèi)用高昂對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家以及投資者均是沉重的負(fù)累。從本質(zhì)上一攬子解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是極具挑戰(zhàn)的，也是短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)的，但有必要采取措施進(jìn)行有效地疏通和分階段解決。從各國(guó)的共同利益和實(shí)際需求出發(fā)，建立一個(gè)多邊的國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的需求比以往任何時(shí)候都更加迫切，是當(dāng)下國(guó)際投資治理的最大公約數(shù)。咨詢(xún)中心的法律咨詢(xún)、支持投資爭(zhēng)端解決、替代性爭(zhēng)端解決、能力建設(shè)、資源共享五項(xiàng)功能將彌補(bǔ)現(xiàn)有體制中的缺陷，破解國(guó)際投資法治發(fā)展的癥結(jié)，有利于推動(dòng)國(guó)際投資秩序朝著更加公平合理的方向發(fā)展。

貿(mào)易和投資是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大引擎。由于歷史原因，多數(shù)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的制定已經(jīng)由西方國(guó)家主導(dǎo)完成，但國(guó)際投資規(guī)則仍處于不斷發(fā)展和變革的階段。繼中國(guó)倡議達(dá)成的《全球投資指導(dǎo)原則》之后，國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心的建設(shè)將再一次為中國(guó)提供重要的戰(zhàn)略機(jī)遇，對(duì)于弘揚(yáng)中國(guó)的全球治理觀，彰顯中國(guó)解決爭(zhēng)端的智慧具有重要價(jià)值。中國(guó)應(yīng)在建設(shè)性參與全球投資治理、重塑?chē)?guó)際投資新秩序方面積極建言獻(xiàn)策，展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，做國(guó)際投資法律咨詢(xún)中心建設(shè)進(jìn)程的有力推動(dòng)者和積極引領(lǐng)者。