風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政主體的職能重塑

杭仁春

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189)

20世紀(jì)60年代產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，顛覆了傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)環(huán)境、自然的認(rèn)知，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控成為國(guó)家給付的主要義務(wù)，建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評(píng)”)制度因是得以產(chǎn)生。然而，我國(guó)環(huán)評(píng)制度實(shí)施效果與人民期待相比，仍有不小差距。此種差距實(shí)質(zhì)上是由于我國(guó)環(huán)評(píng)制度立法理念錯(cuò)位導(dǎo)致整個(gè)制度架構(gòu)徒具形式。究其根源，在于建立在傳統(tǒng)科層式行政管理模式下的國(guó)家權(quán)力分配機(jī)制無(wú)法及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)具有高度不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，跳出傳統(tǒng)的行政管理范式，在國(guó)家權(quán)力分配機(jī)制上為行政權(quán)配置更大的空間，對(duì)包括職權(quán)與義務(wù)在內(nèi)的行政主體職能加以全面重塑，以推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下建設(shè)工程環(huán)評(píng)制度的重構(gòu)及其有效實(shí)施，是我們面臨的一項(xiàng)重要課題，需進(jìn)行深入探討。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征及其新的行政管控模式

建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政是因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需要，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政進(jìn)行重構(gòu)而產(chǎn)生的一種有別于傳統(tǒng)“夜警察”模式、福利國(guó)家模式的全新行政模式。因此，有必要首先明確風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征及其給行政管控模式帶來(lái)的全新變化。

(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征

德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽谄?986年出版的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》提出了一個(gè)全新的社會(huì)理論，即風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。他認(rèn)為正如現(xiàn)代化消解了19世紀(jì)封建社會(huì)的結(jié)構(gòu)并產(chǎn)生了工業(yè)社會(huì)一樣，今天的現(xiàn)代化(即自反性現(xiàn)代化)正在消解工業(yè)社會(huì)，而另一種現(xiàn)代性(即風(fēng)險(xiǎn)社會(huì))則正在形成之中。貝克用日常語(yǔ)言表達(dá)了工業(yè)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的區(qū)別，他說(shuō)：“階級(jí)社會(huì)的推動(dòng)力可以用一句話(huà)來(lái)概括：我餓！風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的驅(qū)動(dòng)力則可以用另一句話(huà)來(lái)概括：我怕！在古典工業(yè)社會(huì)中，財(cái)富生產(chǎn)的“邏輯”統(tǒng)治著風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的“邏輯”；而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,這種關(guān)系就顛倒了過(guò)來(lái),風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配的邏輯代替了財(cái)富生產(chǎn)和積累的邏輯作為社會(huì)分層和政治分化的標(biāo)志。用貝克的話(huà)說(shuō),就是“在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”。(1)參見(jiàn)王小鋼：《貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論及其啟示——評(píng)〈風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)〉和〈世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)〉》，載《河北法學(xué)》2007年第1期。

英國(guó)著名學(xué)者吉登斯把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視為現(xiàn)代性的一種后果，吉登斯的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會(huì)所不同的社會(huì)特性。其認(rèn)為，與傳統(tǒng)社會(huì)相比，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有諸多特別之處：第一，風(fēng)險(xiǎn)的人為性與社會(huì)性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)則源于人類(lèi)自己，是科技進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展的負(fù)作用和負(fù)面后果。第二，風(fēng)險(xiǎn)遍及全球?，F(xiàn)代化所引起的風(fēng)險(xiǎn)打破了地域的限制。無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)空，還是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的后果，都呈現(xiàn)一種全球性漂移、難以預(yù)測(cè)、不可控制的特點(diǎn)。第三，風(fēng)險(xiǎn)的有限可控性。人類(lèi)不可能徹底避免和根除風(fēng)險(xiǎn)，但有能力通過(guò)科技理性將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。第四，風(fēng)險(xiǎn)影響的雙重性。風(fēng)險(xiǎn)一方面將我們的注意力引向了我們所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)，其中最大的風(fēng)險(xiǎn)是由我們自己創(chuàng)造出來(lái)的。另一方面又使我們的注意力轉(zhuǎn)向這些風(fēng)險(xiǎn)所伴生的各種機(jī)會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)并存。(2)參見(jiàn)田國(guó)秀：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境對(duì)當(dāng)代個(gè)體生存的雙重影響》，載《哲學(xué)研究》2007年第6期。其后，英國(guó)的斯科特·拉什則提出風(fēng)險(xiǎn)文化的概念，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代終將成為過(guò)去，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之后，我們將要迎來(lái)的是風(fēng)險(xiǎn)文化的時(shí)代。而道格拉斯和維爾德威斯則開(kāi)辟了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)學(xué)的領(lǐng)域，他們將風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)，而且主張文化人類(lèi)學(xué)主要專(zhuān)注自然風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)注于人為制度對(duì)原生態(tài)環(huán)境的破壞。(3)參見(jiàn)韓宗生：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論范式的批判性闡釋》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。

在這些學(xué)者的努力下，作為對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的反思，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論逐漸為人們所接受，并迅速地以“反思的現(xiàn)代性”“后現(xiàn)代”“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”等方式滲透到社會(huì)生活以及人文科學(xué)的各領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從其特征來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面：第一，我們正處在這樣的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是科技理性的結(jié)果，是現(xiàn)代化的伴生物。第二，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，原來(lái)的技術(shù)官僚模式管控失靈，專(zhuān)家不再被迷信，建立在“科學(xué)理性”之上的技術(shù)官僚主義政府模式受到?jīng)_擊。避免和管理這些風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致對(duì)權(quán)力和權(quán)威的再認(rèn)識(shí)。第三，公眾理性的覺(jué)醒，或者說(shuō)公眾科學(xué)理性提升。掌握著界定風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力的大眾媒體、科學(xué)和法律等專(zhuān)業(yè)，擁有關(guān)鍵的社會(huì)和政治地位。(4)同①。

(二)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政主體的管控模式

現(xiàn)代社會(huì)的行政管控模式，在資本主義制度確立之后，經(jīng)歷了“夜警察”行政模式、福利國(guó)家行政模式。福利國(guó)家行政的產(chǎn)生，導(dǎo)致政府行政職能的加強(qiáng)和對(duì)行政權(quán)的大力維護(hù)，使得增進(jìn)國(guó)民生活安全與幸福，保護(hù)國(guó)民總體利益的思想在社會(huì)中逐漸得到明顯的發(fā)展。(5)參見(jiàn)周佑勇、 劉艷紅：《行政刑法的一般理論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第34頁(yè)。但20世紀(jì)60年代開(kāi)始，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”對(duì)行政權(quán)構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)，使得行政機(jī)關(guān)開(kāi)始加強(qiáng)針對(duì)“安全、健康與環(huán)境(Safety，Health and Environment，SHE)”的社會(huì)監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)的職能也由以推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)為兼顧社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。(6)參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”模式下，行政權(quán)的基本特征主要有：

第一，行政優(yōu)先。行政權(quán)在性質(zhì)上是屬于積極主動(dòng)性的權(quán)力，最適于防治風(fēng)險(xiǎn)。為了有效應(yīng)對(duì)新的、復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，行政權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，行政權(quán)行使方式也不斷創(chuàng)新。

第二，技術(shù)官僚行政模式得到進(jìn)一步加強(qiáng)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于科技理性，而對(duì)科技理性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，最有效的管制手段還是科技理性。即科技產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，需要用科技的方式去治理。

第三，行政立法空間擴(kuò)大。立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)更大的行政立法空間，以便行政機(jī)關(guān)能夠快速高效地因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，行政規(guī)則成為行政的重要管制手段。

第四，行政民主化加強(qiáng)?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中公眾理性的覺(jué)醒，要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)采取更加開(kāi)放和民主的姿態(tài)，必須對(duì)不同利益群體的要求做出回應(yīng)，對(duì)相關(guān)價(jià)值和利益進(jìn)行適當(dāng)平衡。因此，在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”模式下，西方各國(guó)普遍把參與行政程序的權(quán)利賦予各種利害關(guān)系人，使得受行政決策影響的廣泛利益得到公平的代表。(7)參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

(三)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政主體對(duì)環(huán)境的管控模式

為因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要，現(xiàn)代行政根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)對(duì)政府實(shí)現(xiàn)重構(gòu)，創(chuàng)設(shè)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)以專(zhuān)業(yè)行政的方式實(shí)施對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控。因?qū)Νh(huán)境保護(hù)的對(duì)象是以“人本主義環(huán)境保護(hù)”中的“人”為中心，還是以 “自然生態(tài)中心環(huán)境保護(hù)”中的“環(huán)境”為中心，產(chǎn)生了不同的環(huán)境保護(hù)措施。由我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》(2014修訂)第2條的定義看，是采“人本主義環(huán)境保護(hù)”之立場(chǎng)。然“人本主義環(huán)境保護(hù)”與“自然生態(tài)中心支環(huán)境保護(hù)”之環(huán)境概念，雖在作為“法正義性”下的“法之合目的性”上有所不同，但其區(qū)分并非絕對(duì)的，以人類(lèi)為中心的環(huán)境保護(hù)必然與人類(lèi)生存所處的生物圈密切關(guān)聯(lián)。故即使我國(guó)環(huán)境法律以及環(huán)境政策是采“人本主義環(huán)境保護(hù)”之基本立場(chǎng)，也不可能完全排除對(duì)于整體地球生態(tài)的考量，尤其更應(yīng)試圖調(diào)和、平衡人類(lèi)與整體生態(tài)間在維護(hù)及利用上的緊張關(guān)系。(8)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第6-7頁(yè)。而且，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中人們通過(guò)對(duì)現(xiàn)代化的反思，意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)之根源源自牛頓、笛卡爾以來(lái)所建立的主客二分的世界觀(guān)以及對(duì)理性、科學(xué)的極度迷信。進(jìn)而導(dǎo)致人們對(duì)主客二分以及對(duì)科學(xué)、理性的進(jìn)一步批判。并對(duì)以科技理性為基礎(chǔ)所建立的行政科層體系的反思。所以，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政對(duì)環(huán)境的管控需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)及行政任務(wù)來(lái)制定自身的管控模式。其主要特點(diǎn)應(yīng)包括：第一，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。環(huán)境不再是一種自然的狀態(tài)，科技理性的發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染，降低了人民生活品質(zhì)。因此，國(guó)家有義務(wù)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。第二，行政權(quán)優(yōu)先。在對(duì)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管制中，行政權(quán)按其性質(zhì)具有優(yōu)勢(shì)，故行政權(quán)應(yīng)踐行環(huán)境管控的政府主導(dǎo)職能。第三，以預(yù)防作為環(huán)境管控的主要措施。風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生便不再是風(fēng)險(xiǎn)，而是損害。環(huán)境管控的主要目的就是避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。環(huán)境行政中固然有污染者負(fù)責(zé)原則，但這不是環(huán)境行政的主要目的，污染者負(fù)責(zé)僅屬事后的懲罰性措施，而預(yù)防原則才是環(huán)境管控的事先防范措施。第四，公眾參與權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張。公眾在對(duì)科技理性的反思中，認(rèn)識(shí)到了科技理性的局限性，而彌補(bǔ)科技理性局限性的最有效方式就是公眾理性。公眾理性以公眾與行政主體的溝通、對(duì)話(huà)來(lái)實(shí)現(xiàn)。公眾的參與成為環(huán)境行政程序的一部分，形成主觀(guān)公權(quán)利。第五，環(huán)境行政的威權(quán)降低。建立在科技理性基礎(chǔ)上的技術(shù)官僚主義，隨著公眾對(duì)科技理性的反思而喪失其絕對(duì)的威權(quán)性。行政民主化的訴求進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、行政權(quán)優(yōu)先原則下行政主體的職權(quán)重塑

傳統(tǒng)行政的哲學(xué)基礎(chǔ)是源自近代自然科學(xué)界的主客二分世界觀(guān)，以科學(xué)理性為其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。但作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)哲學(xué)基礎(chǔ)的后現(xiàn)代對(duì)傳統(tǒng)哲學(xué)的主客二元論、機(jī)械論進(jìn)行了質(zhì)疑和解構(gòu)，并試圖架構(gòu)一種全新的“主客一體”的范式，消解主體和客體之間的界限，以生態(tài)人作為“人與生態(tài)”共同體的代表，從而真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平、正義、安全等價(jià)值目標(biāo)。(9)參見(jiàn)陳泉生等：《環(huán)境法哲學(xué)》，中國(guó)法制出版社2012年版，第32頁(yè)。故行政權(quán)在正當(dāng)性的哲學(xué)基礎(chǔ)發(fā)生變革的今天，也必須重新調(diào)整自己的職能以及在整個(gè)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的定位。

(一)法律保留與行政優(yōu)先

行政法上的法律保留原則，指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則只能由法律規(guī)定，或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下，才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定。(10)參見(jiàn)周佑勇：《行政法原論(第三版)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第60頁(yè)。該原則強(qiáng)調(diào)立法機(jī)構(gòu)制定法律，行政機(jī)關(guān)依法行政，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的權(quán)力分立制衡。但該項(xiàng)權(quán)力架構(gòu)背后前提假設(shè)是只有立法機(jī)構(gòu)享有認(rèn)知社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的能力和權(quán)力，立法機(jī)構(gòu)“壟斷”國(guó)家對(duì)社會(huì)規(guī)律的認(rèn)知。如果在某個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，法律尚未對(duì)其做出規(guī)范，但該領(lǐng)域的生活又需要由法律進(jìn)行規(guī)范，則由“法律保留”給立法機(jī)構(gòu)在將來(lái)適當(dāng)?shù)臅r(shí)間或條件成熟時(shí)再進(jìn)行立法規(guī)范。在傳統(tǒng)范式社會(huì)中，人們有足夠的時(shí)間等待某一個(gè)領(lǐng)域法律規(guī)范的制定，即使立法遲延，通常也不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)災(zāi)難性的后果。但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)某一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將要或已經(jīng)來(lái)臨時(shí)，我們需要立即作出反應(yīng)，并采取相應(yīng)的管控措施。如果此時(shí)我們?nèi)匀还淌貍鹘y(tǒng)的法律保留原則等待立法機(jī)構(gòu)的立法，則我們就極有可能喪失風(fēng)險(xiǎn)防控的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致可能的風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)的災(zāi)難。所以，傳統(tǒng)的法律保留原則，因立法固有遲緩性，不足以應(yīng)對(duì)需要及時(shí)采取行動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，國(guó)家的責(zé)任逐漸擴(kuò)張，觸角逐步擴(kuò)展到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)社會(huì)的存在、發(fā)展等全面的責(zé)任。(11)周佑勇：《現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017版，第100頁(yè)。而行政權(quán)作為一種積極、主動(dòng)、形塑未來(lái)的權(quán)力。按其性質(zhì)最適宜進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控。所以，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控上，應(yīng)確立行政權(quán)優(yōu)先原則，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的事項(xiàng)上，“授權(quán)”行政主體，在該領(lǐng)域內(nèi)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，包括以行政立法方式管制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。如此才能有效應(yīng)對(duì)自20世紀(jì)60年代以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)所面臨的工業(yè)化、城市化所引起的貧富分化、環(huán)境污染、消費(fèi)者以及勞工權(quán)益受損等諸多的挑戰(zhàn)，行政主體也才能因此加強(qiáng)針對(duì)“安全、健康與環(huán)境(Safety，Health and Environment，簡(jiǎn)稱(chēng)“SHE”)”的有效社會(huì)管控。(12)參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

(二)工程環(huán)境行政立法及政策：原則、范圍及標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和人造環(huán)境之風(fēng)險(xiǎn)。其中人造環(huán)境，又包括建筑物、工廠(chǎng)、道路以及交通工具等所結(jié)合而成的。(13)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第11頁(yè)。在不同分類(lèi)的環(huán)境中，自然環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)在某種意義上說(shuō)是非人力可控的，但對(duì)人造環(huán)境之風(fēng)險(xiǎn)卻是可控的，例如建設(shè)工程對(duì)環(huán)境的影響最嚴(yán)重，但也是最有可能通過(guò)事先的預(yù)防來(lái)避免產(chǎn)生生態(tài)災(zāi)難、環(huán)境污染。因此，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境行政主體的職能優(yōu)勢(shì)，壓縮法律保留的范圍和密度，使環(huán)境行政主體能夠因應(yīng)需要及時(shí)地采取相應(yīng)的行政管制措施。2018年實(shí)施的我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)境影響的規(guī)范僅作概略性規(guī)定，而對(duì)具體事項(xiàng)均委諸行政主體去實(shí)施。環(huán)評(píng)法的這種壓縮法律規(guī)范密度的立法模式，為環(huán)境行政主體對(duì)建設(shè)工程的環(huán)評(píng)管制提供了極大的形塑空間，是以立法的方式間接確立了行政在環(huán)評(píng)管制上的優(yōu)先，使得環(huán)境行政主體可以就建設(shè)工程的環(huán)評(píng)原則、范圍以及標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)的行政立法。

建設(shè)工程環(huán)評(píng)是環(huán)境保護(hù)預(yù)防原則下的一項(xiàng)措施，屬特別行政程序。國(guó)際上和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一般對(duì)此程序均強(qiáng)調(diào)要具備“專(zhuān)業(yè)性、群眾性、替代性、客觀(guān)性”以及“民意基礎(chǔ)之重視、無(wú)法執(zhí)行時(shí)必須有終止之心理準(zhǔn)備與結(jié)論”兩大基本精神。(14)參見(jiàn)劉宗德：《臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年2月刊。在上述四大原則中，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)性、替代性還是客觀(guān)性，由行政主體進(jìn)行規(guī)范，都比立法機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范更為妥當(dāng)。其一，是按照我國(guó)《公務(wù)員法》以及公務(wù)員的選拔、聘用機(jī)制，公務(wù)員均具有專(zhuān)業(yè)性，尤其是涉及到專(zhuān)業(yè)行政領(lǐng)域，由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的行政主體來(lái)進(jìn)行規(guī)范，比僅具有民意基礎(chǔ)的立法主體來(lái)規(guī)范更具有專(zhuān)業(yè)正當(dāng)性。其二，建設(shè)工程環(huán)評(píng)大致上是創(chuàng)設(shè)一種與科學(xué)技術(shù)有關(guān)的程序化過(guò)程，故其重點(diǎn)非為法律之考量，而是對(duì)客觀(guān)專(zhuān)業(yè)實(shí)質(zhì)內(nèi)容之考量。行政秉持其專(zhuān)業(yè)性，更適合對(duì)此一特別行政程序進(jìn)行規(guī)范。

對(duì)具體的建設(shè)工程環(huán)評(píng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)制訂，其比環(huán)評(píng)程序更應(yīng)成為行政保留的空間。因建設(shè)工程環(huán)評(píng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確立不僅涉及到工程專(zhuān)業(yè)、環(huán)境專(zhuān)業(yè)，而且還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多方面的權(quán)衡判斷。建設(shè)工程環(huán)評(píng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，本身是一個(gè)不確定的法律概念。無(wú)論是具體的排放標(biāo)準(zhǔn)、污染總量控制標(biāo)準(zhǔn)，還是環(huán)境品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，都是一個(gè)將環(huán)境在科技上的要求加以規(guī)范，立法者由于環(huán)境知識(shí)專(zhuān)業(yè)能力之不足，在如何將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)予以具體規(guī)定有其困難。(15)同③。就專(zhuān)業(yè)判斷之基準(zhǔn)而言，環(huán)評(píng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)之制訂授權(quán)于行政主體顯然更適當(dāng)，同時(shí)亦因此而具有科學(xué)理性之正當(dāng)性。就政策期待性而言，人民對(duì)環(huán)境的政策期待，除受自身及整個(gè)社會(huì)的生活水平提升而有所變化外，更會(huì)應(yīng)科技的不斷進(jìn)步而有不同的訴求，故由行政機(jī)關(guān)來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)，則可因應(yīng)彈性之需要。故建設(shè)工程環(huán)評(píng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)之制訂應(yīng)屬行政保留空間。

(三)雙主管機(jī)關(guān)之構(gòu)造：審查與許可

根據(jù)《建筑法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》之規(guī)定，工程建設(shè)須分別得到建設(shè)和環(huán)境兩個(gè)行政主管部門(mén)的審查與許可，其管制模式上是采取雙主管機(jī)關(guān)之模式。在《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修訂之前，我國(guó)建設(shè)工程的環(huán)評(píng)審批是作為建設(shè)工程審批的前置程序，是一個(gè)準(zhǔn)多階段的行政模式。即建設(shè)工程的審批對(duì)外是由建設(shè)行政主管部門(mén)作出是否許可的決定，但在行政內(nèi)部卻分成環(huán)境審批許可和建設(shè)工程審批許可兩個(gè)階段。在這種模式下，雖然環(huán)境行政主體享有法律上賦予的環(huán)評(píng)審批許可權(quán)限，但作為一個(gè)行政審批多階段的前置程序，常常扮演著一個(gè)不太重要的角色，更多時(shí)候是一種“配置”。修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，將環(huán)評(píng)作為工程建設(shè)的獨(dú)立審批許可事項(xiàng)，凸顯了立法對(duì)建設(shè)工程環(huán)評(píng)的重視與強(qiáng)化。這代表著建設(shè)工程行政審查權(quán)重心的轉(zhuǎn)移。獨(dú)立許可模式下，環(huán)境行政主管部門(mén)能夠制度性地排除非環(huán)境因素的影響，充分獨(dú)立地行使建設(shè)工程環(huán)評(píng)審查權(quán)，其所作出的審查結(jié)果也更具有專(zhuān)業(yè)性、客觀(guān)性，更有助于建設(shè)工程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之管控。但雙主管機(jī)關(guān)之創(chuàng)設(shè)也會(huì)帶來(lái)如下一些問(wèn)題：

第一，建設(shè)和環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)同一個(gè)建設(shè)工程作出不同決定時(shí)，效力如何？如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目獲得了建設(shè)主管部門(mén)的許可，但環(huán)境主管部門(mén)審查未獲通過(guò)。則此時(shí)建設(shè)主管部門(mén)作出的建設(shè)許可效力如何？有效？無(wú)效？還是撤銷(xiāo)？《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第25條只是規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)”。該條規(guī)定雖針對(duì)的是建設(shè)單位，而非建設(shè)行政主管部門(mén)。但該條規(guī)定卻實(shí)質(zhì)上具有否決建設(shè)行政主管部門(mén)許可行為之法律效果，使得環(huán)評(píng)結(jié)論優(yōu)于施工許可。

第二，在環(huán)評(píng)和施工許可均獲得通過(guò)的情形下，后續(xù)因環(huán)評(píng)結(jié)論遭到法院的撤銷(xiāo)時(shí)，其施工許可的效力是否受影響？其實(shí)質(zhì)和前述一樣，均是在同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目下，兩個(gè)不同的行政主管機(jī)關(guān)作出不同的行政決定時(shí)如何處理的問(wèn)題。我國(guó)相關(guān)法律對(duì)此都沒(méi)有明確的規(guī)定，這會(huì)導(dǎo)致實(shí)務(wù)上的一些疑問(wèn)和爭(zhēng)議。

為此，筆者認(rèn)為，在保留現(xiàn)有雙主管機(jī)關(guān)設(shè)置模式下，確定環(huán)評(píng)優(yōu)先的原則，以解決兩個(gè)高權(quán)行為之沖突。其理由為，建設(shè)工程環(huán)評(píng)未獲審查通過(guò)，就意味著這項(xiàng)工程建設(shè)會(huì)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的污染、破壞超過(guò)了生態(tài)環(huán)境所能容忍的程度。建設(shè)行政許可其所考量的并非環(huán)境，而是經(jīng)濟(jì)、安全等因素。故在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯的背景下，確定環(huán)評(píng)優(yōu)先原則，才能真正地實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)“一票否決”的理念。

(四)專(zhuān)業(yè)行政之強(qiáng)化：環(huán)境行政與技術(shù)內(nèi)部分立

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)環(huán)境的管控，在確立行政優(yōu)先的情形下，尚須強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)之行政。因大多數(shù)環(huán)境之風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)高度科技化、尤其是大量的人造環(huán)境工程的結(jié)果。但另一方面，科技對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之預(yù)防亦能發(fā)揮積極的正面功能。所以，作為環(huán)境行政的主體應(yīng)針對(duì)環(huán)境行政的特點(diǎn)，充分利用科技理性預(yù)防環(huán)境污染及破壞。因而，環(huán)境行政就具有高度的專(zhuān)業(yè)化之特征。

環(huán)境行政主體不僅要具備普通行政能力，同時(shí)還必須具備環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)。建設(shè)工程的環(huán)評(píng)，基本上不能脫離科技上的規(guī)定。環(huán)評(píng)中涉及到科技的問(wèn)題，一方面是大量科技性的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)等滲透到環(huán)境行政中；另一方面是有關(guān)環(huán)評(píng)的科技性規(guī)定內(nèi)容在法律上的定位問(wèn)題。為解決前述問(wèn)題，行政法上有所謂“技術(shù)與行政分立原則”，技術(shù)與行政分立原則是行政主體在專(zhuān)業(yè)行政領(lǐng)域內(nèi)，面臨技術(shù)日趨尖端復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)行政管理人才不足之情形下，為確保專(zhuān)業(yè)行政之品質(zhì)，主管行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其裁量權(quán)，將專(zhuān)業(yè)技術(shù)與行政管理分離。亦即行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)行政上之事務(wù)，至于該項(xiàng)行政所涉及到的專(zhuān)業(yè)品質(zhì)之確保，則期待經(jīng)由有關(guān)技術(shù)單位達(dá)成。此種行政與技術(shù)的分立，其目的是提高行政服務(wù)專(zhuān)業(yè)品質(zhì)和行政績(jī)效，而非旨在減輕或減免專(zhuān)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)之責(zé)任。(16)參見(jiàn)蔡志揚(yáng)：《建筑結(jié)構(gòu)安全與國(guó)家管制義務(wù)》，元照出版社2007年版，第101頁(yè)。故在制度設(shè)計(jì)上，允許在涉及到技術(shù)性判斷與裁量時(shí)，交由技術(shù)單位或?qū)＜疫M(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷，而后由行政主管部門(mén)依據(jù)該專(zhuān)業(yè)判斷作出行政決定。技術(shù)單位或?qū)＜业膶?zhuān)業(yè)判斷在性質(zhì)上是行政行為的輔助手段，是用來(lái)提升行政行為科學(xué)理性的，而不是用替代專(zhuān)業(yè)行政主體的行政判斷、裁量。所以，在行政與技術(shù)分立的立法模式下，行政與技術(shù)的分立僅限于行政內(nèi)部的分立，是專(zhuān)業(yè)行政行為構(gòu)成要件判斷上的分立，而不是行政法律效果，乃至行政責(zé)任的分立。

三、民主化原則下的行政主體義務(wù)重塑

行政職能包括行政職權(quán)和義務(wù)兩個(gè)方面，因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政主體職權(quán)進(jìn)行重塑的同時(shí)，也必然導(dǎo)致其行政義務(wù)的重塑。在建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政中，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政的特點(diǎn)，有義務(wù)以環(huán)評(píng)行政立法方式、對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查方式等實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效管控；同時(shí)，應(yīng)保障公眾行政程序上的參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾理性與行政理性的有效溝通，以滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政民主正當(dāng)化的要求。

(一)積極的環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政立法義務(wù)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)模式下，基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的行政優(yōu)先原則，立法機(jī)關(guān)在工程環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)采低密度之法律規(guī)范，將更多涉及專(zhuān)業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管控的行為規(guī)范“讓渡”給了行政主體，故行政主體在建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域的行政中，不僅有“依法行政”的義務(wù)，而且有比普通行政更多的行政立法的義務(wù)，在如何實(shí)施合理干預(yù)的模式選擇上，最佳的模式選擇應(yīng)為立法管制模式。(17)周佑勇：《工程法學(xué)》，高等教育出版社2017版，第30頁(yè)。故通過(guò)行政立法的方式能夠?qū)嵤?duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。

第一，是關(guān)于建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政法規(guī)、規(guī)章的制定。環(huán)評(píng)行政主體雖在環(huán)評(píng)制度規(guī)范上因“授權(quán)”而享有更多的立法空間，但行政主體在此仍應(yīng)遵循民主原則與以法治國(guó)原則。在涉及到對(duì)人民權(quán)利的侵害或限制人民自由的權(quán)利時(shí)，仍應(yīng)受憲法和法律所拘束，不得無(wú)限地?cái)U(kuò)展環(huán)評(píng)行政立法的權(quán)限。其次，也應(yīng)遵循法明確性原則。環(huán)境行政立法常常涉及到一些不確定法律概念或科技條款，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)“可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，……”。何謂“重大環(huán)境影響”，這既是一個(gè)不確定性法律概念，也是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性的判斷，屬于一個(gè)科技條款。在法律將何謂“重大環(huán)境影響”由立法形成空間轉(zhuǎn)移至行政機(jī)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)便負(fù)有將該等不確定法律概念的科技條款予以具體化為行政立法義務(wù)。

第二，是關(guān)于建設(shè)工程環(huán)評(píng)程序的制定。環(huán)評(píng)程序涉及到環(huán)評(píng)的公正、效率及其民主正當(dāng)性。既涉及到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作流程，也涉及到行政相對(duì)人的外部環(huán)評(píng)程序。作為內(nèi)部流程的行政程序應(yīng)在符合公平、公正原則下兼顧行政效率；在涉及到行政相對(duì)人程序時(shí)，在保障民主化原則的同時(shí)，也要兼顧行政便宜原則。

第三，是關(guān)于建設(shè)工程環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的制定。其規(guī)范內(nèi)容是將環(huán)境在科技上的要求加以規(guī)范，其目的在于將建設(shè)工程環(huán)評(píng)上有關(guān)專(zhuān)業(yè)科技規(guī)范加以具體化。一方面為環(huán)評(píng)行政建立了一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也因具體標(biāo)準(zhǔn)的存在，讓人民能夠?qū)ψ约旱男袨橛兴A(yù)判，符合法的安定性之要求。如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》附錄B的《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)及臨界量》中二氟乙烷的臨界量/t為5，以及其他各污染物指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化。將環(huán)評(píng)指標(biāo)數(shù)量化，既是專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷，也是行政裁量。環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的制訂是在科技基礎(chǔ)上，綜合各方面因素、平衡各方面利益后所作出的一個(gè)裁量。因此，環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)隨著科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求、人民對(duì)環(huán)境品質(zhì)的訴求等變化而修訂。因此，環(huán)境行政主體也有義務(wù)隨時(shí)因應(yīng)這種變化，適時(shí)地修訂環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)專(zhuān)業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，環(huán)境保護(hù)義務(wù)是國(guó)家義務(wù)，國(guó)家在建設(shè)工程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)義務(wù)是通過(guò)環(huán)境行政主體對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)履行實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)來(lái)達(dá)成。通過(guò)實(shí)質(zhì)性審查，預(yù)先地將可能對(duì)環(huán)境造成損害、污染的工程項(xiàng)目予以排除，從而達(dá)到預(yù)防之目的。

環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查時(shí)，有形式審查與實(shí)質(zhì)審查之分，按形式審查要求，環(huán)境行政主體僅負(fù)有對(duì)建設(shè)單位提交的報(bào)告書(shū)作形式要件是否滿(mǎn)足的審查。其結(jié)果是使環(huán)境保護(hù)“這些崇高的宣言除了是宣言外什么也不是”(18)參見(jiàn)趙繪宇、姜琴琴：《美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度40年縱覽及評(píng)介》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期。。而實(shí)質(zhì)性審查，則要求環(huán)境行政部門(mén)不僅要對(duì)建設(shè)單位提交的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)進(jìn)行形式要件之審查，更要對(duì)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容及程序是否合法(包括是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))進(jìn)行審查。所以，在實(shí)質(zhì)性審查模式下，審查機(jī)關(guān)不僅要作合法性判斷，還要作技術(shù)性判斷。但如前所述，環(huán)境保護(hù)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的國(guó)家義務(wù)，建設(shè)工程環(huán)評(píng)作為環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性制度，其有效實(shí)施有賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)大的公權(quán)力作為保障。故在建設(shè)工程環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的審查中，行政主體不能因?yàn)榱x務(wù)之加重，技術(shù)之復(fù)雜而將環(huán)評(píng)推諉至民事主體進(jìn)行自決。環(huán)境行政主體之設(shè)置，本來(lái)就是現(xiàn)代社會(huì)為因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)政府進(jìn)行重構(gòu)的結(jié)果。故環(huán)境行政主體應(yīng)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的審查承擔(dān)實(shí)質(zhì)性審查的義務(wù)，以確保環(huán)評(píng)制度的有效預(yù)防性。在實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)下，環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中的技術(shù)性數(shù)據(jù)或結(jié)論進(jìn)行審查時(shí)，確實(shí)會(huì)存在技術(shù)上困難，但國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)占權(quán)，也不是意味著所有行為都必須由國(guó)家來(lái)為之，國(guó)家可以在履行義務(wù)時(shí)通過(guò)第三人來(lái)達(dá)成，但是這種委托的行為不是免去國(guó)家的責(zé)任，即使有委托，最終的責(zé)任還是須由國(guó)家負(fù)責(zé)。(19)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第252頁(yè)。

我國(guó)環(huán)評(píng)制度中，真正貫徹此一理念的僅見(jiàn)于規(guī)劃的環(huán)評(píng)制度中?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第13條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府在審批專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃草案，作出決策前，應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者其他部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查。審查小組應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面審查意見(jiàn)”。該條規(guī)范符合行政與技術(shù)分立原則的宗旨，即行政與技術(shù)的分立僅是行政內(nèi)部的分立，是行政在遇到技術(shù)判斷方面的困難時(shí)，借助于技術(shù)專(zhuān)家的輔助而做出最終的行政決定。故在專(zhuān)業(yè)行政領(lǐng)域里，專(zhuān)家或?qū)＜倚〗M的意見(jiàn)或結(jié)論是用來(lái)輔助行政決定的，而不是替代行政決定的。但同樣是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，其在第三章“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”規(guī)定中，將行政主體借助于專(zhuān)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)轉(zhuǎn)移給了“建設(shè)單位”。且在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》法律責(zé)任中規(guī)定，對(duì)“環(huán)境影響報(bào)告表存在基礎(chǔ)資料明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不正確或者不合理等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的”，其責(zé)任承擔(dān)者為“建設(shè)單位及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”，同時(shí)也規(guī)定了“接受委托編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的技術(shù)單位”對(duì)前述問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任。此項(xiàng)規(guī)范實(shí)質(zhì)上是將環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)全部轉(zhuǎn)移給了私權(quán)利主體。其結(jié)果是，一方面環(huán)境行政部門(mén)依法享有審查權(quán)，另一方面對(duì)審查之結(jié)果又不承擔(dān)任何責(zé)任。國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)變成了私權(quán)利主體的義務(wù)。

故筆者認(rèn)為，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第32條有關(guān)法律責(zé)任之規(guī)定，通過(guò)立法方式將環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任主體轉(zhuǎn)換為民事主體，將導(dǎo)致環(huán)評(píng)審查失去強(qiáng)大的公權(quán)力之支撐，最終我國(guó)環(huán)評(píng)制度成為一個(gè)“配置”。要真正落實(shí)建設(shè)工程環(huán)評(píng)制度的預(yù)防效果，應(yīng)仿規(guī)劃環(huán)評(píng)之立法例，讓環(huán)境行政部門(mén)承擔(dān)實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)，才能真正達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的。

(三)特別的環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政程序義務(wù)

程序義務(wù)是行政義務(wù)的一部分，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政主體除了要進(jìn)行實(shí)體義務(wù)的重塑外，還要根據(jù)公眾對(duì)行政程序的民主化訴求，重塑行政主體的程序義務(wù)。

1.從程序理性到程序民主化。法律上的程序是為實(shí)現(xiàn)某一具體權(quán)利而通過(guò)系列活動(dòng)、步驟及流程的設(shè)定，以達(dá)到對(duì)決定的作成進(jìn)行一定程度的控制。(20)參見(jiàn)羅傳賢：《行政程序法論》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第5頁(yè)。傳統(tǒng)行政程序的基礎(chǔ)是科學(xué)理性，而建設(shè)工程環(huán)評(píng)制度的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是對(duì)科學(xué)理性反思的后現(xiàn)代社會(huì)。所以，建立在科技理性基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政程序，在環(huán)評(píng)制度中有著自身所無(wú)法克服的局限性。按照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，克服科技理性局限性的有效方式是公眾理性。所以，“改造”傳統(tǒng)行政程序的最佳方式就是實(shí)現(xiàn)行政程序的民主化。

傳統(tǒng)社會(huì)行政威權(quán)的法理基礎(chǔ)是科學(xué)理性。但隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)人民對(duì)科技理性的反思，以及國(guó)家行政職能的不斷擴(kuò)張，科技風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，傳統(tǒng)由官僚理性與專(zhuān)業(yè)所主導(dǎo)的決策模式不再為人民所信賴(lài)，從而動(dòng)搖了現(xiàn)代管制國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。(21)參見(jiàn)葉俊榮：《面對(duì)行政程序法》，元照出版社2002年版，第28頁(yè)。傳統(tǒng)的建立在科技理性基礎(chǔ)上行政程序的正當(dāng)性也就失去了其哲學(xué)基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，克服科學(xué)理性局限性的有效方式是公眾理性。故為解決此一正當(dāng)性危機(jī)，在行政程序中引入公眾參與，實(shí)現(xiàn)行政程序民主化是最有效的方式。

2.建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與。程序民主化的實(shí)質(zhì)就是公眾參與。通過(guò)公眾參與以實(shí)現(xiàn)行政理性與公眾理性的有效溝通、交流，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。我國(guó)有關(guān)環(huán)評(píng)的公眾參與制度，主要集中于生態(tài)環(huán)境部于2018年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(以下稱(chēng)《公眾參與辦法》)，其將散見(jiàn)于不同法律及行政法規(guī)中關(guān)于公眾參與環(huán)評(píng)的規(guī)定，集中予以規(guī)范，并對(duì)公眾參與的程序進(jìn)行全面的細(xì)化，有助于我國(guó)建設(shè)工程環(huán)評(píng)中公眾參與制度的具體實(shí)施，此種通過(guò)制度之設(shè)計(jì)，確保環(huán)評(píng)行政的公眾參與、民意溝通，最后達(dá)成環(huán)評(píng)審查時(shí)更加科學(xué)理性的專(zhuān)業(yè)判斷，使環(huán)評(píng)行政獲得了行政程序民主化之效果。環(huán)境行政主體積極制定《公眾參與辦法》，顯示了其對(duì)環(huán)境管控的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，但在制度設(shè)計(jì)上仍存在一些有待商榷的地方：

第一，在立法的理念方面。環(huán)評(píng)制度仍然秉持的是科技官僚主義，而不是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的程序民主化理念。環(huán)評(píng)行政的民主化程序，目的是讓公眾參與到行政過(guò)程中，以避免或減少僅依賴(lài)科技理性作出行政行為時(shí)的錯(cuò)誤判斷。其實(shí)質(zhì)是在行政主體作出行政行為的過(guò)程中，與公眾進(jìn)行對(duì)話(huà)，通過(guò)雙向的溝通、交流機(jī)制，將公眾理性吸納到行政決策過(guò)程中，以彌補(bǔ)科技理性之不足，如此，才能最大限度地保證行政決策之品質(zhì)。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《公眾參與辦法》規(guī)范的公眾參與，基本上都是停留在被告知、說(shuō)服或單向式溝通的參與模式上。(22)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第309頁(yè)。此種單向式的參與模式設(shè)計(jì)有悖于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政民主化的雙向溝通機(jī)制，無(wú)法達(dá)成公眾理性滲透到行政程序之效果，也不符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政所要求的，通過(guò)公眾參與制度以達(dá)集思廣益之效，通過(guò)對(duì)話(huà)性行政參與給予公眾對(duì)環(huán)評(píng)審查結(jié)論享有合理的影響力。故建議在《公眾參與辦法》中增加規(guī)定：無(wú)論是規(guī)劃環(huán)評(píng)，還是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，對(duì)公眾之意見(jiàn)均須予以回應(yīng)，回應(yīng)之形式可采口頭、書(shū)面、公告、座談等多種形式；但對(duì)決策審批階段之公眾參與意見(jiàn)，不予采納時(shí)應(yīng)附說(shuō)明理由。如此方能讓公眾真正感受到實(shí)質(zhì)性之參與。

第二，在公眾可參與的環(huán)評(píng)項(xiàng)目范圍方面。僅專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)公眾可以參與，且在建設(shè)項(xiàng)目方面，僅限于第一類(lèi)可能造成重大環(huán)境影響需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目。而對(duì)環(huán)境可能造成更為長(zhǎng)久、影響范圍更大的城鄉(xiāng)一體性規(guī)劃、城鎮(zhèn)整體規(guī)劃中的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系等方面的規(guī)劃，公眾卻并不享有環(huán)評(píng)參與權(quán)。在建設(shè)項(xiàng)目方面，被分類(lèi)到輕度影響、影響較小的兩類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，其對(duì)環(huán)境之影響可能更容易為公眾所感知，但卻被排除在公眾參與之列。所以，我國(guó)環(huán)評(píng)的公眾參與僅是一個(gè)有限的公眾參與，與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中環(huán)境行政，尤其是預(yù)防措施方面的公眾全面參與明顯相悖。建議后續(xù)修法時(shí)，將公眾參與擴(kuò)展到規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程、全類(lèi)型，以真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)程序的民主化。

第三，在公眾參與主持方面。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與是由建設(shè)單位組織實(shí)施。但環(huán)評(píng)單位環(huán)評(píng)時(shí)往往考慮有利的方面多，分析不利的因素少。(23)參見(jiàn)韋宇佳：《如何實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)制度的改革》，載《資源節(jié)約與環(huán)?！?015年第3期。環(huán)評(píng)是建設(shè)單位與公眾兩個(gè)利益對(duì)立方的博弈，將裁決的權(quán)力賦予其中的一方，有違程序正義原則。公眾對(duì)環(huán)評(píng)的參與，是環(huán)境行政民主化的一部分，是公眾與行政主體之間的互動(dòng)過(guò)程，而不是與另一個(gè)利益相沖突的民事主體的博弈。故應(yīng)由環(huán)評(píng)行政主體主導(dǎo)公眾程序，始合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公眾理性作為行政程序一部分之訴求。

第四，在公眾環(huán)評(píng)參與程序權(quán)的救濟(jì)方面?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《公眾參與辦法》無(wú)任何規(guī)范。公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)，就其法律性質(zhì)而言，系屬程序性之規(guī)定，所賦予公眾的是此一領(lǐng)域里的特別行政程序參與權(quán)。在公眾享有一項(xiàng)程序性權(quán)利時(shí)，卻無(wú)保障該等特殊程序性權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)配套措施，則該項(xiàng)權(quán)利就會(huì)從一種主觀(guān)公權(quán)利降格為一項(xiàng)法律宣示性的權(quán)利。因此，建議在《公眾參與辦法》中增加公眾參與環(huán)評(píng)程序性權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)路徑，以及侵害公眾程序性參與權(quán)對(duì)環(huán)評(píng)決定效力的影響、侵權(quán)主體的責(zé)任承擔(dān)等規(guī)范。如此方能使公眾環(huán)評(píng)參與權(quán)成為一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性權(quán)利。

3.雙主管行政機(jī)關(guān)行政程序之協(xié)調(diào)。我國(guó)對(duì)建設(shè)工程管制采用雙主管模式，由建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量及其安全性進(jìn)行管制，由環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)工程的環(huán)評(píng)進(jìn)行管制。建設(shè)、環(huán)境主管部門(mén)都是獨(dú)立行使審查許可權(quán)。這樣在實(shí)務(wù)上就常常會(huì)出現(xiàn)彼此矛盾沖突的現(xiàn)象。典型的如圓明園鋪膜事件，2005年3月，國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)圓明園湖底防滲工程建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的事實(shí)作出停工并補(bǔ)辦環(huán)境影響審批手續(xù)的決定。2005年4月，國(guó)家環(huán)?？偩譃榇藢?zhuān)門(mén)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，最后以補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)而終結(jié)。(24)參見(jiàn)楊興：《提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律實(shí)效的構(gòu)想——基于長(zhǎng)江三峽工程環(huán)評(píng)等典型案例的分析》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。此種“責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”處理兩個(gè)高權(quán)行為沖突的方式，凸顯了我國(guó)對(duì)建設(shè)工程采取的雙主管機(jī)關(guān)之構(gòu)造所產(chǎn)生的問(wèn)題。

其一，從行政行為的效力上看。任何一個(gè)行政行為一經(jīng)作出都具有公定力，即具有“對(duì)世”的法律效力，不僅對(duì)行政相對(duì)人，而且對(duì)其他行政主體、國(guó)家機(jī)關(guān)等都具有法律拘束力。(25)參見(jiàn)周佑勇：《行政法原論(第三版)》，北京大學(xué)出版社2018版，第207頁(yè)。所以，在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目獲得建設(shè)行政主管部門(mén)的許可后，即使該建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)審查程序，從行政行為的公定力看，環(huán)境行政主管部門(mén)亦應(yīng)予尊重并受其拘束。唯此情形下，環(huán)境行政主管部門(mén)如何能“責(zé)令(建設(shè)單位)停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”？從行政行為的效力上看，在建設(shè)單位獲得建設(shè)主管部門(mén)開(kāi)工許可后，環(huán)境行政主管部門(mén)以建設(shè)工程未經(jīng)環(huán)評(píng)或環(huán)評(píng)未通過(guò)為由，“責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)建設(shè)行政主管部門(mén)行政許可效力的否定。只不過(guò)該等否定，不是直接對(duì)建設(shè)行政主管部門(mén)，而是以對(duì)建設(shè)單位行為否定的方式間接地否定了建設(shè)行政主管部門(mén)開(kāi)工許可行為的效力。

其二，從雙主管機(jī)關(guān)的行政權(quán)性質(zhì)上看，建設(shè)和環(huán)境主管部門(mén)作出的行政行為，在性質(zhì)上都是屬于高權(quán)行為。法律對(duì)這兩個(gè)高權(quán)行為在效力上并未規(guī)定哪個(gè)具有優(yōu)先性。有在先的“開(kāi)工許可”情形下，在后的“責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政行為效力究竟為何？有待商榷。我國(guó)臺(tái)灣對(duì)建設(shè)工程的許可也是實(shí)行雙主管機(jī)關(guān)之構(gòu)造，但其環(huán)評(píng)法中明確規(guī)定，如環(huán)評(píng)審查結(jié)論未予通過(guò)，則對(duì)于開(kāi)發(fā)行為之許可，具有阻斷及否決之效力。亦即環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)未經(jīng)完成審查或?qū)彶槲唇?jīng)批準(zhǔn)前，不得為開(kāi)發(fā)行為之許可，其經(jīng)許可者，無(wú)效。此項(xiàng)規(guī)定使得建設(shè)工程的環(huán)評(píng)結(jié)論優(yōu)于開(kāi)發(fā)許可，且具有“否決”開(kāi)發(fā)許可之法律效果。(26)參見(jiàn)劉宗德：《臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年2月刊。

在我國(guó)現(xiàn)行法律尚未對(duì)建設(shè)工程雙主管機(jī)關(guān)作出的行政行為效力進(jìn)行明確規(guī)定前，雙主管機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)內(nèi)部行政程序進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，避免對(duì)外作出相互矛盾的行政決定，使行政行為的效力及權(quán)威受到影響。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)模式下，基于行政權(quán)擴(kuò)張及行政優(yōu)先的原則，應(yīng)將雙主管機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)程序制訂為行政內(nèi)部程序，并提升到行政規(guī)則位階，如此，才能從法律上保證雙主管機(jī)關(guān)對(duì)外作出許可行為的一致性。

四、建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政的司法審查原則

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，對(duì)環(huán)境的管控是國(guó)家義務(wù)。司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一部分，當(dāng)國(guó)家在建設(shè)工程環(huán)評(píng)制度上采行政優(yōu)先的管控模式時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)行政的審查也應(yīng)遵循此一模式，在程序從嚴(yán)，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的情況下，尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷。司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)行政的審查及其裁判傾向在某種意義上說(shuō)，比行政機(jī)關(guān)更能主導(dǎo)國(guó)家環(huán)保理念及其制度的形成。如美國(guó)的環(huán)評(píng)制度就是通過(guò)訴訟案例的既判力、規(guī)范力，美國(guó)EIA制度才真正由環(huán)保概念變?yōu)閺?qiáng)大的環(huán)境制度。(27)參見(jiàn)趙繪宇、姜琴琴：《美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度40年縱覽及評(píng)介》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期。所以，我國(guó)環(huán)保制度的有效落實(shí)，尚須司法與行政相協(xié)調(diào)，始能達(dá)成最佳環(huán)境保護(hù)之效果。

(一)司法對(duì)環(huán)評(píng)行政判斷余地的尊重

在建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政中，國(guó)家基于行政優(yōu)先，將大量涉及到環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工程專(zhuān)業(yè)知識(shí)的規(guī)范、規(guī)則及判斷空間“分配”給了行政機(jī)關(guān)。所以，對(duì)環(huán)境行政主管部門(mén)此類(lèi)具有不可替代性、專(zhuān)業(yè)性及法律授權(quán)之專(zhuān)屬性，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)此等事項(xiàng)之決定，有判斷余地。如屬判斷余地時(shí)，法官應(yīng)尊重該行政規(guī)則之規(guī)定內(nèi)容。原則上，如無(wú)顯然專(zhuān)業(yè)上之不當(dāng)或違法時(shí)應(yīng)受其拘束。(28)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第150頁(yè)。

如在謝某等訴蘇州工業(yè)園國(guó)土環(huán)境局許可案(29)參見(jiàn)江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院(2016)蘇05行終285號(hào)行政判決書(shū)。中，謝某等訴請(qǐng)撤銷(xiāo)《關(guān)于蘇州110KV榭雨輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》(蘇園環(huán)?！?014〕1號(hào))?；景盖闉椋褐x某等系蘇州工業(yè)園區(qū)錦溪苑小區(qū)業(yè)主，2013年12月，蘇州供電公司向工業(yè)園區(qū)環(huán)保局提交《榭雨變環(huán)境影響報(bào)告表》(以下稱(chēng)《環(huán)評(píng)報(bào)告表》)，申請(qǐng)環(huán)評(píng)審批。2014年1月2日，園區(qū)環(huán)保局作出《榭雨變環(huán)評(píng)批復(fù)》，同意按《環(huán)評(píng)報(bào)告表》確定的方案建設(shè)許可項(xiàng)目。后涉案許可項(xiàng)目選址變更，向西平移約20米。同年11月13日，園區(qū)環(huán)保局作出《榭雨變環(huán)評(píng)補(bǔ)充分析函》，要求蘇州供電公司對(duì)許可項(xiàng)目的聲環(huán)境影響進(jìn)行補(bǔ)充分析。而后蘇州供電公司向園區(qū)環(huán)保局提交了《榭雨變環(huán)境影響補(bǔ)充分析報(bào)告》(以下稱(chēng)《補(bǔ)充報(bào)告》)。

該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：涉案環(huán)評(píng)行政許可于2014年1月2日作出，《補(bǔ)充報(bào)告》于2015年形成，其是否可以作為本案環(huán)評(píng)行政許可合法性的事實(shí)依據(jù)？二審法院認(rèn)為，本案中涉案環(huán)評(píng)行政許可作出后，建設(shè)項(xiàng)目擬建址向西平移約20米，為保證建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境合法性，蘇州供電公司對(duì)此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響補(bǔ)充分析?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條第1款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。涉案建設(shè)項(xiàng)目的上述變動(dòng)情況，未構(gòu)成“重大變動(dòng)”，無(wú)需重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。二審法院在上述自由心證部分，涉及到建設(shè)工程環(huán)評(píng)上的一個(gè)重要的不確定性法律概念“重大變動(dòng)”。在對(duì)蘇州供電公司所報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目選址，向西平移約20米，是否屬于“重大變動(dòng)”的判斷上，二審法院直接采信了園區(qū)環(huán)保局不屬于重大變動(dòng)的判斷，并以此認(rèn)為案涉項(xiàng)目無(wú)需重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。二審法院在本案中對(duì)園區(qū)環(huán)保局關(guān)于“重大變動(dòng)”的判斷充分予以尊重，殊值贊同。隱含于自由心證部分的該項(xiàng)司法認(rèn)定，實(shí)際上為建設(shè)工程環(huán)評(píng)案件的司法審查，確定了一個(gè)邊界，即屬于行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)判斷范圍的事項(xiàng)，不屬于司法審查的范圍。環(huán)境行政主管部門(mén)，作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)，相比于司法機(jī)關(guān)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選址變動(dòng)20米，是否構(gòu)成“重大變動(dòng)”的判斷上，顯然更具有科技理性的合法性。

該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：涉案建設(shè)項(xiàng)目站址西側(cè)、北側(cè)、南側(cè)站界適用聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行4a標(biāo)準(zhǔn)是否正確？二審法院認(rèn)為，因《補(bǔ)充報(bào)告》關(guān)于聲環(huán)境影響的分析報(bào)告替換了《環(huán)評(píng)報(bào)告表》相關(guān)內(nèi)容，故《補(bǔ)充報(bào)告》按照《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《城市區(qū)域環(huán)境噪聲適用區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》、蘇府〔2014〕68號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定錦溪街道路紅線(xiàn)50米范圍以?xún)?nèi)適用4a類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并無(wú)不當(dāng)。與爭(zhēng)議焦點(diǎn)一不同的是，此項(xiàng)爭(zhēng)議實(shí)際上是關(guān)于“環(huán)境規(guī)則”適用的爭(zhēng)議。二審法院在其論證中，直接采用了行政機(jī)關(guān)制訂的《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《城市區(qū)域環(huán)境噪聲適用區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》、蘇府〔2014〕68號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定。國(guó)家的環(huán)評(píng)管制模式中，環(huán)境規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)之制訂，是行政主體行政保留范圍。惟有部分學(xué)者認(rèn)為縱使在環(huán)境法中的行政規(guī)則里所規(guī)范之環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)系屬專(zhuān)業(yè)判斷的空間，但此種科技性的規(guī)定大部分來(lái)自專(zhuān)家的經(jīng)驗(yàn)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)。而且由不同的領(lǐng)域，所形成的結(jié)果不一定有相同的共識(shí)。此種情形下要求法院受行政規(guī)則之約束似不太合理。(30)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，元照出版社2003年版，第312頁(yè)。但筆者認(rèn)為，環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等的制訂，是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)模式下，環(huán)境行政主體依法所享有的行政立法空間，不屬于司法審查范圍。

(二)程序違法從嚴(yán)審查

在謝某等訴蘇州工業(yè)園國(guó)土環(huán)境局許可案中，二審法院在論及是否可以用《補(bǔ)充報(bào)告》替代《環(huán)評(píng)報(bào)告表》時(shí)認(rèn)為，基于法律關(guān)系穩(wěn)定及行政經(jīng)濟(jì)的考慮，惟程序及方式之規(guī)定，旨在促使行政機(jī)關(guān)能做成內(nèi)容正確之決定，其本身尚非目的。本案中若《補(bǔ)充報(bào)告》可以促進(jìn)或改善涉案環(huán)境行政許可的正確性，基于法律關(guān)系穩(wěn)定及行政經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)當(dāng)允許其作為本案涉訴行政行為合法性的事實(shí)依據(jù)。綜合考慮涉案建設(shè)項(xiàng)目擬建址變動(dòng)的實(shí)際情況、法律關(guān)系穩(wěn)定及行政經(jīng)濟(jì)要求等方面的因素，本院認(rèn)為，原審判決對(duì)行政行為合法性的審查主要針對(duì)已由《補(bǔ)充報(bào)告》更替相應(yīng)內(nèi)容后的《環(huán)評(píng)報(bào)告表》，并無(wú)不當(dāng)。

二審法院對(duì)環(huán)評(píng)行政程序之觀(guān)點(diǎn)殊難贊同。按照二審法院的觀(guān)點(diǎn)，“程序及方式之規(guī)定，旨在促使行政機(jī)關(guān)能做成內(nèi)容正確之決定，其本身尚非目的”，只要“可以促進(jìn)或改善涉案環(huán)境行政許可的正確性”，則程序之瑕疵或違法均可以予以補(bǔ)正。實(shí)體法是通過(guò)一環(huán)扣一環(huán)的程序行為鏈而逐步充實(shí)、發(fā)展的，因而，程序不應(yīng)該被視為單純的手段和形式。程序之實(shí)質(zhì)在于防止政府的專(zhuān)制，同時(shí)也是法治體制、社會(huì)正義及基本價(jià)值的核心。(31)參見(jiàn)季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考》，中國(guó)法制出版社2004年版，第19頁(yè)。建設(shè)工程的環(huán)評(píng)制度主要是一部特別行政程序法。其核心的價(jià)值，及預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)，都是通過(guò)環(huán)評(píng)行政程序予以保障的。所以，在對(duì)建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政進(jìn)行司法審查時(shí)，在實(shí)體法上尊重行政優(yōu)先的前提下，在程序上應(yīng)從嚴(yán)審查。

(三)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益衡量時(shí)環(huán)境優(yōu)先

謝某等訴蘇州工業(yè)園國(guó)土環(huán)境局許可案中，二審法院在論及是否可用《補(bǔ)充報(bào)告》替代《環(huán)評(píng)報(bào)告表》時(shí)認(rèn)為，應(yīng)綜合考慮涉案建設(shè)項(xiàng)目擬建址變動(dòng)的實(shí)際情況、法律關(guān)系穩(wěn)定及行政經(jīng)濟(jì)要求等方面的因素。也就是說(shuō)，二審法院是在綜合考量了選址變動(dòng)、法律關(guān)系穩(wěn)定、行政經(jīng)濟(jì)后，認(rèn)為可以用《補(bǔ)充報(bào)告》替代《環(huán)評(píng)報(bào)告表》。其實(shí)，任何環(huán)境管制措施，都會(huì)影響到所謂法律關(guān)系穩(wěn)定和行政經(jīng)濟(jì)，但在環(huán)境管制及其管制程度的確定上是由環(huán)境行政主體在制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境行政規(guī)則等時(shí)所要綜合考量的，而不是司法審查時(shí)，法官依其裁量權(quán)所要考量的。如生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，其規(guī)定2-甲基丙醛的臨界量/t是10(32)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(HJ 169-2018)》附錄B，表B.1 《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)及臨界量》。，這個(gè)每噸10的臨界量，實(shí)際上是一個(gè)對(duì)環(huán)境污染的容忍量，生態(tài)環(huán)境部在確定這個(gè)容忍量時(shí)，就已經(jīng)將環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素作了綜合考慮后，才確定的容忍量。如果司法審查時(shí)，再次考量行政經(jīng)濟(jì)等因素，則屬于二次專(zhuān)業(yè)判斷。而司法顯然不具備這種二次專(zhuān)業(yè)判斷的能力。故二審法院，所謂的綜合考慮法律關(guān)系的穩(wěn)定、行政經(jīng)濟(jì)等因素，實(shí)質(zhì)上就是不考慮環(huán)境因素，只考慮經(jīng)濟(jì)因素做出的一個(gè)裁量。(美國(guó))《國(guó)家環(huán)境政策法》的立法背景清楚地揭示了其立法目的是將環(huán)境保護(hù)思想納入到行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)中，通過(guò)強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)考慮除經(jīng)濟(jì)因素以外的環(huán)境或社會(huì)因素來(lái)提高行政決策的質(zhì)量。(33)參見(jiàn)趙繪宇、姜琴琴：《美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度40年縱覽及評(píng)介》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期。即在美國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政進(jìn)行審查時(shí)，是優(yōu)先考慮環(huán)境因素。而我國(guó)在對(duì)環(huán)境行政的司法審查中，卻借綜合考量之名，將環(huán)境行政所要核心保護(hù)的環(huán)境因素予以排除。此類(lèi)對(duì)環(huán)境行政的裁判導(dǎo)向，實(shí)難贊同。故環(huán)境保護(hù)的落實(shí)，不僅要依賴(lài)行政的積極管制，更有賴(lài)于司法機(jī)關(guān)，在環(huán)保的理念下作出有利于環(huán)保的裁判導(dǎo)向。

結(jié)語(yǔ)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政的管控模式，需要因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)進(jìn)行政府重構(gòu)，設(shè)置專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)針對(duì)“安全、健康與環(huán)境(Safety，Health and Environment，SHE)”風(fēng)險(xiǎn)的管控。建設(shè)工程環(huán)評(píng)行政，作為一項(xiàng)預(yù)防措施，若要達(dá)到對(duì)建設(shè)工程可能導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的管控，在國(guó)家權(quán)力分配層面上，立法機(jī)關(guān)遲緩的立法程序無(wú)法因應(yīng)不斷變動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，故立法機(jī)關(guān)在建設(shè)工程環(huán)評(píng)立法上，應(yīng)作低密度之規(guī)范，“授權(quán)”行政主體，在環(huán)評(píng)行政領(lǐng)域內(nèi)廣泛的行政立法空間。在環(huán)評(píng)行政管制模式上，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)，依據(jù)專(zhuān)業(yè)化、民主化原則對(duì)行政主體的職權(quán)和義務(wù)進(jìn)行重塑。將環(huán)評(píng)行政的專(zhuān)業(yè)化限于行政內(nèi)部，專(zhuān)業(yè)與行政的分立僅是行政內(nèi)部的分立，環(huán)評(píng)行政主體應(yīng)承擔(dān)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的公眾理性提升背景下，公眾參與環(huán)評(píng)程序應(yīng)作為一項(xiàng)主觀(guān)公權(quán)利予以保障。司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)重塑后的行政主體職能，重新確立對(duì)環(huán)評(píng)行政主體行政行為審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)。惟如此相互協(xié)調(diào)，才能使我國(guó)的環(huán)評(píng)制度達(dá)到對(duì)建設(shè)工程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)性預(yù)防之目的。