項(xiàng)目面向的一體化工程行政合規(guī)制度建構(gòu)

翟 冬

(東南大學(xué) 工程法研究中心，江蘇南京 211189)

行政合規(guī)源自于作為企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制的企業(yè)合規(guī)管理，是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制或誘導(dǎo)企業(yè)建立內(nèi)部合規(guī)管理體系，雙方經(jīng)由該內(nèi)部管理體系合作規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的治理模式。(1)參見譚冰霖：《論企業(yè)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學(xué)家》2019年第6期。行政合規(guī)制度是合作治理理念的具體運(yùn)用，是壓制型行政模式向回應(yīng)型行政模式的轉(zhuǎn)變。(2)參見崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。在這一治理模式下，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的對(duì)抗關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，能夠提高相對(duì)人對(duì)規(guī)范的遵從度，發(fā)揮相對(duì)人的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制。行政合規(guī)在食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等領(lǐng)域中已被大量運(yùn)用，有效地提高了規(guī)制效率。但是，現(xiàn)有行政合規(guī)理論和實(shí)踐是基于單一行為主體架構(gòu)展開的，對(duì)于多元主體交互的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏關(guān)注，存在適用范圍窄和解釋力低的問題。(3)已有研究成果參見喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2013年第6期；洪延青：《以管理為基礎(chǔ)的規(guī)制———對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者安全保護(hù)義務(wù)的重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第4期；查云飛：《德國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的行政法規(guī)制———邁向合規(guī)審查之路徑》，載《德國(guó)研究》2018年第3期；譚冰霖：《論企業(yè)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學(xué)家》2019年第6期等。工程建設(shè)領(lǐng)域中五方工程建設(shè)主體協(xié)作完成工程產(chǎn)品生產(chǎn)供給，是多元主體交互經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的典型代表，其管理關(guān)系相對(duì)于單一行為主體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更為復(fù)雜，引入行政合規(guī)制度的需求也更為迫切。實(shí)踐中，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)引入了行政合規(guī)制度，工程建設(shè)法規(guī)體系對(duì)各方工程建設(shè)主體的行為有詳細(xì)的規(guī)定，要求其建立內(nèi)部管理體系保障工程質(zhì)量安全。與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵺`結(jié)果相異的是，工程建設(shè)領(lǐng)域行政合規(guī)實(shí)踐所取得效果并不理想。根據(jù)通報(bào)，項(xiàng)目建設(shè)過程中違法違規(guī)行為大量存在，質(zhì)量糾紛和安全事故也呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)。(4)根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于2019年建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法違規(guī)行為查處情況的通報(bào)》(建辦市函〔2020〕141號(hào))：2019年各地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門共排查項(xiàng)目319577個(gè)，共計(jì)11526個(gè)項(xiàng)目存在各類建筑市場(chǎng)違法違規(guī)行為，占比高達(dá)3.6%。2009年至2018年10年間，房屋市政工程建設(shè)領(lǐng)域共發(fā)生安全事故5759起，死亡7294人。其中2009年至2017年間，全國(guó)房屋市政工程建設(shè)領(lǐng)域生產(chǎn)安全事故共計(jì)5025起，死亡6354人；2018年發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全事故734起、死亡840人。2009年至2017年數(shù)據(jù)參見閆金鵬：《2009年至2017年房屋市政工程建設(shè)領(lǐng)域生產(chǎn)安全事故分析與安全控制重點(diǎn)》，載《建筑安全》2019年第2期，第61頁(yè)；2018年數(shù)據(jù)參見《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于2018年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故和建筑施工安全專項(xiàng)治理行動(dòng)情況的通報(bào)》(建辦質(zhì)函〔2019〕188號(hào))。

現(xiàn)有行政合規(guī)理論的主體單一性局限難以適應(yīng)多元主體交互特點(diǎn)，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域行政合規(guī)制度實(shí)踐效果難以令人滿意。因而，如何在多元主體交互的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域構(gòu)建行政合規(guī)制度成為一個(gè)亟待解決的問題。針對(duì)這一問題，本文選取工程建設(shè)領(lǐng)域行政合規(guī)制度構(gòu)建作為研究主題，在梳理工程建設(shè)領(lǐng)域行政合規(guī)制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的多元主體交互特性，探尋工程行政合規(guī)制度可行建構(gòu)模式，對(duì)多元主體交互經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政合規(guī)制度的建構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行初步探索。

一、工程行政合規(guī)制度實(shí)踐現(xiàn)狀的檢討

我國(guó)工程行政合規(guī)制度是基于工程建設(shè)法規(guī)體系建構(gòu)而成的，受后者企業(yè)面向建構(gòu)理念的影響，呈現(xiàn)出項(xiàng)目分散化特征。我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系以《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱為《質(zhì)量管理?xiàng)l例》)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱為《安全管理?xiàng)l例》)為核心，在《安全生產(chǎn)法》《消防法》《土地管理法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件圍繞下構(gòu)建而成。工程建設(shè)法規(guī)體系具有強(qiáng)烈的壓制型行政特色，主要采用“命令—控制”行政手段對(duì)各方工程建設(shè)主體分別作出規(guī)定，決定行政監(jiān)管效果的關(guān)鍵是行政機(jī)關(guān)投入行政資源的飽和度。同時(shí)，工程建設(shè)領(lǐng)域存在很高的行政監(jiān)管需求：一方面，工程建設(shè)活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜度高，要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管需要具備足夠的技術(shù)能力，即行政監(jiān)管的質(zhì)量要求較高；另一方面，工程建設(shè)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)性高、外部性強(qiáng)，這也決定行政監(jiān)管必須深度介入到建設(shè)活動(dòng)中，即行政監(jiān)管的數(shù)量要求也很高。工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管質(zhì)量和數(shù)量需求雙高造成壓制型行政模式下行政監(jiān)管需求和行政資源供給之間存在極強(qiáng)的緊張關(guān)系。這一緊張關(guān)系也注定了傳統(tǒng)規(guī)制模式存在“管制費(fèi)用高，程序不公正、復(fù)雜而不宜利用，缺乏民主性和合法性等”缺陷。(5)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第7-8頁(yè)。為應(yīng)對(duì)上述缺陷，工程建設(shè)法規(guī)體系中較早就引入了行政合規(guī)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程建設(shè)主體建構(gòu)內(nèi)部管理體系的規(guī)定就是工程行政合規(guī)的具體體現(xiàn)。以施工方案為例，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定了施工單位編制施工方案所應(yīng)遵循的規(guī)則，而施工方案又是施工單位內(nèi)部管理體系的重要組成部分。換言之，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范通過對(duì)施工方案的規(guī)定將相應(yīng)規(guī)制措施嵌入到施工單位內(nèi)部管理體系，(6)參見楊炳霖：《回應(yīng)性管制——以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會(huì)學(xué)研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第66-67頁(yè)。對(duì)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)國(guó)家規(guī)定的遵守正是工程合規(guī)的重要內(nèi)容。(7)參見李本燦：《企業(yè)犯罪預(yù)防中合規(guī)計(jì)劃制度的借鑒》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期。然而工程建設(shè)法規(guī)體系是面向企業(yè)開展規(guī)制的，其將各方工程建設(shè)主體相互獨(dú)立，分別作出規(guī)制。工程行政合規(guī)制度受到工程建設(shè)法規(guī)體系企業(yè)面向建構(gòu)理念的影響，具有項(xiàng)目分散化的特征。但是，工程建設(shè)實(shí)踐中各參與主體并非彼此區(qū)隔、相互獨(dú)立，而是交互協(xié)作、共同完成工程建設(shè)活動(dòng)的，各方工程建設(shè)主體在行為和管理上都存在深層次交互。工程行政合規(guī)制度實(shí)踐和工程建設(shè)實(shí)踐之間存在邏輯上的沖突，由此導(dǎo)致制度實(shí)踐中遭遇困境。具體而言，實(shí)踐困境包括以下三個(gè)方面：

(一)主體關(guān)系交錯(cuò)重疊

主體關(guān)系交錯(cuò)重疊是指項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中，工程建設(shè)主體的內(nèi)部管理體系彼此交錯(cuò)，相互重疊。工程建設(shè)活動(dòng)是由多方工程建設(shè)主體協(xié)作完成的，每個(gè)分部分項(xiàng)工程都包含多方工程建設(shè)主體的行為，各方主體經(jīng)由施工和管理中的信息流動(dòng)共同影響工程質(zhì)量生成過程。進(jìn)言之，各方工程建設(shè)主體是處于交互融合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的，相互之間天然地具有協(xié)作和管理關(guān)系。然而，工程行政合規(guī)制度實(shí)踐基于單一行為主體行政合規(guī)理論展開，分別對(duì)各方工程建設(shè)主體的內(nèi)部管理體系作出規(guī)范以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程全生命周期監(jiān)管。制度實(shí)踐的這一架構(gòu)邏輯直接導(dǎo)致了主體分離化，將各方工程建設(shè)主體相互獨(dú)立、彼此區(qū)隔，人為地割裂了多元交互協(xié)作的關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制實(shí)踐中主體關(guān)系交錯(cuò)重疊。一方面，主體關(guān)系交錯(cuò)重疊表現(xiàn)為多方工程建設(shè)主體分別需要對(duì)同一事項(xiàng)實(shí)施管理。以施工方案為例，施工單位需要以工程設(shè)計(jì)文件、建設(shè)單位要求等為基礎(chǔ)進(jìn)行施工組織設(shè)計(jì)，監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對(duì)施工方案進(jìn)行審查，施工分包單位以施工方案為主要依據(jù)開展分包工作。即施工方案是串聯(lián)各方工程建設(shè)主體的信息載體，其融入了工程項(xiàng)目管理體系，是面向項(xiàng)目管理的公共基礎(chǔ)信息，應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目為整體由各方工程建設(shè)主體協(xié)同制定、協(xié)同管理。但是，項(xiàng)目分散化行政合規(guī)制度實(shí)踐中將工程建設(shè)主體相互獨(dú)立，《建筑施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范(GB 50502-2009)》和《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范(GB 50319-2013)》(以下簡(jiǎn)稱為《監(jiān)理規(guī)范》)分別要求施工單位和監(jiān)理單位對(duì)施工組織設(shè)計(jì)方案實(shí)施管理，并就可能存在的缺陷承擔(dān)責(zé)任。這實(shí)質(zhì)上割裂了工程建設(shè)活動(dòng)的整體性，阻礙了各方主體之間的管理交互和信息互通。另一方面，主體關(guān)系交錯(cuò)重疊表現(xiàn)為單一工程建設(shè)主體對(duì)所有工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)施管理。前已述及，各方工程建設(shè)主體是協(xié)作完成工程建設(shè)活動(dòng)的，但是各方工程建設(shè)主體具體分部分項(xiàng)工程施工過程中的任務(wù)內(nèi)容并不相同。行政機(jī)關(guān)為保障對(duì)工程質(zhì)量安全的有效監(jiān)督，在項(xiàng)目分散化行政合規(guī)制度實(shí)踐中要求任何參與主體對(duì)分部分項(xiàng)工程承擔(dān)管理責(zé)任，存在很強(qiáng)的規(guī)制過度傾向，進(jìn)而導(dǎo)致單一工程建設(shè)主體需要對(duì)所涉及的工程建設(shè)不加區(qū)分地承擔(dān)責(zé)任。主體關(guān)系交錯(cuò)重疊是工程行政合規(guī)制度主體分離化弊端的直接后果，這一弊端的存在抬升了工程建設(shè)主體的合規(guī)成本，同時(shí)也提高了行政機(jī)關(guān)在工程行政合規(guī)規(guī)制的監(jiān)管成本，極大降低了工程行政合規(guī)制度對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的規(guī)制效能。

(二)規(guī)制措施繁復(fù)懸置

規(guī)制措施繁復(fù)懸置是指在項(xiàng)目分散化行政合規(guī)制度實(shí)踐中，存在繁復(fù)冗雜的規(guī)制措施，但是規(guī)制措施落實(shí)效果不佳，易被工程建設(shè)主體合謀懸置。工程行政合規(guī)制度實(shí)踐是作為工程建設(shè)監(jiān)管體系中傳統(tǒng)“命令—控制”行政手段的填補(bǔ)而存在的，傳統(tǒng)行政手段是面向工程建設(shè)主體展開的，直接導(dǎo)致了工程行政合規(guī)制度中出現(xiàn)工程建設(shè)主體行為被碎片化?！皞鹘y(tǒng)行政法設(shè)定非常具體的要求或者技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，然后通過行政人員對(duì)這些具體標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施逐一核查，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)沒有遵守這些具體要求或者標(biāo)準(zhǔn)，就給以相應(yīng)的處罰?！?8)高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期。工程行政合規(guī)制度實(shí)踐受其影響，分別對(duì)各方工程建設(shè)主體的管理體系作出了嚴(yán)格細(xì)密的規(guī)定，要求其建立完善的內(nèi)部管理體系實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的全面管理。但是工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是由多方主體協(xié)作完成的，單一工程建設(shè)主體并沒有能力建構(gòu)管控全局的內(nèi)部管理體系。因此，工程建設(shè)主體相對(duì)于遵從行政機(jī)關(guān)課予的行政合規(guī)義務(wù)，往往更傾向于通過其他措施逃避行政合規(guī)義務(wù)，亦即二者實(shí)質(zhì)上仍保持著較高程度的對(duì)抗。不僅如此，項(xiàng)目分散化行政合規(guī)制度實(shí)踐下行政機(jī)關(guān)沒有足夠的能力對(duì)各方工程建設(shè)主體合規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致細(xì)致繁復(fù)的規(guī)制措施無法有效約束工程建設(shè)主體，最終處于懸置狀態(tài)。工程建設(shè)主體之間存在天然的協(xié)作和管理關(guān)系，面對(duì)具有對(duì)抗關(guān)系且缺乏監(jiān)管的行政監(jiān)管時(shí)，在利益驅(qū)動(dòng)下容易達(dá)成合謀，導(dǎo)致行政監(jiān)管體系的整體失效。(9)參見樂云、單明：《建設(shè)工程領(lǐng)域工程合謀現(xiàn)象研究綜述》，載《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2013年第1期。實(shí)踐中，工程質(zhì)量安全事故中大都存在工程建設(shè)主體之間的合謀，西安地鐵問題電纜事件(以下簡(jiǎn)稱為“問題電纜事件”)就是工程合謀導(dǎo)致嚴(yán)重質(zhì)量事故的典型代表。(10)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于西安地鐵“問題電纜”事件調(diào)查處理情況及其教訓(xùn)的通報(bào)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕56號(hào))?！皢栴}電纜事件”中三方工程建設(shè)主體均存在放縱不合格電纜的情形：首先，建設(shè)單位在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，和材料供應(yīng)單位串通采購(gòu)不合格產(chǎn)品；其次，監(jiān)理單位本應(yīng)對(duì)進(jìn)場(chǎng)材料嚴(yán)格檢驗(yàn)，但是在建設(shè)單位的指使下放縱不合格產(chǎn)品進(jìn)場(chǎng)；最后，施工單位亦應(yīng)對(duì)所使用材料進(jìn)行檢驗(yàn)，但是其同樣受到建設(shè)單位的干擾，將不合格產(chǎn)品安裝到工程中。本案中，建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位三方合謀關(guān)系是監(jiān)管失效的根本原因。實(shí)際上，合謀問題并非僅存在于發(fā)生質(zhì)量安全事故的項(xiàng)目中，而是在實(shí)踐中大量存在的。換言之，工程建設(shè)領(lǐng)域中對(duì)于工程質(zhì)量安全“人人有責(zé)但人人不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象橫行。(11)參見龔花強(qiáng)：《建議盡快制定監(jiān)理盡職免責(zé)條款》，載《建筑時(shí)報(bào)》2016年1月21日，第3版。工程建設(shè)主體在制度實(shí)踐中仍然保持與行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗關(guān)系，又難以受到全面的監(jiān)管，故而更傾向于懸置對(duì)其不利的規(guī)制措施。在其影響下，工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)生態(tài)還會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”趨勢(shì)，進(jìn)一步惡化了工程行政合規(guī)制度的實(shí)踐效果：工程建設(shè)主體為保證利潤(rùn)優(yōu)先選擇能夠合謀的企業(yè)，彼此相互合作串通降低工程質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，“確保工程質(zhì)量安全”的明規(guī)則被以“不發(fā)生嚴(yán)重事故”為底線的潛規(guī)則取代。

(三)責(zé)任機(jī)制邏輯混亂

責(zé)任機(jī)制邏輯混亂是指工程行政合規(guī)制度實(shí)踐下，責(zé)任認(rèn)定過程中采取結(jié)果主義導(dǎo)向，以質(zhì)量安全事故發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)由果尋因的認(rèn)定工程建設(shè)主體的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源自于過于重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視公共安全。(12)參見王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與作為學(xué)習(xí)過程的法———讀貝克的〈風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)〉》，載《交大法學(xué)》2013年第4期。工程建設(shè)領(lǐng)域細(xì)致入微的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)即是這一理論的體現(xiàn)，其建構(gòu)邏輯為：只要工程建設(shè)主體遵循強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就可以保障工程質(zhì)量安全。但是工程建設(shè)主體之間存在交互協(xié)作，各方主體工程建設(shè)行為相互影響，基于項(xiàng)目分散化的靜態(tài)規(guī)范無法實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)紛雜現(xiàn)實(shí)的完整覆蓋。因此，工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中采取“由果尋因的逆向思維，就是以危機(jī)、事件為結(jié)果，倒推分析此結(jié)果發(fā)生的原因，從而作出管理對(duì)策”，(13)孫粵文：《大數(shù)據(jù):風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的新思維與新技術(shù)》，載《求實(shí)》2016年第12期。亦即以質(zhì)量安全事故是否發(fā)生作為工程建設(shè)主體履行義務(wù)妥當(dāng)程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這一思維模式中忽略了工程建設(shè)主體之間的互動(dòng)關(guān)系，導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定存有結(jié)果主義傾向。以監(jiān)理單位的責(zé)任認(rèn)定為例，以工程建設(shè)活動(dòng)中，監(jiān)理單位并不直接實(shí)施工程施工活動(dòng)，而是接受建設(shè)單位委托負(fù)責(zé)對(duì)施工單位的監(jiān)督管理，僅需要就其管理行為承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。(14)《質(zhì)量管理?xiàng)l例》第36條：工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對(duì)施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。《安全管理?xiàng)l例》第14條第3款：監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。但是法律法規(guī)中對(duì)監(jiān)理責(zé)任的內(nèi)涵卻沒有明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中存在擴(kuò)大化傾向，直接將工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生作為判斷監(jiān)理責(zé)任存在的依據(jù)。衡水市施工升降機(jī)轎廂墜落事故(以下簡(jiǎn)稱為“升降機(jī)事故”)調(diào)查報(bào)告即是此判斷邏輯的典型例證?！吧禉C(jī)事故”調(diào)查報(bào)告表明，事故發(fā)生的主要原因是“施工單位的違規(guī)操作，未安裝第16、17標(biāo)準(zhǔn)節(jié)之間的連接螺栓；監(jiān)理單位因未進(jìn)行專項(xiàng)巡視、未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤被要求承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”。(15)參見《關(guān)于落實(shí)〈衡水市翡翠華庭“4·25”施工升降機(jī)轎廂墜落重大事故調(diào)查報(bào)告〉有關(guān)工作的函》(冀安委辦函〔2019〕88號(hào))。盡管《危險(xiǎn)性較大分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)定》規(guī)定監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)對(duì)危大工程實(shí)施專項(xiàng)巡視檢查，但是并沒有具體規(guī)定巡視的程序和內(nèi)容。(16)《危險(xiǎn)性較大分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)定》第18條：監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合危大工程專項(xiàng)施工方案編制監(jiān)理實(shí)施細(xì)則，并對(duì)危大工程施工實(shí)施專項(xiàng)巡視檢查。根據(jù)《監(jiān)理規(guī)范》，升降機(jī)工程連接螺栓巡視檢查這一工作不應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)理單位的工作內(nèi)容。監(jiān)理單位實(shí)踐中沒有能力發(fā)現(xiàn)這一違規(guī)操作，更無可能預(yù)見到墜落事故發(fā)生。調(diào)查報(bào)告中忽視了監(jiān)理單位和施工單位客觀上的管理關(guān)系，倒果為因地根據(jù)事故發(fā)生推斷監(jiān)理未妥善履行監(jiān)理職責(zé)，徑直將施工單位違法導(dǎo)致的事故歸因于監(jiān)理單位。監(jiān)理單位在工程建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)制中主體性被行政機(jī)關(guān)吸收，成為行政機(jī)關(guān)開展行政機(jī)關(guān)的輔助工具。(17)參見羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期。項(xiàng)目分散化實(shí)踐下，不僅是監(jiān)理單位，建設(shè)單位同樣面臨這一問題。根據(jù)規(guī)定，建設(shè)單位需要就工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任，但是具體何為“首要責(zé)任”同樣定義不清晰，亦會(huì)在由果尋因的邏輯謬誤下擴(kuò)大建設(shè)單位所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任范圍。

上述三個(gè)缺陷并非彼此孤立，而是相互促進(jìn)的。首先，主體關(guān)系交錯(cuò)重疊是直接源自于工程行政合規(guī)制度實(shí)踐的單一行為主體架構(gòu)，這一方面會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)需要分別對(duì)各方工程建設(shè)主體開展規(guī)制，加深了規(guī)制措施的繁復(fù)性和被懸置可能性；另一方面還會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)為保障規(guī)制效果采用結(jié)果主義導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制，加深責(zé)任機(jī)制的邏輯混亂程度。其次，規(guī)制措施的繁復(fù)和懸置會(huì)刺激行政機(jī)關(guān)深入到工程建設(shè)活動(dòng)具體施工過程中，對(duì)各方工程建設(shè)主體分別設(shè)定規(guī)制并增大處罰以加強(qiáng)威懾，進(jìn)一步加深了主體關(guān)系的交錯(cuò)重疊和責(zé)任機(jī)制的邏輯混亂。最后，責(zé)任機(jī)制的邏輯混亂一方面是主體關(guān)系和規(guī)制措施缺陷的結(jié)果，另一方面會(huì)加劇工程建設(shè)主體和行政機(jī)關(guān)的不信任，增加工程建設(shè)主體之間合謀的可能性，進(jìn)一步刺激行政合規(guī)制度主體關(guān)系和規(guī)制措施的負(fù)面發(fā)展。上述三個(gè)缺陷彼此互為因果形成惡性循環(huán)，項(xiàng)目分散化的工程行政合規(guī)制度實(shí)踐和工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互特性之間矛盾不斷加深，導(dǎo)致工程行政合規(guī)制度實(shí)踐結(jié)果難以令人滿意。

二、工程行政合規(guī)制度實(shí)踐困境的成因

工程行政合規(guī)制度實(shí)踐困境的根源在于制度實(shí)踐對(duì)行政合規(guī)理論單一行為主體架構(gòu)的機(jī)械適用，導(dǎo)致項(xiàng)目分散化的工程建設(shè)合規(guī)制度實(shí)踐中缺乏合作理性，無法形成實(shí)質(zhì)合作治理關(guān)系。如前所述，工程行政合規(guī)制度是合作治理理念在工程建設(shè)領(lǐng)域的具體運(yùn)用。合作治理理念下，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體均是工程建設(shè)領(lǐng)域的治理主體，雙方應(yīng)當(dāng)保持“平等互動(dòng)和合作的關(guān)系”。(18)張康之：《合作治理是社會(huì)治理變革的最終歸宿》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第3期。這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)在于制度建構(gòu)中合作理性的注入，包括主體關(guān)系的平等性、動(dòng)因機(jī)制的互惠性和價(jià)值取向的倫理性三個(gè)方面。(19)參見史云貴：《論合作治理中的合作理性》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第11期。然而，工程行政合規(guī)制度實(shí)踐繼承工程建設(shè)法規(guī)體系的分散化特征，呈現(xiàn)出主體分離化、行為碎片化和利益分散化的傾向。合作治理理論和工程建設(shè)實(shí)踐的差距表明，項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中合作理性的缺乏是困境的成因，具體包括以下三點(diǎn)。

(一)各方主體的平等性不足

平等性是合作治理的基礎(chǔ)，指合作治理中各方主體之間應(yīng)處于實(shí)質(zhì)平等狀態(tài)開展合作。合作治理中行政機(jī)關(guān)和社會(huì)主體基于合作關(guān)系展開合作行為，合作關(guān)系和合作行為不應(yīng)是“一種凌駕于其上的力量所作出的支配或安排”，(20)張康之：《行政倫理的觀念與視野》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第224頁(yè)。而是雙方基于平等地位開展的。工程建設(shè)領(lǐng)域中存在行政機(jī)關(guān)和多方工程建設(shè)主體，各方主體的平等性包括行政機(jī)關(guān)與工程建設(shè)主體之間、各方工程建設(shè)主體之間兩個(gè)方面。

首先，項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中無法形成行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的平等協(xié)作關(guān)系。與單一行為主體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，工程建設(shè)行為由多方工程建設(shè)主體共同實(shí)施，不同行為之間相互承繼、相互影響。為實(shí)現(xiàn)對(duì)工程質(zhì)量安全的規(guī)制，在項(xiàng)目分散化架構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)需要分別與各方工程建設(shè)主體發(fā)生關(guān)系，分別就各方主體的行為進(jìn)行規(guī)制。這也就導(dǎo)致了工程建設(shè)活動(dòng)中各方工程建設(shè)主體的協(xié)作關(guān)系被割裂，工程項(xiàng)目?jī)?nèi)生自我限制機(jī)制被打破，制度實(shí)踐中無法借助于工程項(xiàng)目管理體系開展規(guī)制。不僅如此，項(xiàng)目?jī)?nèi)生的自我限制機(jī)制被打破后，工程建設(shè)主體的自私性特征得以凸顯。(21)參見葛晨虹：《道德是人類具有的一種價(jià)值理性智慧》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。行政機(jī)關(guān)為平抑其自私性缺陷，轉(zhuǎn)向?qū)ζ渌嚓P(guān)建設(shè)主體提出監(jiān)管要求，如前述“升降機(jī)事故”中監(jiān)理單位被要求承擔(dān)的“進(jìn)行專項(xiàng)巡視、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的監(jiān)理責(zé)任”。工程建設(shè)主體被矮化為行政機(jī)關(guān)開展監(jiān)管活動(dòng)的工具，其主體性被行政機(jī)關(guān)吸收，導(dǎo)致制度實(shí)踐呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的非人格化趨勢(shì)。(22)參見張康之：《后工業(yè)化進(jìn)程中的合作渴求》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第2期。

其次，項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度會(huì)加劇各方工程建設(shè)主體之間的合同地位差距，誘發(fā)工程合謀或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。工程建設(shè)領(lǐng)域的合作治理需要充分發(fā)揮工程建設(shè)主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，這也就要求各方工程建設(shè)主體能夠平等、獨(dú)立地參與到治理過程中。但是工程建設(shè)活動(dòng)中，各方工程建設(shè)主體在合同關(guān)系中地位存在強(qiáng)弱差別，處于強(qiáng)勢(shì)地位的主體相對(duì)于弱勢(shì)地位主體在一定程度上處于支配地位。項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)中，工程建設(shè)主體各自獨(dú)立地與行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，強(qiáng)勢(shì)地位主體為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，有充足的動(dòng)機(jī)借助于其支配地位強(qiáng)迫弱勢(shì)地位主體接受不合理?xiàng)l件。一方面，這可能導(dǎo)致工程建設(shè)主體之間的合謀，出現(xiàn)規(guī)制措施的懸置，前述“問題電纜事件”即是例證；另一方面，還會(huì)導(dǎo)致工程質(zhì)量責(zé)任從強(qiáng)勢(shì)地位主體到弱勢(shì)地位主體的不合理轉(zhuǎn)移。兩種情形均會(huì)導(dǎo)致工程建設(shè)主體的選擇理性被強(qiáng)勢(shì)地位主體吸收，工程建設(shè)活動(dòng)中各方工程建設(shè)主體交互協(xié)作關(guān)系模式退化為強(qiáng)勢(shì)地位主體主導(dǎo)模式。

(二)動(dòng)因機(jī)制的互惠性欠缺

互惠性是驅(qū)使各主體展開合作治理的動(dòng)因，指各主體經(jīng)由合作均能夠獲得相應(yīng)的利益。合作治理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)所獲“收益”表現(xiàn)為規(guī)制成本的降低和規(guī)制效果的提升，其具備足夠動(dòng)機(jī)開展合作治理；社會(huì)主體所獲“收益”表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)監(jiān)管措施的減少或監(jiān)管強(qiáng)度的降低，“只有當(dāng)規(guī)制對(duì)象認(rèn)為那個(gè)不偏離自身或所在行業(yè)施加的標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)自己最有利時(shí)，自我規(guī)制才能成功”。(23)[英]羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康、盧超譯，上海三聯(lián)書店2017年版，第180頁(yè)。實(shí)踐中，合作治理動(dòng)因機(jī)制欠缺的病因主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)主體“收益”的忽視。單一行為主體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，社會(huì)主體能夠直接從行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管放松中獲得利益，也容易達(dá)成互惠性的動(dòng)因機(jī)制構(gòu)建。但是在工程建設(shè)領(lǐng)域中，項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中工程建設(shè)主體的協(xié)作關(guān)系被人為割裂，阻斷了動(dòng)因機(jī)制的互惠性循環(huán)。工程行政合規(guī)制度中，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間互惠性體現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)借助于工程建設(shè)主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)開展規(guī)制，并在合法前提下對(duì)工程建設(shè)單位放松監(jiān)管、減輕處罰作為“回報(bào)”。項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)中行政機(jī)關(guān)所給予的“回報(bào)”大都是面向工程項(xiàng)目的，在利益分散化特征影響下，大量利益最終歸于建設(shè)單位，其他工程建設(shè)主體不能通過合作行為獲取利益。是以，除建設(shè)單位外，其他工程建設(shè)主體大都缺乏主動(dòng)參與合作治理的動(dòng)機(jī)。但是，規(guī)制中工程建設(shè)主體的參與又是必要的，因此行政機(jī)關(guān)再次通過命令強(qiáng)制其參與其中，合作關(guān)系實(shí)質(zhì)上退化為協(xié)作關(guān)系甚至壓制型行政關(guān)系。與此同時(shí)，項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致規(guī)制場(chǎng)域中工程建設(shè)行為的碎片化，有機(jī)且連續(xù)的工程建設(shè)行為被以實(shí)施主體為單位切分為相互獨(dú)立的組成部分，行政機(jī)關(guān)所能夠獲得的助益大打折扣，導(dǎo)致其能夠釋放的“回報(bào)”進(jìn)一步降低。此缺陷與前述動(dòng)因缺乏產(chǎn)生的倒退彼此促進(jìn)，導(dǎo)致工程行政合規(guī)制度實(shí)踐中動(dòng)因機(jī)制持續(xù)惡化，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的合作可能性不斷降低。

(三)價(jià)值取向的倫理性阻斷

倫理性是合作治理的價(jià)值取向，表現(xiàn)為“私利對(duì)公利的妥協(xié)與公利對(duì)私利的關(guān)愛”(24)史云貴：《論合作治理中的合作理性》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第11期。。在合作治理中，公私利益關(guān)系并非處于此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系，而是水乳交融相互促進(jìn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)主體的利益訴求并加以保障。(25)參見羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期。倫理性要求行政機(jī)關(guān)正視社會(huì)主體的利益訴求，在規(guī)制過程中充分尊重社會(huì)主體意愿，協(xié)調(diào)公共利益和社會(huì)主體私益關(guān)系，均衡保障公私利益，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)主體合作共贏。由此可知，倫理性有兩方面的內(nèi)涵，即實(shí)現(xiàn)公私利益的統(tǒng)一和承認(rèn)社會(huì)主體利益訴求正當(dāng)性。

項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)中，工程建設(shè)主體協(xié)作關(guān)系被打破，實(shí)質(zhì)上阻斷了倫理性的實(shí)現(xiàn)。其一，項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)人為割裂了工程建設(shè)領(lǐng)域中業(yè)已存在的公私利益統(tǒng)一格局。工程建設(shè)領(lǐng)域中，從項(xiàng)目整體角度而言，工程建設(shè)主體的利益訴求和行政機(jī)關(guān)是存在重疊的，對(duì)工程質(zhì)量安全的有效規(guī)制既能夠滿足公共利益的訴求，也符合工程建設(shè)主體的利益，公私利益是統(tǒng)一的。但是在項(xiàng)目分散化格局中，工程建設(shè)主體被人為割裂為獨(dú)立的個(gè)體，共同利益訴求也被切分為各方主體自身利益最大化的訴求，工程建設(shè)主體在最大化自身利益過程中存在放棄工程質(zhì)量安全追求的動(dòng)機(jī)，公私利益的協(xié)同格局被打破，阻斷了行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的合作。其二，項(xiàng)目分散化結(jié)構(gòu)限制了行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的合作，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)主體利益訴求的歧視和限制。行政機(jī)關(guān)基于保障公共利益的目的，將工程建設(shè)主體工具化，使得公共利益凌駕于工程建設(shè)主體的利益訴求之上。這一局面同時(shí)還導(dǎo)致結(jié)果主義傾向的責(zé)任機(jī)制，行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步限制工程建設(shè)主體的利益訴求，導(dǎo)致工程行政合規(guī)制度實(shí)踐實(shí)際上退化為壓制型行政。

項(xiàng)目分散化工程行政合規(guī)制度實(shí)踐雖然存在借助于工程建設(shè)主體內(nèi)部管理體系開展監(jiān)管的意圖，但是因其固守單一行為主體架構(gòu)預(yù)設(shè)，與工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互實(shí)踐特征不符，無法在制度實(shí)踐中完成合作理性的注入，無法實(shí)現(xiàn)各方主體的平等性、動(dòng)因機(jī)制的互惠性和價(jià)值取向的倫理性，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間無法達(dá)成實(shí)質(zhì)合作關(guān)系。

三、工程行政合規(guī)制度的一體化轉(zhuǎn)向

工程行政合規(guī)制度實(shí)踐與工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互實(shí)踐特征之間的邏輯沖突是內(nèi)生于工程行政合規(guī)制度企業(yè)面向建構(gòu)理念的，單純通過對(duì)制度具體措施的調(diào)整并不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)矛盾的調(diào)和，也無法治愈制度實(shí)踐中的困境。要打破這一僵局，應(yīng)當(dāng)借助工程建設(shè)活動(dòng)項(xiàng)目一體化管理理念，將工程行政合規(guī)制度從企業(yè)面向轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目面向，通過規(guī)制措施對(duì)工程項(xiàng)目管理體系的嵌入，在工程行政合規(guī)制度中注入合作理性，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的實(shí)質(zhì)合作治理。

(一)一體化轉(zhuǎn)向?qū)こ绦姓弦?guī)制度的合作理性注入

項(xiàng)目一體化理念源自于工程建設(shè)的項(xiàng)目一體化管理模式，是指工程建設(shè)活動(dòng)中為應(yīng)對(duì)多元主體關(guān)系、復(fù)雜目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)和重疊界面關(guān)系所帶來的管理挑戰(zhàn)，構(gòu)建統(tǒng)一目標(biāo)的組織行為系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多組織體目標(biāo)協(xié)同的管理模式。(26)參見虞華、成虎：《我國(guó)建設(shè)工程項(xiàng)目管理一體化合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2006年第7期。進(jìn)言之，工程項(xiàng)目管理體系所呈現(xiàn)出的核心特征為項(xiàng)目一體化，即通過融合多元主體的組織設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各方工程建設(shè)主體行為和目的的同向化轉(zhuǎn)變。工程行政合規(guī)制度中合作理性注入的關(guān)鍵在于制度建構(gòu)中完成不同治理機(jī)制之間互相嵌入、充分發(fā)揮各個(gè)治理機(jī)制的作用。(27)參見顧昕：《走向互動(dòng)式治理：國(guó)家治理體系創(chuàng)新中“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系”的變革》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。故而，因應(yīng)工程項(xiàng)目管理機(jī)制的特點(diǎn)，對(duì)工程行政合規(guī)制度進(jìn)行一體化改造是注入合作理性、化解實(shí)踐困境的必由之路。一體化工程行政合規(guī)制度中不再將工程建設(shè)主體相互獨(dú)立，而是將各方工程建設(shè)主體作為整體，由行政機(jī)關(guān)與由各方工程建設(shè)主體組成的工程項(xiàng)目管理組織整體開展合作。經(jīng)由項(xiàng)目一體化改造，分散化的主體得以集團(tuán)化、碎片化的行為得以系統(tǒng)化、分離化的利益得以融合化，并可對(duì)工程行政合規(guī)制度從主體關(guān)系、動(dòng)因機(jī)制、價(jià)值取向三個(gè)方面完成合作理性的注入。

在主體關(guān)系方面，經(jīng)由項(xiàng)目一體化改造可以實(shí)現(xiàn)各方工程建設(shè)主體在合作關(guān)系中的實(shí)質(zhì)平等。首先，項(xiàng)目一體化改造是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間平等關(guān)系的唯一路徑。項(xiàng)目一體化結(jié)構(gòu)中，工程建設(shè)主體被以工程項(xiàng)目為紐帶聯(lián)結(jié)為“集團(tuán)化主體”，集團(tuán)內(nèi)部各方工程建設(shè)主體依據(jù)法律規(guī)定和合同關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，集團(tuán)外部以整體形式作出并履行合規(guī)承諾。行政機(jī)關(guān)在規(guī)制中與這一“集團(tuán)化主體”展開合作實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目的規(guī)制，不再需要借用對(duì)某一工程建設(shè)主體對(duì)前序主體開展規(guī)制，能夠避免出現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)主體的工具化利用，為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的平等提供基礎(chǔ)。其次，項(xiàng)目一體化改造還能夠防止出現(xiàn)各方工程建設(shè)主體間的責(zé)任不合理轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)相互之間的平等關(guān)系。經(jīng)此，一方面可以拉平各方工程建設(shè)主體的談判地位，阻斷工程質(zhì)量安全責(zé)任的不合理轉(zhuǎn)移；另一方面可以提高各方工程建設(shè)主體合規(guī)遵從度，從根源上杜絕合謀現(xiàn)象的發(fā)生。

在動(dòng)因機(jī)制方面，經(jīng)由項(xiàng)目一體化改造能夠系統(tǒng)化各方工程建設(shè)主體建設(shè)行為，以工程項(xiàng)目為單位和行政機(jī)關(guān)展開合作關(guān)系，完善動(dòng)因機(jī)制的互惠性。項(xiàng)目一體化改造與工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互特征相符，工程建設(shè)主體被以工程項(xiàng)目為紐帶整合在一起，各方工程建設(shè)主體的行為得以系統(tǒng)化，為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間動(dòng)因機(jī)制的良性循環(huán)提供基礎(chǔ)。一方面，行為系統(tǒng)化后各方工程建設(shè)主體均可基于“集團(tuán)化主體”從行政機(jī)關(guān)所給予“回報(bào)”中獲得收益，為其參與合作治理提供動(dòng)因激勵(lì)；另一方面，行為系統(tǒng)化后工程建設(shè)主體行為呈現(xiàn)為有機(jī)的統(tǒng)一體，在同等規(guī)制成本水平下能夠有效提高更好的規(guī)制效果，行政機(jī)關(guān)能夠釋放更多“回報(bào)”激勵(lì)工程建設(shè)主體。

在價(jià)值取向方面，經(jīng)由項(xiàng)目一體化改造能夠平衡行政機(jī)關(guān)所代表公共利益追求和工程建設(shè)主體利益追求。項(xiàng)目一體化結(jié)構(gòu)下，各方工程建設(shè)主體以工程項(xiàng)目為紐帶整合在一起，各方工程建設(shè)主體藉由合同關(guān)系和合規(guī)承諾實(shí)現(xiàn)以工程項(xiàng)目為中心的利益融合化。一方面，利益融合化后“集團(tuán)化主體”的利益訴求表現(xiàn)為各方工程建設(shè)主體利益訴求的共同部分，和行政機(jī)關(guān)的公共利益訴求重新回到統(tǒng)一格局，為雙方合作注入倫理性提供基礎(chǔ)；另一方面，利益融合化可以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的合作回歸以工程項(xiàng)目為整體的合作模式，為行政機(jī)關(guān)承認(rèn)工程建設(shè)主體利益訴求合理性并加以平等對(duì)待提供基礎(chǔ)。

工程行政合規(guī)制度的項(xiàng)目一體化轉(zhuǎn)向是因應(yīng)工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互特征產(chǎn)生的。經(jīng)由項(xiàng)目一體化改造，可以實(shí)現(xiàn)合作理性的注入，以此恢復(fù)工程建設(shè)主體的完整人格，達(dá)成行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間實(shí)質(zhì)合作治理。

(二)工程行政合規(guī)制度一體化轉(zhuǎn)向的可行性

項(xiàng)目一體化轉(zhuǎn)向的核心在于項(xiàng)目管理體系的構(gòu)建，其能夠?yàn)樵诠こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域適用行政合規(guī)理論提供依托，為工程行政合規(guī)制度的構(gòu)建提供可行性基礎(chǔ)。項(xiàng)目一體化管理模式的關(guān)鍵在于多元建設(shè)主體的組織管理，經(jīng)由項(xiàng)目管理組織的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)管理體制科學(xué)化、組織結(jié)構(gòu)合理化和行為取向同向化，以此充分發(fā)揮各方工程建設(shè)主體的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生最優(yōu)管理效果。(28)參見惠恩才、李鳳秀：《論工程項(xiàng)目建設(shè)一體化管理》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》1999年第2期。換言之，項(xiàng)目管理體系是項(xiàng)目一體化管理模式的核心，其通過融合各方工程建設(shè)主體，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)項(xiàng)目多目標(biāo)要素集成管理(29)參見戚安邦：《多要素項(xiàng)目集成管理方法研究》，載《南開管理評(píng)論》2002年第6期。和工程建設(shè)活動(dòng)利益相關(guān)者的協(xié)同管理。(30)參見鄭明珠、賽云秀、李俊亭：《大型建筑工程項(xiàng)目利益相關(guān)者管理研究述評(píng)》，載《項(xiàng)目管理技術(shù)》2019年第3期。

行政合規(guī)理論的關(guān)鍵在于將規(guī)制措施嵌入到內(nèi)部管理體系中，藉此完成對(duì)企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)的納用，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和企業(yè)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的合作規(guī)制。其中，企業(yè)內(nèi)部管理體系之所以能夠成為行政機(jī)關(guān)規(guī)制措施的依托載體，是在于其所具備的自組織性、可嵌入性和可作用性特點(diǎn)。第一，內(nèi)部管理體系是基于企業(yè)在面對(duì)內(nèi)外環(huán)境因素的影響下，為達(dá)成企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的自發(fā)形成的管理體系，能夠?yàn)殚_展行政合規(guī)提供依托；第二，內(nèi)部管理體系主要目的在于對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程進(jìn)行管理，與行政規(guī)制具有目標(biāo)同向性，存在嵌入規(guī)制措施的可行性；第三，內(nèi)部管理體系會(huì)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程產(chǎn)生直接干預(yù)，規(guī)制措施嵌入到內(nèi)部管理體系后能夠借助于企業(yè)內(nèi)部管理體系打破“黑箱”，直接作用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程。相較而言，工程管理體系具備與企業(yè)內(nèi)部管理體系相同的特征：項(xiàng)目管理體系是工程建設(shè)主體在工程建設(shè)活動(dòng)中為達(dá)成工程項(xiàng)目管理目標(biāo)自發(fā)組織的管理模式，具有自組織性；項(xiàng)目管理體系目標(biāo)在于管理工程建設(shè)活動(dòng)，與行政機(jī)關(guān)在工程建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)制目的相似，具有可嵌入性；項(xiàng)目管理體系直接作用于工程建設(shè)活動(dòng)，嵌入其中的規(guī)制措施同樣能夠直接對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生影響，具有可作用性。由此可見，項(xiàng)目管理體系能夠成為工程行政合規(guī)制度構(gòu)建的依托載體。

實(shí)踐中，工程行政合規(guī)制度是否可以突破單一行為主體架構(gòu)的限制，依托一體化的項(xiàng)目管理體系進(jìn)行建構(gòu)是決定項(xiàng)目一體化轉(zhuǎn)向可行性的關(guān)鍵。對(duì)此，筆者持肯定意見。首先，單一行為主體架構(gòu)是行政合規(guī)制度在企業(yè)面向理念下的偶然結(jié)果，并非核心要求，可以根據(jù)所適用領(lǐng)域的實(shí)際情況加以調(diào)整。行政合規(guī)的核心在于“將規(guī)制措施和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系緊密結(jié)合”，(31)參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2010年版，第161-162頁(yè)。至于是否應(yīng)當(dāng)局限于單一行為主體內(nèi)部則并非要?jiǎng)?wù)。是以，作為規(guī)制措施依托載體的管理體系才是確定合規(guī)主體的關(guān)鍵，而不應(yīng)當(dāng)局限于基于企業(yè)面向的單一行為主體限制。在以工程建設(shè)領(lǐng)域?yàn)榇淼亩嘣黧w交互經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，各分散主體的內(nèi)部管理體系實(shí)質(zhì)上是彼此交錯(cuò)重疊、協(xié)作互助的，因而突破單一行為主體限制是適用行政合規(guī)理念的必然選擇，不會(huì)出現(xiàn)制度和理念的沖突。其次，突破單一行為主體架構(gòu)是符合行政合規(guī)制度目的取向的，是在多元主體交互經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入行政合規(guī)制度的必然。行政合規(guī)制度的目的在于經(jīng)由制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)制對(duì)象技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)的納用，借助于規(guī)制對(duì)象的內(nèi)部管理行為實(shí)現(xiàn)規(guī)制。工程建設(shè)活動(dòng)是由各方工程建設(shè)主體協(xié)作完成的，彼此之間的管理行為均應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部管理行為被納入到行政合規(guī)制度中，因而突破單一行為主體限制是應(yīng)有之意。最后，突破單一行為主體架構(gòu)不會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失靈。項(xiàng)目一體化改造并不意味著責(zé)任的一體化，各方工程建設(shè)主體仍需要依據(jù)法律規(guī)定和合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)分別就各自的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不會(huì)出現(xiàn)責(zé)任的轉(zhuǎn)移或懸置。是以，工程行政合規(guī)制度在建構(gòu)中可以因應(yīng)工程建設(shè)活動(dòng)多元主體交互實(shí)踐特征，突破單一主體架構(gòu)的限制。

(三)一體化工程行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心

行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心是指為保證規(guī)制措施在企業(yè)內(nèi)部管理體系的實(shí)施，要求企業(yè)內(nèi)部成立的專門負(fù)責(zé)內(nèi)部管理體系實(shí)施的組織。(32)參見譚冰霖：《論企業(yè)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學(xué)家》2019年第6期。企業(yè)面向行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心是內(nèi)部管理專員，其負(fù)責(zé)規(guī)則制定、監(jiān)督管理、提出建議和對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作，并且具有超脫于企業(yè)服務(wù)人員的獨(dú)立性身份定位，享有禁止歧視保障和限制解雇保護(hù)。(33)同②。由此可知，行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心需要具備以下四個(gè)特征：(1)建構(gòu)中心和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有物理上的切近性，以此確保其能夠?qū)崟r(shí)參與到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中，掌握更多的內(nèi)部信息，以保障對(duì)合規(guī)行為的監(jiān)督情況；(2)建構(gòu)中心應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)能力，以此確保其能夠主導(dǎo)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作出有效評(píng)價(jià)，以保障其監(jiān)督合規(guī)行為的效果；(3)建構(gòu)中心應(yīng)當(dāng)具備相對(duì)獨(dú)立的地位，以此確保其能夠公正評(píng)價(jià)合規(guī)行為，并對(duì)遵守情況作出相應(yīng)反饋；(4)建構(gòu)中心應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)保障機(jī)制，以此確保其在監(jiān)督合規(guī)行為的過程中能夠排除顧慮，提高監(jiān)督行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部管理專員經(jīng)由上述特征構(gòu)造，能夠制定更具針對(duì)性、操作性的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)中存在的問題，可以大幅降低執(zhí)法和守法成本。(34)參見宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。項(xiàng)目一體化改造后，作為建構(gòu)中心的企業(yè)內(nèi)部管理專員喪失存在基礎(chǔ)，應(yīng)在工程項(xiàng)目管理組織中另行尋找建構(gòu)中心。比對(duì)內(nèi)部管理專員的特征，應(yīng)當(dāng)選擇監(jiān)理單位作為工程行政合規(guī)制度的建構(gòu)核心。

監(jiān)理單位滿足成為工程行政合規(guī)制度建構(gòu)中心所應(yīng)具備的條件，具備成為建構(gòu)中心的可行性。首先，監(jiān)理單位全程參與工程建設(shè)施工過程，對(duì)于工程建設(shè)活動(dòng)具有物理上的切近性。根據(jù)《建筑法》、《質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)接受建設(shè)單位委托對(duì)工程實(shí)施監(jiān)管，具體包括施工組織設(shè)計(jì)的制定和驗(yàn)收、材料設(shè)備進(jìn)場(chǎng)檢驗(yàn)、施工過程巡視旁站、施工過程驗(yàn)收、項(xiàng)目文件審核等。即監(jiān)理單位全方位參與到了工程建設(shè)施工過程，并且能夠直接影響到施工活動(dòng)的開展，可以監(jiān)督工程行政合規(guī)執(zhí)行情況。其次，根據(jù)《建筑法》規(guī)定，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)開展監(jiān)理工作。并且根據(jù)《監(jiān)理規(guī)范》，總監(jiān)理工程師、總監(jiān)理工程師代表、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員據(jù)需要滿足相應(yīng)條件才具備進(jìn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)的資格。所以，監(jiān)理單位具備對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)施合規(guī)監(jiān)管的專業(yè)能力。再次，監(jiān)理單位的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則中明確了其獨(dú)立地位?！督ㄖā返?4條第2款規(guī)定，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)；另有，《質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中均規(guī)定監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)拒絕建設(shè)單位降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、減少安全措施等不合理要求，并應(yīng)將建設(shè)單位和施工單位拒絕監(jiān)理命令的行為上報(bào)建設(shè)行政主管部門。最后，監(jiān)理單位享有對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的介入權(quán)和監(jiān)督權(quán)保障。我國(guó)施行強(qiáng)制監(jiān)理制度，對(duì)于超過一定規(guī)模的工程施行強(qiáng)制監(jiān)理制度，建設(shè)單位必須聘請(qǐng)滿足資格條件的監(jiān)理單位介入；工程建設(shè)法規(guī)體系中對(duì)監(jiān)理單位享有的監(jiān)督權(quán)做出了詳細(xì)的規(guī)定，并要求建設(shè)單位將監(jiān)理單位的工作內(nèi)容和權(quán)限列入監(jiān)理合同、告知施工單位。

不僅如此，與其他主體相比，監(jiān)理單位還處于更為超然的獨(dú)立第三方地位，是建構(gòu)中心的唯一選擇。建設(shè)單位是工程建設(shè)活動(dòng)的發(fā)起人和最終權(quán)利人，其對(duì)工程質(zhì)量和安全的訴求能夠保證按照規(guī)定開展工程建設(shè)活動(dòng)，但是其在工程成本和進(jìn)度的壓力下存在降低工程質(zhì)量和安全的動(dòng)機(jī)，對(duì)其合規(guī)堅(jiān)守程度會(huì)有很大程度的削弱。施工單位是工程建設(shè)活動(dòng)的直接實(shí)施人，具備物理上的切近性和專業(yè)性，但是其核心訴求為賺取工程施工費(fèi)用，實(shí)際上也難以有充足動(dòng)機(jī)保障工程質(zhì)量。我國(guó)工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)踐中，勘察單位和設(shè)計(jì)單位并未全程參與工程建設(shè)活動(dòng)，缺乏物理上的切近性，無法承擔(dān)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)合規(guī)監(jiān)督工作。監(jiān)理單位作為工程建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督人，其核心目的在于保障工程質(zhì)量和安全，對(duì)工程成本并無主觀訴求，這也就決定了監(jiān)理單位能夠堅(jiān)定執(zhí)行合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其與工程建設(shè)主體的行為進(jìn)行監(jiān)管。

四、一體化工程行政合規(guī)制度的具體展開

綜上可知，要治愈工程行政合規(guī)制度的實(shí)踐困境，需要將建構(gòu)理念從企業(yè)面向轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目面向，以監(jiān)理單位為建構(gòu)中心進(jìn)行系統(tǒng)化改造，建構(gòu)一體化的工程行政合規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目為單位的行政機(jī)關(guān)和工程項(xiàng)目管理組織的合作治理。如前所述，行政機(jī)關(guān)可以通過強(qiáng)制或誘導(dǎo)的方式要求建立內(nèi)部管理體系構(gòu)建行政合規(guī)。據(jù)此，可將工程行政合規(guī)區(qū)分為強(qiáng)制型合規(guī)和誘導(dǎo)型合規(guī)兩種類型。強(qiáng)制型合規(guī)是指依據(jù)行政法上對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的強(qiáng)制性規(guī)定開展的行政合規(guī)，工程項(xiàng)目管理組織對(duì)行政合規(guī)的展開并不具備選擇權(quán)，只能按照強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目管理體系構(gòu)建；誘導(dǎo)型合規(guī)是指依據(jù)具有行政指導(dǎo)性質(zhì)的非強(qiáng)制性規(guī)定開展的行政合規(guī)，工程項(xiàng)目管理組織可以自主選擇是否開展行政合規(guī)，并能夠根據(jù)項(xiàng)目自身情況確定行政合規(guī)的具體內(nèi)容。兩種類型的行政合規(guī)中，工程項(xiàng)目管理組織所具備的自由度不同，制度的具體展開亦不相同，應(yīng)當(dāng)在制度建構(gòu)中予以區(qū)分。根據(jù)規(guī)制法理論，有效的控制系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)要素、監(jiān)督要素和調(diào)整要素。(35)參見[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，宋華琳校，清華大學(xué)出版社2018年版，第114頁(yè)。故而，一體化工程行政合規(guī)制度應(yīng)以監(jiān)理單位為建構(gòu)中心，從規(guī)則制定、守法監(jiān)督和執(zhí)行反饋三個(gè)方面展開。

(一)以監(jiān)理活動(dòng)為中心的規(guī)則制定

規(guī)則制定是工程行政合規(guī)制度目標(biāo)要素的確定過程，是制度建構(gòu)的核心。其中，規(guī)則是指工程行政合規(guī)制度中項(xiàng)目管理組織所遵循的標(biāo)準(zhǔn)，是規(guī)制措施對(duì)項(xiàng)目管理體系的嵌入結(jié)果。工程行政合規(guī)制度應(yīng)當(dāng)依托項(xiàng)目管理體系建構(gòu)，而監(jiān)理單位為項(xiàng)目管理體系中管理交互和信息交流的中心主體，因此監(jiān)理活動(dòng)是聯(lián)通法律規(guī)范和工程實(shí)踐的關(guān)鍵載體。一方面，監(jiān)理活動(dòng)是項(xiàng)目管理體系實(shí)現(xiàn)管理工程建設(shè)活動(dòng)的重要方式，對(duì)監(jiān)理活動(dòng)的規(guī)定可以為項(xiàng)目管理體系開展行政合規(guī)提供指引；另一方面，監(jiān)理活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督工程建設(shè)活動(dòng)的重要抓手，對(duì)監(jiān)理活動(dòng)的規(guī)定可以為行政機(jī)關(guān)開展守法監(jiān)督和執(zhí)行反饋提供依據(jù)。故而，以監(jiān)理活動(dòng)為中心進(jìn)行規(guī)則制定是一體化工程行政合規(guī)制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。

規(guī)則制定過程實(shí)質(zhì)上是工程項(xiàng)目管理組織將規(guī)制措施嵌入到項(xiàng)目管理體系的過程，因兩種類型行政合規(guī)中自由度不同，規(guī)則制定過程同樣存在較大的差異。

對(duì)于強(qiáng)制型合規(guī)而言，規(guī)則制定主要表現(xiàn)為對(duì)工程建設(shè)法規(guī)體系中強(qiáng)制性規(guī)范的重述。工程建設(shè)法規(guī)體系經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)完備的法規(guī)體系：法定管理標(biāo)準(zhǔn)巨細(xì)靡遺、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)已臻成熟。行政合規(guī)制度中，工程項(xiàng)目管理組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循前述工程建設(shè)法規(guī)體系的規(guī)定，并不存在自由調(diào)整的空間。因而，在強(qiáng)制型合規(guī)中，工程項(xiàng)目管理組織主要應(yīng)當(dāng)以規(guī)定為基礎(chǔ)，根據(jù)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，通過對(duì)監(jiān)理活動(dòng)的規(guī)定將規(guī)范內(nèi)化為項(xiàng)目管理體系的標(biāo)準(zhǔn)。這一內(nèi)化過程具有一定的規(guī)范填補(bǔ)作用：工程項(xiàng)目管理組織制定規(guī)則時(shí)，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)強(qiáng)制性規(guī)范中可能存在的模糊不清之處作出進(jìn)一步明確。如前述“升降機(jī)事故”中，監(jiān)理單位巡視的程序和內(nèi)容規(guī)定不清是爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因，通過在行政合規(guī)規(guī)則中對(duì)這一內(nèi)容作出明確，可以避免上述爭(zhēng)議的產(chǎn)生。需要注意的是，強(qiáng)制型合規(guī)中規(guī)則制定應(yīng)當(dāng)受到兩方面的限制。其一，工程項(xiàng)目管理組織所制定規(guī)則應(yīng)當(dāng)局限于強(qiáng)制性規(guī)范的限制，工程建設(shè)主體不得通過干預(yù)規(guī)則制定過程實(shí)現(xiàn)責(zé)任的轉(zhuǎn)移或者懸置；其二，監(jiān)理單位在工程行政合規(guī)制度中屬于被行政法納用之私人，合規(guī)內(nèi)容的課予實(shí)質(zhì)是對(duì)監(jiān)理單位基本權(quán)利的侵害，所以合規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限于監(jiān)理單位的工作內(nèi)容范疇內(nèi)，不得任意增加監(jiān)理單位的合規(guī)監(jiān)督義務(wù)。(36)參見陳信安：《論德國(guó)行政法上之納用私人》，載《月旦法學(xué)研究》2015年第2期。

對(duì)于誘導(dǎo)型合規(guī)而言，規(guī)則制定實(shí)質(zhì)上是工程項(xiàng)目管理組織在行政機(jī)關(guān)的誘導(dǎo)下自愿作出的合規(guī)承諾。行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)節(jié)省行政資源、降低管制強(qiáng)度、提高監(jiān)管效能等目的，可以承諾在工程項(xiàng)目管理組織作出并履行合規(guī)承諾的前提下，給予其行政認(rèn)證、預(yù)先許可、緩和處罰等“回報(bào)”。與強(qiáng)制型合規(guī)不同，誘導(dǎo)型合規(guī)一方面具有更高的自由度，工程項(xiàng)目管理組織可以根據(jù)項(xiàng)目情況自由選擇是否作出合規(guī)承諾；另一方面具有更強(qiáng)的協(xié)商性，在工程項(xiàng)目管理組織和行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致的情況下，合規(guī)承諾可以不局限于法律規(guī)范的限制，作出具有更高標(biāo)準(zhǔn)和要求的承諾，如增加監(jiān)理單位的工作內(nèi)容和強(qiáng)度、提高信息披露程度等。誘導(dǎo)型合規(guī)中，工程項(xiàng)目管理組織作出合規(guī)承諾及代表其與行政機(jī)關(guān)之間達(dá)成行政契約關(guān)系。行政機(jī)關(guān)可就合規(guī)承諾中標(biāo)準(zhǔn)高于法律規(guī)定的部分獲得法定權(quán)之外的新增約定權(quán)，(37)參見楊小君：《契約對(duì)行政職權(quán)法定原則的影響和正當(dāng)規(guī)則》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期。并據(jù)此對(duì)工程項(xiàng)目管理組織開展守法監(jiān)督、作出執(zhí)行反饋。同樣的，誘導(dǎo)型合規(guī)也應(yīng)受到兩方面的限制。其一，行政機(jī)關(guān)在工程項(xiàng)目管理組織作出合規(guī)承諾前對(duì)其不享有強(qiáng)制力，僅能夠通過給予“回報(bào)”的方式誘導(dǎo)工程項(xiàng)目管理組織作出合規(guī)承諾，因而該誘導(dǎo)措施應(yīng)當(dāng)限于一定的范圍，不得對(duì)工程項(xiàng)目管理組織產(chǎn)生事實(shí)上的強(qiáng)制性。其二，誘導(dǎo)型合規(guī)中雙方承諾實(shí)質(zhì)是行政裁量權(quán)的契約化，其應(yīng)當(dāng)受限于行政裁量權(quán)“自由度”的限制。(38)同②。

(二)以監(jiān)理臺(tái)賬為中心的守法監(jiān)督

守法監(jiān)督是行政合規(guī)制度的監(jiān)督要素，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工程項(xiàng)目組織對(duì)行政合規(guī)執(zhí)行情況的過程性檢查。行政機(jī)關(guān)對(duì)工程項(xiàng)目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督的依據(jù)是以監(jiān)理活動(dòng)為中心制定的規(guī)則，是對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的判斷。項(xiàng)目一體化工程行政合規(guī)制度中，合規(guī)內(nèi)容由工程項(xiàng)目管理組織實(shí)施，其融合了各方工程建設(shè)主體的行為，固守以工程建設(shè)主體工作所形成文件為載體開展守法監(jiān)督會(huì)重回項(xiàng)目分散化陷阱，需要對(duì)守法監(jiān)督依據(jù)作出相應(yīng)轉(zhuǎn)換。工程建設(shè)實(shí)踐中，監(jiān)理單位全程參與工程建設(shè)活動(dòng)，并需要對(duì)工程建設(shè)各個(gè)節(jié)點(diǎn)檢查并制作監(jiān)理文件，同時(shí)應(yīng)根據(jù)監(jiān)理活動(dòng)制作監(jiān)理臺(tái)賬。首先，監(jiān)理臺(tái)賬是在工程建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生的工程質(zhì)量生成過程記錄，能夠反映工程建設(shè)活動(dòng)中各個(gè)工序步驟的真實(shí)情況；其次，監(jiān)理臺(tái)賬是工程項(xiàng)目管理體系運(yùn)行過程的直接記錄，融合了相關(guān)工程建設(shè)主體的行為以及主體之間的交互協(xié)作，能夠全景式展現(xiàn)工程項(xiàng)目管理組織的行為表現(xiàn)；最后，監(jiān)理臺(tái)賬是基于監(jiān)理單位視角對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的固定化，能夠反映從行政合規(guī)視角對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的評(píng)價(jià)。故而，可以將監(jiān)理臺(tái)賬作為工程行政合規(guī)制度守法監(jiān)督機(jī)制的依托載體，通過以監(jiān)理臺(tái)賬為中心的守法監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)工程行政合規(guī)的過程監(jiān)管。

以監(jiān)理臺(tái)賬為中心的守法監(jiān)督包括文本檢查和實(shí)體檢查兩方面的內(nèi)容。文本審查即基于監(jiān)理臺(tái)賬文本的檢查，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)理臺(tái)賬文本所現(xiàn)實(shí)內(nèi)容進(jìn)行檢查，核實(shí)工程項(xiàng)目管理組織在對(duì)行政合規(guī)的執(zhí)行情況，主要檢查內(nèi)容包括監(jiān)理臺(tái)賬的完整性、監(jiān)理臺(tái)賬內(nèi)容的合規(guī)性；實(shí)體檢查即確保監(jiān)理臺(tái)賬真實(shí)性的過程檢查，是指行政機(jī)關(guān)為確保監(jiān)理臺(tái)賬所記錄內(nèi)容的真實(shí)性，根據(jù)臺(tái)賬文本記錄抽查工程建設(shè)實(shí)體，核對(duì)文本記錄和工程實(shí)踐是否一致。其中文本審查是行政機(jī)關(guān)對(duì)工程行政合規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督的主要方式，可以有效降低行政機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)管強(qiáng)度，節(jié)省行政資源；實(shí)體審查是文本審查有效性的保障，其意在對(duì)工程項(xiàng)目管理組織構(gòu)成潛在威懾，防范工程項(xiàng)目管理組織內(nèi)部合謀的發(fā)生。

因兩種行政合規(guī)的形成機(jī)制不同，其內(nèi)部的守法監(jiān)督機(jī)制同樣也存在相應(yīng)的差別。強(qiáng)制型合規(guī)中，行政機(jī)關(guān)開展守法監(jiān)督需要遵循“雙隨機(jī)、一公開”的原則，根據(jù)工程項(xiàng)目管理組織對(duì)行政合規(guī)的執(zhí)行情況相應(yīng)對(duì)檢查頻次和內(nèi)容作出調(diào)整。(39)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》(國(guó)發(fā)〔2019〕5號(hào))第3條第4款。誘導(dǎo)型合規(guī)中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)工程項(xiàng)目管理組織所做合規(guī)承諾對(duì)其進(jìn)行守法監(jiān)督。一方面，在合規(guī)承諾中約定高于強(qiáng)制性規(guī)范信息披露標(biāo)準(zhǔn)和過程檢查標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)可以合規(guī)承諾所約定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行守法監(jiān)督；另一方面，在合規(guī)承諾中存在根據(jù)工程項(xiàng)目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)調(diào)整守法監(jiān)督的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)約定。同時(shí)，盡管工程行政合規(guī)制度中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)工程項(xiàng)目管理組織的行政合規(guī)執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)調(diào)整守法監(jiān)督強(qiáng)度，在一定程度上緩解行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管壓力，但其仍存有較為繁重的過程監(jiān)管任務(wù)。因而，可以考慮在一定程度上引入第三方機(jī)構(gòu)完成守法監(jiān)督工作，協(xié)助行政機(jī)關(guān)完成過程監(jiān)管。(40)參見《政府購(gòu)買監(jiān)理巡查服務(wù)試點(diǎn)方案(征求意見稿)》(建司局函市〔2020〕109號(hào))。

(三)以監(jiān)理命令為中心的執(zhí)行反饋

執(zhí)行反饋是工程行政合規(guī)制度的調(diào)整要素，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)工程項(xiàng)目管理組織對(duì)行政合規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行的回應(yīng)，以激勵(lì)和督促工程項(xiàng)目管理組織積極執(zhí)行行政合規(guī)。前已述及，工程行政合規(guī)制度的一體化改造并不意味著責(zé)任的一體化，各方工程建設(shè)主體需要就各自行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。與單一行為主體行政合規(guī)相異的是，在工程行政合規(guī)中，守法監(jiān)督的結(jié)果并不能夠直接反饋到各方工程建設(shè)主體，而是應(yīng)當(dāng)經(jīng)由項(xiàng)目管理體系的實(shí)際運(yùn)行狀況另行確定反饋結(jié)果。工程建設(shè)實(shí)踐中，工程項(xiàng)目管理組織通過發(fā)布監(jiān)理命令的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)管理。工程項(xiàng)目管理組織通過發(fā)布監(jiān)理命令，可以打破項(xiàng)目分散化的格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)各方工程建設(shè)主體的統(tǒng)攝，完成規(guī)制目的對(duì)工程管理活動(dòng)的注入；各方工程建設(shè)主體通過執(zhí)行監(jiān)理命令，將規(guī)制目的直接投射到工程建設(shè)活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政合規(guī)的執(zhí)行。是以，監(jiān)理命令是工程項(xiàng)目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)體現(xiàn)，以其為中心進(jìn)行執(zhí)行反饋機(jī)制建構(gòu)可以打破單一行為主體架構(gòu)的局限，將相應(yīng)的法律后果反饋到對(duì)應(yīng)的主體。

強(qiáng)制型合規(guī)中，工程項(xiàng)目管理組織是被迫接受工程行政合規(guī)的，執(zhí)行反饋即工程項(xiàng)目管理組織違反行政合規(guī)后需要承擔(dān)不利法律后果。前已述及，強(qiáng)制型合規(guī)中的規(guī)則是對(duì)強(qiáng)制性規(guī)范的重述，工程項(xiàng)目管理組織違反行政合規(guī)實(shí)質(zhì)是對(duì)強(qiáng)制性規(guī)范的違反，因而工程項(xiàng)目管理組織對(duì)行政合規(guī)的執(zhí)行情況應(yīng)被視作為行政處罰的構(gòu)成要件。根據(jù)前述監(jiān)理命令的運(yùn)行規(guī)則可知，違反強(qiáng)制型合規(guī)包括監(jiān)理單位未按照強(qiáng)制性規(guī)范要求發(fā)布監(jiān)理命令、工程建設(shè)主體未妥當(dāng)執(zhí)行監(jiān)理命令兩種情形。對(duì)于第一種情形，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)就其未發(fā)布監(jiān)理命令遭受不利后果，同時(shí)負(fù)責(zé)具體實(shí)施的工程建設(shè)主體也需要就其行為承擔(dān)行政處罰；對(duì)于第二種情形，監(jiān)理單位已發(fā)布監(jiān)理命令，但是其他工程建設(shè)主體未妥當(dāng)執(zhí)行監(jiān)理命令，則負(fù)責(zé)具體實(shí)施的工程建設(shè)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。前已述及，工程行政合規(guī)規(guī)則具有規(guī)范填補(bǔ)作用，可以就強(qiáng)制性規(guī)范中不明確的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，在不違反強(qiáng)制性規(guī)定且不侵犯監(jiān)理單位基本權(quán)利的前提下可以對(duì)監(jiān)理活動(dòng)內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定。

誘導(dǎo)型合規(guī)中，工程項(xiàng)目管理組織是在行政機(jī)關(guān)的引誘下、自愿地作出行政合規(guī)承諾的，用以換取行政認(rèn)證、預(yù)先許可、緩和處罰等“回報(bào)”。上述“回報(bào)”實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)的契約化行使，應(yīng)對(duì)其作出相應(yīng)的限制。首先，行政認(rèn)證是行政機(jī)關(guān)用以激勵(lì)工程項(xiàng)目管理組織提高管理水平的手段，應(yīng)當(dāng)具備非強(qiáng)制性屬性，行政機(jī)關(guān)不得將行政認(rèn)證與其他行政行為相捆綁。其次，預(yù)先許可是指行政機(jī)關(guān)在工程項(xiàng)目管理組織作出合規(guī)承諾后，在進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查之前預(yù)先作出行政許可。工程建設(shè)活動(dòng)具有一次性和不可重復(fù)性特征，“不應(yīng)該以‘事前放水’加上‘事后抽查’的方式進(jìn)行行政管制，因?yàn)橐坏┙ㄖ瓿苫蚓用袢胱⊥瓿珊?，縱使抽查出不依法令規(guī)定興建完成(或接近完成)的個(gè)案，再要求補(bǔ)正瑕疵或重新設(shè)計(jì)在技術(shù)上及事實(shí)上通常都是事倍功半或成本過高”。(41)林明鏘：《消失的行政審查責(zé)任》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》2017年第4期。因而預(yù)先許可的范圍應(yīng)當(dāng)限于“對(duì)通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的事項(xiàng)”。(42)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào))第2條第10款。最后，緩和處罰是指工程項(xiàng)目管理組織做出合規(guī)承諾，以換取對(duì)已有違法行為處罰的減輕從輕或者對(duì)未來違法行為的減輕處罰，并在未履行合規(guī)承諾的情況下承擔(dān)恢復(fù)或加重處罰的后果。誘導(dǎo)型合規(guī)中的合規(guī)承諾為行政機(jī)關(guān)與工程項(xiàng)目管理組織所簽訂的行政契約，行政機(jī)關(guān)可以承諾按照相應(yīng)規(guī)則行使其裁量權(quán)，將監(jiān)理命令所代表的合規(guī)執(zhí)行情況納入為裁量要件。盡管行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)合規(guī)承諾獲得法定權(quán)利之外的新增約定權(quán)，但是其實(shí)質(zhì)仍然屬于行政裁量權(quán)的形式，需要滿足行政均衡原則的要求，不得肆意加大處罰力度。(43)參見周佑勇：《行政裁量的均衡原則》，載《法學(xué)研究》2004年第4期。其中，對(duì)于換取行政認(rèn)證、預(yù)先許可的合規(guī)承諾，其合規(guī)利益最終歸于項(xiàng)目整體，行政機(jī)關(guān)僅根據(jù)監(jiān)理命令作出相應(yīng)反饋，無須深入工程項(xiàng)目管理體系對(duì)不同工程建設(shè)主體作出區(qū)分；對(duì)于換取緩和處罰的合規(guī)承諾，其合規(guī)利益最后歸于具體工程建設(shè)主體，應(yīng)當(dāng)遵循“先項(xiàng)目后個(gè)體”的原則判斷具體歸責(zé)主體。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)有行政合規(guī)理論是企業(yè)面向的，依托于單一行為主體預(yù)設(shè)建構(gòu)而成，對(duì)多元主體交互經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏關(guān)注，在此類型經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)踐效果不佳。我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域雖已引入了行政合規(guī)制度，但是由于其建構(gòu)理念的局限性，工程行政合規(guī)實(shí)踐效果難以符合預(yù)期。工程行政合規(guī)制度實(shí)踐缺陷表現(xiàn)為單一行為主體架構(gòu)的項(xiàng)目分散化特征和工程建設(shè)活動(dòng)多元交互特征之間的內(nèi)在沖突，這一缺陷導(dǎo)致工程行政合規(guī)制度實(shí)踐遭遇困境，使合作治理實(shí)質(zhì)上退化為壓制型行政。對(duì)此，根據(jù)工程建設(shè)活動(dòng)特點(diǎn)，引入項(xiàng)目一體化理念，基于項(xiàng)目面向理念對(duì)行政合規(guī)制度進(jìn)行一體化改造，可以完成工程行政合規(guī)制度中合作理性的注入，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間實(shí)質(zhì)意義上的合作治理關(guān)系。