契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度構(gòu)建
——以工程建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橐暯?/h1>
2021-11-26 06:00:05周佑勇
法學(xué)論壇 2021年3期
周佑勇
(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京 100091)
企業(yè)合規(guī)協(xié)議，是指企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間簽訂的，通過(guò)建立企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政管理目的的協(xié)議。該種制度彰顯了契約行政的現(xiàn)代行政法治理念，可以有效回應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中傳統(tǒng)行政監(jiān)管的低效問(wèn)題。對(duì)于具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性特征的工程建設(shè)領(lǐng)域而言，傳統(tǒng)高權(quán)行政監(jiān)管模式的缺陷明顯，引入企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度非常必要。事實(shí)上，實(shí)踐中也已經(jīng)出現(xiàn)了告知承諾制這類企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的改革舉措。(1)參見(jiàn)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2017〕773號(hào))。但是，企業(yè)合規(guī)制度目前僅局限于理論研究，既有研究存在本土化不足的局限。(2)較有代表性的成果有：張紅：《破解行政執(zhí)法和解的難題——基于證券行政執(zhí)法和解的觀察》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期；高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期；喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2015年第6期；于澤瀚：《美國(guó)環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期；陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019年第3期；譚冰霖：《論企業(yè)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學(xué)家》2019年第6期。實(shí)踐中的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度呈現(xiàn)碎片化，沒(méi)有正式提及企業(yè)合規(guī)協(xié)議，亦未揭示企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度本質(zhì)?；诖?，本文擬選擇工程建設(shè)領(lǐng)域作為研究場(chǎng)域，以企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度為研究對(duì)象，考察工程建設(shè)領(lǐng)域高權(quán)行政監(jiān)管模式的實(shí)踐問(wèn)題，明確契約行政理念下企業(yè)合規(guī)協(xié)議的回應(yīng)機(jī)制和運(yùn)作特征，初步構(gòu)建工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議的運(yùn)用場(chǎng)景。
一、實(shí)踐困境：工程建設(shè)領(lǐng)域高權(quán)行政監(jiān)管模式現(xiàn)狀檢討
我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系的建構(gòu)源自于20世紀(jì)70年代末期的工程建設(shè)活動(dòng)市場(chǎng)化改革，經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套以《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》為核心的，涵蓋“規(guī)劃、采購(gòu)、設(shè)計(jì)、施工、使用、拆除”等工程全生命周期的法規(guī)體系。在這些工程建設(shè)法規(guī)體系中，行政監(jiān)管措施主要通過(guò)“命令—控制”型手段實(shí)現(xiàn)，即主要通過(guò)行政審批和行政處罰等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)主體的監(jiān)管。現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系構(gòu)建完成后，有效改善了工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革初期粗放的發(fā)展生態(tài)，為工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管提供了依據(jù)。但是，在工程建設(shè)法制建設(shè)已經(jīng)相對(duì)完備的同時(shí)，工程建設(shè)實(shí)踐卻表現(xiàn)出另外一番景象。一方面，建設(shè)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為仍然保持著高發(fā)態(tài)勢(shì)。根據(jù)住建部通報(bào)，2018年全年工程建設(shè)活動(dòng)中存在違法違規(guī)行為的項(xiàng)目達(dá)8885個(gè)，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的3%。(3)住建部調(diào)查中將違法違規(guī)行為的范圍限定為工程轉(zhuǎn)包、違法分包、未取得施工許可開(kāi)工等。數(shù)據(jù)來(lái)源參見(jiàn)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處情況的通報(bào)》(建辦市函〔2018〕235號(hào)、建辦市函〔2018〕444號(hào)、建辦市函〔2018〕648號(hào)、建辦市函〔2019〕112號(hào))。這個(gè)通報(bào)是按季度發(fā)布的，所以共有4個(gè)文號(hào)。另一方面，工程建設(shè)中質(zhì)量安全事故也時(shí)有發(fā)生。僅就安全生產(chǎn)事故而言，根據(jù)國(guó)務(wù)院安委辦的通報(bào)，2018年上半年全國(guó)建筑業(yè)共發(fā)生安全生產(chǎn)事故1732起，死亡1752人，建筑業(yè)安全生產(chǎn)事故數(shù)位列工礦商貿(mào)事故的第一，建筑業(yè)已成為“高危行業(yè)”。(4)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于2018年上半年全國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)的通報(bào)》(安委辦函〔2018〕67號(hào))。上述問(wèn)題的出現(xiàn)源自于現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系所采用高權(quán)行政監(jiān)管模式的局限性和工程建設(shè)活動(dòng)的復(fù)雜性之間的緊張關(guān)系。
(一)監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置冗雜繁復(fù)
工程建設(shè)活動(dòng)涉及土地開(kāi)發(fā)利用、城市規(guī)劃、工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、消防安全等多項(xiàng)內(nèi)容，而不同行政職能部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)均各自為政，最終形成數(shù)目龐大、多階段、碎片化的行政審批事項(xiàng)。廣州市政協(xié)委員曹志偉制作的行政審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”顯示，建設(shè)項(xiàng)目截止驗(yàn)收完成共需經(jīng)歷100個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，全部完成最短需要799個(gè)審批工作日。(5)參見(jiàn)《廣州審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”走南闖北》，載《南方都市報(bào)》2013年8月13日。而且，部分工程建設(shè)行政監(jiān)管措施之間邏輯關(guān)系混亂，互為前置。前述各職能部門(mén)均依據(jù)職權(quán)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)設(shè)置行政審批事項(xiàng)，政府職能的條塊劃分在面對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的一體性和連續(xù)性時(shí)就可能出現(xiàn)多個(gè)行政審批事項(xiàng)之間存在互為前置條件的情形。以固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查為例，根據(jù)2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查辦法》第5條規(guī)定，建設(shè)單位在報(bào)送可行性研究報(bào)告之前須取得省級(jí)節(jié)能審查機(jī)關(guān)提供的節(jié)能審查意見(jiàn)；但是開(kāi)展節(jié)能審查需要根據(jù)建筑設(shè)計(jì)方案對(duì)建筑用能耗進(jìn)行測(cè)算，而建筑設(shè)計(jì)是在項(xiàng)目可行性研究之后開(kāi)展的工作。這一規(guī)定在客觀上導(dǎo)致了項(xiàng)目節(jié)能審查、可行性研究和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審批之間存在互為前置的邏輯混亂關(guān)系。類似邏輯混亂情況并不僅限于節(jié)能審查一項(xiàng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在工程建設(shè)行政審批中互為前置的審批混亂情形至少有65個(gè)。(6)參見(jiàn)駱梅英、唐明良：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔罚d《法律科學(xué)》2016年第5期。
此外，由于工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置冗雜繁復(fù)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展行政監(jiān)管的過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量安全的有效控制，傾向于采取強(qiáng)制手段貫徹自身意志，權(quán)力越位事件頻發(fā)。如，2018年2月7日佛山地鐵一工地出現(xiàn)透水坍塌事故，當(dāng)?shù)卣凇拔〗逃?xùn)、保證安全”的考量，要求全市所有在建工地停產(chǎn)并開(kāi)展安全檢查和隱患整治。(7)參見(jiàn)《中共佛山市委辦公室佛山市人民政府辦公室關(guān)于全市建設(shè)工程全面停工的緊急通知》(佛委辦明電〔2018〕11號(hào))、《佛山市安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于中交二航局佛山地鐵2號(hào)線一期施工工地“2·7”隧道透水坍塌事故的通報(bào)》(佛安〔2018〕11號(hào))。建設(shè)工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生存在一定程度的偶然性，并不意味著質(zhì)量安全監(jiān)管體系的全面失效，因事故發(fā)生而否定監(jiān)管成效全面停工的方式嚴(yán)重違反了比例原則，增加了行政監(jiān)管的實(shí)施成本和遵守成本。
(二)過(guò)程性監(jiān)管措施缺位
工程建設(shè)活動(dòng)相較于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言，具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性和隱蔽性特征。工程建設(shè)客觀規(guī)律表明，工程質(zhì)量形成植根于長(zhǎng)周期內(nèi)的各部分項(xiàng)工程，只有實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的有效控制才能夠最終保證工程質(zhì)量安全。也就是說(shuō)行政監(jiān)管的深度介入和廣泛存在是保障工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管效果的必要條件。我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)管主要通過(guò)事前行政審批限制、事后施加處罰威懾的方式實(shí)現(xiàn)。而實(shí)際上，數(shù)目巨大的工程建設(shè)項(xiàng)目和有限的行政資源之間存在嚴(yán)重沖突，行政機(jī)關(guān)無(wú)法借助于有限的人力資源深入到工程建設(shè)活動(dòng)的具體環(huán)節(jié)中，僅通過(guò)設(shè)計(jì)規(guī)范、施工規(guī)范和監(jiān)理規(guī)范等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程建設(shè)主體的建設(shè)活動(dòng)加以約束，無(wú)法對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管。工程建設(shè)主體在單純的強(qiáng)制性要求和處罰威懾下難以產(chǎn)生主動(dòng)防控意識(shí)，在缺乏過(guò)程性監(jiān)管措施的情況下極易產(chǎn)生違法違規(guī)施工行為導(dǎo)致工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生。在2017年西安地鐵三號(hào)線問(wèn)題電纜質(zhì)量案中，供貨單位奧凱公司與建設(shè)單位串通以次充好提供不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的電纜，施工單位、監(jiān)理單位、檢測(cè)單位等主體均未制止或停止施工并上報(bào)行政機(jī)關(guān)作出預(yù)警，問(wèn)題電纜得以施工完成并通過(guò)驗(yàn)收。(8)參見(jiàn)劉回春：《“問(wèn)題電纜”案監(jiān)管部門(mén)為何層層失守》，載《中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行》2017年第7期。該案中行政機(jī)關(guān)管制失效固然存在腐敗因素的影響，但是各級(jí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)的層層失守也表明了當(dāng)前監(jiān)管方式存在漏洞，無(wú)法單一依靠行政機(jī)關(guān)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)工程質(zhì)量的全景式監(jiān)管。在工程安全領(lǐng)域也存在著同樣的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2007年至2016年全國(guó)共發(fā)生152起塔吊安全事故，其中有因安全管理因素導(dǎo)致的事故占比高達(dá)56%，其余的44%的事故中也存在不同程度監(jiān)管失守。(9)參見(jiàn)陳寶春、陳建國(guó)、黃素萍：《2007—2016年我國(guó)在役塔吊安全事故統(tǒng)計(jì)分析》，載《浙江建筑》2018年第2期。究其緣由，工程建設(shè)實(shí)踐中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，行政機(jī)關(guān)單一依靠自身力量對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)管模式難以應(yīng)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的巨大監(jiān)管需求，轉(zhuǎn)而在現(xiàn)實(shí)壓力下選擇依靠行政審批開(kāi)展監(jiān)管，產(chǎn)生過(guò)程性監(jiān)管措施不足的缺陷，而違法違規(guī)行為和工程質(zhì)量安全事故的多發(fā)也是這一矛盾沖突的必然結(jié)果。
(三)監(jiān)管責(zé)任主體錯(cuò)位
這主要表現(xiàn)為相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)的直接管制下質(zhì)量安全責(zé)任意識(shí)的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中二者對(duì)于工程質(zhì)量安全保障義務(wù)的錯(cuò)位。在當(dāng)前行政監(jiān)管模式下，行政機(jī)關(guān)通過(guò)命令—控制手段直接對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展行政監(jiān)管，對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；相對(duì)人是工程建設(shè)活動(dòng)主體，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定開(kāi)展建設(shè)行為，對(duì)建設(shè)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)采取保障防免措施，保障工程質(zhì)量安全。但是，行政機(jī)關(guān)采取的“命令—控制型手段”直接實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管，加劇了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的對(duì)立關(guān)系，相對(duì)人在特定情形下會(huì)處于消極對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，在工程成本、工期等壓力下放松工程質(zhì)量安全。2016年3月，江西豐城發(fā)電廠三期擴(kuò)建工程發(fā)生特別重大事故，造成73人死亡，2人受傷的嚴(yán)重后果。該事故調(diào)查報(bào)告表明，事故發(fā)生的直接原因是施工單位為滿足工期要求，在第50節(jié)筒壁混凝土強(qiáng)度不足的情況下，違規(guī)拆除第50節(jié)模板。(10)參見(jiàn)《江西豐城發(fā)電廠“11·24”冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故調(diào)查報(bào)告》，載中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部網(wǎng)，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2017/201709/P020190415546100001991.pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月1日。根據(jù)調(diào)查報(bào)告，建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位在工期壓力下違規(guī)施工直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生，這也表明上述單位主體責(zé)任缺失，在未受到行政機(jī)關(guān)直接監(jiān)管的領(lǐng)域嚴(yán)重違反安全操作規(guī)程。與前述“西安電纜案”相同，工程建設(shè)主體責(zé)任嚴(yán)重缺失是與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)管制措施博弈的結(jié)果。對(duì)工程建設(shè)主體而言，違規(guī)施工后事故的發(fā)生是偶發(fā)結(jié)果，但是在不發(fā)生事故的情況下卻可以實(shí)現(xiàn)成本、工期目標(biāo)追求，存在冒險(xiǎn)實(shí)施違法違規(guī)行為應(yīng)對(duì)工程現(xiàn)實(shí)壓力的動(dòng)機(jī)。
上述問(wèn)題的存在，究其原因，均是由我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系中所采用的高權(quán)行政監(jiān)管模式導(dǎo)致的。高權(quán)行政監(jiān)管模式下，行政機(jī)關(guān)是行政監(jiān)管體系的唯一中心，通過(guò)命令強(qiáng)制的方式向工程建設(shè)主體貫徹自身意志，并輔以處罰威懾的方式保證后者的對(duì)自身意志的徹底執(zhí)行。在這一對(duì)抗性的關(guān)系構(gòu)造下，行政監(jiān)管只有深度介入和廣泛存在才能夠保證效果。但是有限的行政資源和大量的工程建設(shè)項(xiàng)目之間的矛盾決定了行政監(jiān)管的深度和廣度均難以保證，故而不可避免地出現(xiàn)前述行政監(jiān)管所面臨的種種困境。
二、理念革新：從高權(quán)行政到契約行政之嬗變
工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管遭遇困境的根源在于高權(quán)行政理念的局限性。高權(quán)行政理念下工程建設(shè)領(lǐng)域法治建構(gòu)的主要考量是行政機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的管制和對(duì)行政機(jī)關(guān)的控權(quán)，而相對(duì)人的主體性被行政機(jī)關(guān)意志吸收，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的關(guān)系表現(xiàn)為控制者和被控制者的樣態(tài)。高權(quán)行政理念下，行政法學(xué)研究又存在對(duì)于實(shí)體政策面向和管制實(shí)踐面向缺乏關(guān)注的危險(xiǎn)，(11)參見(jiàn)朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開(kāi)發(fā)性研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期。這也就決定了單一通過(guò)高權(quán)行政具體措施的革新無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)上述局限的修正，而應(yīng)當(dāng)從根本上通過(guò)契約行政理念對(duì)高權(quán)行政所面臨的缺陷加以填補(bǔ)。契約行政理念的勃發(fā)源自于行政機(jī)關(guān)有限行政資源和日益擴(kuò)大行政需求之間的矛盾。隨著社會(huì)行政任務(wù)的不斷擴(kuò)大化，行政機(jī)關(guān)有限的行政資源在巨大行政需求面前力有不逮，通過(guò)契約方式與社會(huì)力量合作實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)成為必然之路。契約行政最早應(yīng)用于公共服務(wù)提供領(lǐng)域，后逐漸發(fā)展出被視為“傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)之實(shí)施活動(dòng)的一種替代品”(12)參見(jiàn)[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第538-539頁(yè)。的實(shí)施強(qiáng)制性管制的契約，已形成包括服務(wù)性契約和管制性契約的二元行政契約制度。管制性契約是行政行為形式選擇自由理論的具體運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)采用管制性契約的方式確定雙方行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，(13)參見(jiàn)程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學(xué)》2005年第5期。用以實(shí)現(xiàn)行政管理目的。契約行政是柔性治理理念的具體體現(xiàn)。相較于傳統(tǒng)的高權(quán)行政，契約行政的權(quán)力色彩淡化，更多地體現(xiàn)出民主協(xié)商的品格，從單一、強(qiáng)制、威懾轉(zhuǎn)向多元、協(xié)商、平等。(14)參見(jiàn)劉智勇：《柔性組織網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)：基于政府、企業(yè)、NPO、市民之間參與與合作的公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究》，載《公共管理研究》2008年第6卷。契約行政理念這一轉(zhuǎn)向可以有效填補(bǔ)高權(quán)行政模式的局限，在主體上從單一中心轉(zhuǎn)向多元主體，在行為上從單方強(qiáng)制轉(zhuǎn)向雙方協(xié)商，在效果上從片面威懾轉(zhuǎn)向激勵(lì)制約相容。
(一)單一中心到多元主體
在高權(quán)行政監(jiān)管模式下，以行政機(jī)關(guān)作為實(shí)施行政監(jiān)管單一中心的結(jié)構(gòu)安排存在缺陷，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)的有效規(guī)制。首先，在單一中心結(jié)構(gòu)中，工程建設(shè)活動(dòng)復(fù)雜的利益關(guān)系被簡(jiǎn)化為行政機(jī)關(guān)所代表公益和工程建設(shè)主體所代表私益之間的對(duì)峙，是以規(guī)則中無(wú)法設(shè)置相應(yīng)機(jī)制吸納工程建設(shè)主體的智識(shí)和專業(yè)技術(shù)能力作為輔助的。但實(shí)際上，工程建設(shè)活動(dòng)目標(biāo)是多元的，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的目標(biāo)追求存在重疊交錯(cuò)的情況。例如，在工程質(zhì)量安全監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)以保證工程質(zhì)量、確保生產(chǎn)安全為主要目標(biāo)；盡管工程建設(shè)主體存在因成本追求降低工程質(zhì)量安全的動(dòng)機(jī)，但是在大多數(shù)情況下保證工程質(zhì)量安全也是符合工程建設(shè)主體利益的。簡(jiǎn)單地將雙方目的追求對(duì)立化直接導(dǎo)致了在法規(guī)體系建構(gòu)中單一依靠行政機(jī)關(guān)，對(duì)工程建設(shè)主體的行為處處設(shè)防、層層監(jiān)管，使得工程建設(shè)行政監(jiān)管中存在海量監(jiān)管需求，行政機(jī)關(guān)在調(diào)配資源時(shí)捉襟見(jiàn)肘。其次，在單一中心結(jié)構(gòu)下，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)時(shí)，長(zhǎng)期存在技術(shù)能力不足和行政資源短缺的問(wèn)題；與此相對(duì)的，工程建設(shè)主體盡管具備更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見(jiàn)和防范能力，但是喪失主體性而處于被控制者地位，無(wú)法有效利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)協(xié)助開(kāi)展監(jiān)管。同時(shí)，單一中心建構(gòu)模式下對(duì)相對(duì)人理性的忽視在工程建設(shè)領(lǐng)域也導(dǎo)致了大量法律規(guī)避現(xiàn)象的發(fā)生。相對(duì)人作為理性個(gè)體，盡管在規(guī)則構(gòu)造上其選擇理性被行政機(jī)關(guān)吸納，但是仍會(huì)在利益和意志的驅(qū)動(dòng)下規(guī)避于己不利的強(qiáng)制。(15)參見(jiàn)崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。工程建設(shè)行政監(jiān)管措施設(shè)置繁復(fù)冗雜，工程建設(shè)主體在開(kāi)展工程建設(shè)活動(dòng)中往往會(huì)受到行政監(jiān)管措施的掣肘，在工程成本和工期壓力下，違法違規(guī)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，前述住建部調(diào)查中工程建設(shè)項(xiàng)目違法比例高就是這一問(wèn)題的直接例證。
基于雙方合意的契約行政理念，則明顯區(qū)別于單一中心的高權(quán)行政，引入契約行政理念能夠有效填補(bǔ)后者因單方意志性特征在工程建設(shè)領(lǐng)域所受的限制。在契約行政理念下，工程建設(shè)主體被定位為治理主體而非治理對(duì)象。行政機(jī)關(guān)通過(guò)和工程建設(shè)主體合意的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)部分過(guò)程或者全生命周期的監(jiān)管。這一模式承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和作為相對(duì)人的工程建設(shè)主體之間存在共同利益，并且雙方可以就共同利益部分達(dá)成合意，以工程建設(shè)主體作為治理主體發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，在緩解行政監(jiān)管壓力的同時(shí)培育社會(huì)自治。同時(shí)，契約行政模式下將工程建設(shè)主體轉(zhuǎn)化為治理主體，可以恢復(fù)在高權(quán)行政下被吸收的主體性，認(rèn)可工程建設(shè)主體的選擇理性在規(guī)制中的作用，為雙方就工程建設(shè)規(guī)制開(kāi)展協(xié)商提供基礎(chǔ)。
(二)單方強(qiáng)制到雙方協(xié)商
高權(quán)行政模式下，行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)設(shè)置行政審批等單方強(qiáng)制命令的方式對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)管，存在明顯的缺陷和不足。首先，單方強(qiáng)制行為模式下存在形式主義法治的傾向。高權(quán)行政監(jiān)管模式下行政機(jī)關(guān)傾向于遵循嚴(yán)格的規(guī)則主義，僅考慮規(guī)則本身的適用，缺乏對(duì)管制實(shí)踐面向的關(guān)注，對(duì)于規(guī)則是否適合和管制實(shí)踐效果問(wèn)題則缺乏回應(yīng)。其次，單方強(qiáng)制行為模式下，監(jiān)管效果完全依賴于行政機(jī)關(guān)。工程建設(shè)主體的主體性喪失，淪為行政監(jiān)管客體，所具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)被忽視，行為被簡(jiǎn)化為純粹的守法行為。但是，“人在自己的活動(dòng)中追求符合自己目的的結(jié)果，在不違抗自然必然性的范圍內(nèi)，總試圖在自己所把握的選擇范圍內(nèi)做出最好的選擇，這就是人類理性的功能”。(16)葛晨虹：《道德是人類具有的一種價(jià)值理性智慧》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。工程建設(shè)主體在自身理性選擇下，可能對(duì)行政監(jiān)管措施的不認(rèn)同而出現(xiàn)對(duì)抗，“破壞和抵制這種制度的行為很可能廣為蔓延，并將逐漸削弱該制度的基礎(chǔ)和強(qiáng)力”。(17)[美]博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第335頁(yè)。再次，單方強(qiáng)制下，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)相對(duì)人進(jìn)行持續(xù)性、廣泛性的監(jiān)管，行政成本巨大。行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政監(jiān)管措施并非全部取得相對(duì)人的信任和支持，還需要采取足夠措施保證所實(shí)施行為被有效執(zhí)行。在較為簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尚可采取此種操作，但工程建設(shè)領(lǐng)域復(fù)雜度較高，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管成本也隨之急劇上升，無(wú)法應(yīng)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的管制需求。
雙方協(xié)商方式則可以有效降低監(jiān)管成本，利用雙方智識(shí)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。首先，經(jīng)由協(xié)商可以提高行政效率，增強(qiáng)決策的可接受度，降低行政成本。工程建設(shè)領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體通過(guò)協(xié)商，可以了解到對(duì)方所掌控的信息，打破行政信息單向度流動(dòng)通道。一方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，可以通過(guò)協(xié)商通道向工程建設(shè)主體提出非正式要求或者建議，提高決策和事實(shí)之間的契合程度。另一方面，對(duì)工程建設(shè)主體而言，可以事先知道行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，從而決定工程建設(shè)活動(dòng)更優(yōu)化地開(kāi)展，降低工程建設(shè)活動(dòng)中的違法違規(guī)動(dòng)機(jī)。其次，通過(guò)協(xié)商可以還原工程建設(shè)主體的主體地位，便于借用其優(yōu)勢(shì)開(kāi)展工程建設(shè)規(guī)制。雙方協(xié)商在對(duì)等的基礎(chǔ)上展開(kāi)，保留了利用對(duì)方智識(shí)的可能。在協(xié)商過(guò)程中，工程建設(shè)主體為自身利益辯護(hù)基于技術(shù)優(yōu)勢(shì)展開(kāi)，可以將技術(shù)優(yōu)勢(shì)注入到工程建設(shè)領(lǐng)域的行政監(jiān)管中，也可以在協(xié)商過(guò)程中確立規(guī)則，開(kāi)展自我規(guī)制，有效地將其地位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到工程建設(shè)規(guī)制中。經(jīng)協(xié)商可以實(shí)現(xiàn)事實(shí)和規(guī)范之間的溝通，促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治。協(xié)商溝通“是事實(shí)與規(guī)范之間的橋梁，是促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的重要途徑”。(18)周佑勇：《論行政裁量的利益溝通方式》，載《法律科學(xué)》2008年第3期。經(jīng)協(xié)商程序，可以促使行政機(jī)關(guān)在適用規(guī)范時(shí)充分考量工程建設(shè)活動(dòng)的特點(diǎn)，對(duì)規(guī)則是否適用于事實(shí)進(jìn)行考量，有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。
(三)從片面威懾到激勵(lì)制約相容
高權(quán)行政監(jiān)管模式中，行政機(jī)關(guān)采用的片面制約機(jī)制易墜入威懾陷阱而導(dǎo)致行政監(jiān)管失效。威懾陷阱概念源自于反壟斷法領(lǐng)域，指“在規(guī)制的過(guò)程中，由于處罰的不恰當(dāng)所導(dǎo)致的，既不足以威懾違法行為，也不會(huì)超出企業(yè)所能夠承受的范圍，而只會(huì)損害無(wú)辜的雇員和債權(quán)人利益的情況。”(19)喻玲：《從一元到多元：寡頭的反壟斷法規(guī)制》，復(fù)旦大學(xué)出版社2016年版，第72頁(yè)。處罰不恰當(dāng)導(dǎo)致威懾失效的情況不僅發(fā)生在反壟斷法領(lǐng)域，在工程建設(shè)領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)。在工程建設(shè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)行政處罰和刑事處罰的方式提高工程建設(shè)主體的違法成本，以嚇阻、威懾工程建設(shè)主體，促使其遵守法律法規(guī)。根據(jù)這一邏輯，要實(shí)現(xiàn)有效的威懾需要滿足違法行為發(fā)現(xiàn)概率高、違法成本適當(dāng)、違法后果影響不大或易挽回，工程建設(shè)領(lǐng)域的特點(diǎn)無(wú)法滿足前述要求。首先，工程建設(shè)活動(dòng)本身就具備很強(qiáng)的隱蔽性和長(zhǎng)期性，違法行為不易被發(fā)現(xiàn)。其次，工程實(shí)踐中對(duì)未產(chǎn)生較大社會(huì)后果的違法行為，行政機(jī)關(guān)的處罰一般是限期整改和有限罰款，這對(duì)于現(xiàn)金流量龐大的工程建設(shè)主體(建設(shè)單位和施工單位)通過(guò)違法行為獲得的收益而言，違法成本較低。再次，工程建設(shè)活動(dòng)的違法行為極易發(fā)生非常嚴(yán)重的后果。如前述“豐城電廠事故”中，因?yàn)椴鹉９ば虻氖д`直接導(dǎo)致了73人死亡、2人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失10197.2萬(wàn)元的嚴(yán)重后果。故而，通過(guò)片面威懾的制約機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)主體有效驅(qū)動(dòng)。
激勵(lì)制約相容機(jī)制的方式則可以補(bǔ)足片面威懾制約機(jī)制所面臨的問(wèn)題。管理學(xué)視角下，人具有趨利避害的本性，通過(guò)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制可以從正負(fù)雙向驅(qū)動(dòng)被規(guī)制對(duì)象，“因此，無(wú)論對(duì)于企業(yè)職工，還是對(duì)于政府公務(wù)人員，都要既加以制約又加以激勵(lì)，才能提高效率。”(20)羅豪才、宋功德：《現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第3期。激勵(lì)制約相容機(jī)制的設(shè)立是基于契約行政理念下的多元主體和多方協(xié)商的。契約行政下，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人就規(guī)制內(nèi)容展開(kāi)協(xié)商，并在合法范圍內(nèi)達(dá)成協(xié)議。根據(jù)雙方達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容，相對(duì)人違反協(xié)議約定所需承擔(dān)的責(zé)任即制約機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，遵守協(xié)議約定所能夠享受到的收益或者便利即激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。相較于片面威懾機(jī)制，激勵(lì)制約相容機(jī)制中行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人不再處于沖突對(duì)抗的關(guān)系中，而是通過(guò)合作的方式共同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。激勵(lì)制約相容機(jī)制下，相對(duì)人主體性得到充分的認(rèn)可，以合作者的身份進(jìn)入到規(guī)制環(huán)節(jié)中，這也能夠提高對(duì)規(guī)制行為的遵從度。在工程建設(shè)領(lǐng)域，通過(guò)建立激勵(lì)制約相容機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間轉(zhuǎn)化為平等合作的關(guān)系。在趨利性的驅(qū)動(dòng)下工程建設(shè)主體隱藏工程建設(shè)違法行為的動(dòng)機(jī)會(huì)被削弱，由此也就解決了片面威懾機(jī)制下工程建設(shè)領(lǐng)域違法行為不易發(fā)現(xiàn)、違法成本偏低的問(wèn)題。
三、理論展開(kāi)：契約行政下企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度之引入
由上述可知，工程建設(shè)領(lǐng)域中源自于高權(quán)行政治理邏輯的行政監(jiān)管模式在實(shí)踐中所遭遇的困境，需要借助契約行政理念予以填補(bǔ)。而通過(guò)引入在其他領(lǐng)域較為成熟的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，可以有效實(shí)現(xiàn)契約行政理念在工程建設(shè)領(lǐng)域的注入，以回應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域中高權(quán)行政模式所面臨的困境，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域規(guī)制的改造。
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度源自于作為企業(yè)內(nèi)部治理模式的合規(guī)。企業(yè)內(nèi)部治理模式中的合規(guī)是指企業(yè)通過(guò)公司章程和管理制度等工具實(shí)現(xiàn)，以遵守法律法規(guī)、企業(yè)自身制度和商業(yè)倫理及準(zhǔn)則為目的，防范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部制度構(gòu)建。(21)參見(jiàn)陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019年第3期。作為企業(yè)治理機(jī)制的企業(yè)合規(guī)中，目的取向在于為企業(yè)日常管理工作提供規(guī)則指引，通過(guò)企業(yè)自身資源的組織降低企業(yè)管理成本。企業(yè)合規(guī)的構(gòu)建不僅能夠?yàn)槠髽I(yè)管理帶來(lái)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還具有很強(qiáng)的外部性，能夠有效降低執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，后逐漸被行業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)際組織作為引導(dǎo)性規(guī)范并加以推廣。如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)所發(fā)布的《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門(mén)》、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《合規(guī)控制、企業(yè)道德即合規(guī)最佳實(shí)踐指南》和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《合規(guī)管理體系指南》中均有對(duì)企業(yè)建立有效合規(guī)管理體系的建議和要求?？梢?jiàn)，企業(yè)合規(guī)治理模式在諸多領(lǐng)域已經(jīng)有較為廣泛的應(yīng)用，并且逐步彰顯出外部化趨勢(shì)。
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度是企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式的外部化。為更好地發(fā)揮企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式的外部性，提升規(guī)制效率，各國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度規(guī)則。即企業(yè)承諾制定并遵守符合執(zhí)法機(jī)關(guān)要求的企業(yè)合規(guī)制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)該類型企業(yè)給予提前許可、放松監(jiān)管、減輕和免于處罰的“回報(bào)”。以合規(guī)協(xié)議制度運(yùn)用較為成熟的反壟斷法領(lǐng)域?yàn)槔?，在?duì)企業(yè)開(kāi)展反壟斷規(guī)制中，往往面臨違法事實(shí)發(fā)現(xiàn)難度低、企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)抗關(guān)系強(qiáng)、處罰威懾不足的情況，為有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家規(guī)定，企業(yè)做出合規(guī)承諾是在面對(duì)反壟斷訴訟時(shí)和解和適用緩刑的前提條件。(22)參見(jiàn)喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2015年第6期。通過(guò)這一正面激勵(lì)手段促使企業(yè)作出合規(guī)承諾，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度對(duì)規(guī)制效率的提升。因此，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度將企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式提升為政府規(guī)制工具，以有效發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的外部性，提升規(guī)制效率。
(一)作為契約行政理念制度載體的企業(yè)合規(guī)協(xié)議
企業(yè)合規(guī)協(xié)議是企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間經(jīng)過(guò)協(xié)商簽訂的，以企業(yè)構(gòu)建內(nèi)部合規(guī)管理制度為手段，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)行政管理目的為目標(biāo)，包含激勵(lì)和制裁措施的協(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議具有雙方性、協(xié)商性和激勵(lì)制約共融性特質(zhì)，契合契約行政理念。
首先，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)分別就執(zhí)法機(jī)關(guān)行政管理目的的實(shí)現(xiàn)作為目標(biāo)，符合契約行政下的多元主體性。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，規(guī)制信息的流向是雙向互動(dòng)的，而不是單一中心的。以美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)所發(fā)布的《合規(guī)承諾框架》為例，文件中規(guī)定“建議所有受美國(guó)管轄的實(shí)體以及在美國(guó)境內(nèi)與美國(guó)人開(kāi)展業(yè)務(wù)或使用美國(guó)原產(chǎn)貨物或服務(wù)的外國(guó)實(shí)體，建立一套有效的制裁合規(guī)體系”。(23)參見(jiàn)陳瑞華：《行政監(jiān)管合規(guī)體系的基本標(biāo)準(zhǔn)——美國(guó)OFAC〈合規(guī)承諾框架〉簡(jiǎn)介》，載《中國(guó)律師》2019年第12期。前述合規(guī)承諾就是企業(yè)和OFAC就行政管理目的達(dá)成的合規(guī)協(xié)議。企業(yè)并沒(méi)有受到來(lái)自O(shè)FAC的強(qiáng)迫要求作出承諾，而是根據(jù)自身需求可以選擇是否達(dá)成協(xié)議，享有拒絕的權(quán)利。同時(shí)，盡管在反壟斷執(zhí)法中存在“從自愿向附條件強(qiáng)制的轉(zhuǎn)向”，(24)同②。但是該附條件強(qiáng)制表現(xiàn)為企業(yè)若不作出合規(guī)協(xié)議承諾，則無(wú)法在反壟斷調(diào)查期間進(jìn)行和解，但并不影響企業(yè)其他權(quán)利，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定企業(yè)的主體性并未喪失。故而，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)是雙重核心，符合契約行政多元主體的特征。
其次，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容是在企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間協(xié)商的條件下制定的，契合契約行政下的多方協(xié)商屬性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的核心內(nèi)容是企業(yè)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制定企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度，并承諾嚴(yán)格遵守制度進(jìn)行組織設(shè)計(jì)、開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、組織審計(jì)檢查等。就企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度而言，需要由企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)共同確定，一方面需要嚴(yán)格符合法律法規(guī)的要求，另一方面需要考慮到企業(yè)個(gè)性特征并保持靈活性。這個(gè)過(guò)程中企業(yè)可以通過(guò)協(xié)商表達(dá)自身意志，并對(duì)協(xié)議內(nèi)容產(chǎn)生影響，而非完全按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制設(shè)定協(xié)議內(nèi)容。企業(yè)對(duì)于合規(guī)協(xié)議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)制定能夠產(chǎn)生影響，并非單向接受來(lái)自執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方意志。
最后，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的效果內(nèi)容包括對(duì)企業(yè)的激勵(lì)和制約雙重機(jī)制。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，為了保證執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠獲得足夠多的企業(yè)合規(guī)承諾，往往通過(guò)正向激勵(lì)和負(fù)向制約的方式驅(qū)動(dòng)企業(yè)制作合規(guī)計(jì)劃。根據(jù)《合規(guī)承諾框架》，OFAC會(huì)將企業(yè)是否建立有效的企業(yè)合規(guī)承諾作為判斷違規(guī)行為是否惡劣的考量因素。建立合規(guī)承諾的企業(yè)會(huì)被認(rèn)為采取了積極的措施防范違規(guī)行為的發(fā)生，并通過(guò)這一要素降低企業(yè)違規(guī)行為的惡性定性；并且將這一情節(jié)繼續(xù)作為處罰情節(jié)的裁量要素，對(duì)處罰金額予以裁減、處罰手段緩和。與此同時(shí)，在企業(yè)發(fā)生違規(guī)行為的情況下，OFAC再次以企業(yè)簽訂合規(guī)協(xié)議、作出合規(guī)承諾作為前提條件和企業(yè)作出和解；在和解考驗(yàn)期滿后可以根據(jù)合規(guī)協(xié)議的執(zhí)行情況確定是否停止調(diào)查、減免懲罰，或者重新啟動(dòng)調(diào)查并采取更為嚴(yán)厲的懲罰措施。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)激勵(lì)制約相容機(jī)制一方面充分吸引企業(yè)簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議，另一方面充分發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議的作用，提高規(guī)制效果。這也與契約行政中激勵(lì)制約相容機(jī)制的特性吻合。
(二)企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)解決實(shí)踐困境的作用
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度并非全然是舶來(lái)品，在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已通過(guò)告知承諾制行政審批制度改革的形式有所運(yùn)用。自2017年起，我國(guó)在建筑企業(yè)資質(zhì)許可、工程施工許可等多個(gè)行政審批事項(xiàng)中試行告知承諾制度改革。(25)參見(jiàn)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2017〕773號(hào))、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)告知承諾制審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2019〕487號(hào))。告知承諾制行政審批中，申請(qǐng)人作出《行政審批告知承諾書(shū)》的行為實(shí)質(zhì)上是與行政機(jī)關(guān)之間簽訂的行政協(xié)議，承諾的內(nèi)容即是企業(yè)合規(guī)的具體要求。已有的實(shí)踐表明，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`中具有積極的作用。
治理邏輯面向上，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度作為契約行政的制度載體，具有交涉性、商談性特質(zhì)，能夠把主體性重新賦予工程建設(shè)主體，將高權(quán)行政監(jiān)管模式的壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)檎f(shuō)服性、合作性執(zhí)法，有效回應(yīng)了工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管的實(shí)踐困境。企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度下，企業(yè)在協(xié)議構(gòu)建過(guò)程中與執(zhí)法機(jī)關(guān)處于平等地位，能夠通過(guò)自我意志的表達(dá)影響到協(xié)議的具體內(nèi)容，由此可增強(qiáng)企業(yè)對(duì)規(guī)制政策和工具的理解力和遵從度。高權(quán)行政監(jiān)管模式中行政機(jī)關(guān)將工程建設(shè)主體客體化，傾向于采用壓服性、強(qiáng)制性的執(zhí)法方式。這種執(zhí)法方式下，工程建設(shè)主體往往存在對(duì)執(zhí)法目的或措施的不認(rèn)同，和行政機(jī)關(guān)處于消極對(duì)抗的關(guān)系之中。在現(xiàn)代社會(huì)行政任務(wù)不斷擴(kuò)張的背景下，行政機(jī)關(guān)采取柔性治理模式實(shí)現(xiàn)更好規(guī)制已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界的共識(shí)，由柔性治理理念展開(kāi)，釋放工程建設(shè)主體的主體性，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的交互合作也是發(fā)展的必然趨勢(shì)。契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以充分實(shí)現(xiàn)柔性治理的目標(biāo)。企業(yè)合規(guī)協(xié)議改造中，充分承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的利益并非決然對(duì)抗關(guān)系，并通過(guò)程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)二者利益的溝通互動(dòng)，以此填補(bǔ)工程建設(shè)主體所缺失的意志表達(dá)，實(shí)現(xiàn)主體雙方之間的合作規(guī)制?？梢?jiàn)，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度通過(guò)改造壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法方式為說(shuō)服性、合作性執(zhí)法方式，能夠有效解決工程建設(shè)領(lǐng)域面臨的實(shí)踐困境。
經(jīng)濟(jì)理性面向上，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度對(duì)傳統(tǒng)高權(quán)行政監(jiān)管模式加以改造符合經(jīng)濟(jì)理性，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體能由此而獲得雙贏。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度下可以降低管制成本、提高管制效果、增加管制手段。第一，行政機(jī)關(guān)可以經(jīng)由企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度構(gòu)建，對(duì)工程全生命周期開(kāi)展具有針對(duì)性的監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議，將對(duì)工程建設(shè)碎片化、長(zhǎng)期化、多段化的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為對(duì)工程建設(shè)主體的守約監(jiān)管，并根據(jù)守約情況對(duì)監(jiān)管措施加以調(diào)整，提高監(jiān)管的針對(duì)性和靈活性，降低了管制成本。第二，行政機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以激活工程建設(shè)主體，通過(guò)雙方合作的方式對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展規(guī)制，能夠避免因行政機(jī)關(guān)缺陷導(dǎo)致的監(jiān)管低效，可以提高管制效果。第三，行政機(jī)關(guān)透過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以在法定權(quán)之外新增約定權(quán)，(26)參見(jiàn)楊小君：《契約對(duì)行政職權(quán)法定原則的影響和正當(dāng)規(guī)則》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期。以此在法定范圍之外獲得新規(guī)制手段，保證規(guī)制效率。對(duì)工程建設(shè)主體而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度改造下能夠降低遵從成本、提高管理效果、獲得額外激勵(lì)。第一，通過(guò)工程建設(shè)主體和行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)商，可以有效減輕行政監(jiān)管措施的冗雜度、防止邏輯混亂監(jiān)管措施的出現(xiàn)，降低工程建設(shè)主體制度遵從成本。第二，工程建設(shè)主體通過(guò)建立企業(yè)合規(guī)管理制度，能夠降低自身管理風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)內(nèi)部管理效果。第三，工程建設(shè)主體在激勵(lì)機(jī)制的影響下享受到預(yù)先許可、監(jiān)督放松、處罰緩和等“優(yōu)惠條件”，獲得額外激勵(lì)。
上述可見(jiàn)，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已有一定程度的運(yùn)用，其實(shí)踐效果表明，不僅可以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)領(lǐng)域規(guī)制中壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法方式向說(shuō)服性、合作性執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，符合治理邏輯發(fā)展趨勢(shì)，也可以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體雙方的利益，符合經(jīng)濟(jì)理性，具有可操作性。
(三)工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的特征
企業(yè)合規(guī)協(xié)議本質(zhì)屬性為管制性行政契約，協(xié)議雙方在契約行政理念指導(dǎo)下，就可協(xié)商部分達(dá)成合意，形成全新的行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政契約附著于行政裁量之上，(27)參見(jiàn)余凌云：《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第20頁(yè)。工程建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)協(xié)議同樣應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體就行政裁量范圍內(nèi)事項(xiàng)協(xié)商一致所產(chǎn)生的創(chuàng)設(shè)或確定雙方行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的文件。工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度是契約行政理念因應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域特殊性擬合后生成的具有工程建設(shè)特色的制度，其特征具體體現(xiàn)在主體要素、過(guò)程要素、效果要素和反饋要素四個(gè)方面。
1.主體的雙方性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)是由行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體雙方所共同簽訂的。我國(guó)現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系下，工程建設(shè)主體包括建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位五方主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別就各工程建設(shè)主體的工作內(nèi)容簽訂合規(guī)協(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的雙方性主要是滿足工程建設(shè)主體在工程建設(shè)行政監(jiān)管中主體性的回歸，工程建設(shè)主體應(yīng)作為行政活動(dòng)的主體而非客體存在。故而，主體要素的雙方性不僅是指企業(yè)合規(guī)主體中應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體，還包括企業(yè)合規(guī)協(xié)議中意志應(yīng)當(dāng)具備雙方性，是雙方意志共同作用形成的，而非單方強(qiáng)制的。同時(shí)，工程建設(shè)活動(dòng)中涉及的行政監(jiān)管事項(xiàng)分屬于不同的行政機(jī)關(guān)，受職權(quán)法定原則的約束，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)不屬于自身職權(quán)范圍的事項(xiàng)作出處分，故而可能出現(xiàn)多個(gè)行政機(jī)關(guān)分別與工程建設(shè)主體簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的情形。但是，工程建設(shè)活動(dòng)具有連續(xù)性，人為割裂的行政監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置和工程連續(xù)性之間的矛盾不僅會(huì)導(dǎo)致高權(quán)行政監(jiān)管模式的困境，也會(huì)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的效能產(chǎn)生消極作用。因此，多個(gè)行政機(jī)關(guān)可以協(xié)同與工程建設(shè)主體進(jìn)行協(xié)商，就多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事項(xiàng)共同簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議，更能夠發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議靈活性和全周期性優(yōu)勢(shì)。
2.過(guò)程的協(xié)商性。行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商的方式訂立企業(yè)合規(guī)協(xié)議。協(xié)商性包括是否簽訂合規(guī)協(xié)議和簽訂何種合規(guī)協(xié)議兩方面。一方面，工程建設(shè)主體對(duì)于是否簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有選擇性。前已述及，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)正向激勵(lì)手段或者負(fù)向制約手段誘使工程建設(shè)主體達(dá)成合規(guī)協(xié)議，但是行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)通過(guò)強(qiáng)制性命令要求簽訂。否則，企業(yè)合規(guī)協(xié)議會(huì)喪失協(xié)商性特質(zhì)，退化為高權(quán)行政下的行政命令。另一方面，工程建設(shè)主體可以就合規(guī)協(xié)議的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容和行政機(jī)關(guān)開(kāi)展協(xié)商確定。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的目的在于通過(guò)協(xié)議的形式充分發(fā)揮工程建設(shè)主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，促使工程建設(shè)主體與行政機(jī)關(guān)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的規(guī)制。確定企業(yè)合規(guī)協(xié)議內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是行政裁量的契約化，保證作為相對(duì)人的工程建設(shè)主體充分表達(dá)意志、參與協(xié)商，實(shí)質(zhì)上也是在工程建設(shè)領(lǐng)域引入企業(yè)合規(guī)協(xié)議的正當(dāng)性基礎(chǔ)。
3.動(dòng)因的激勵(lì)性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中需要對(duì)工程建設(shè)主體設(shè)置相應(yīng)的“優(yōu)惠”條件，以激發(fā)參與企業(yè)合規(guī)協(xié)議的動(dòng)機(jī)。如前所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議改造對(duì)雙方而言是符合經(jīng)濟(jì)理性的，即雙方均能夠通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度獲得相應(yīng)的“收益”。工程建設(shè)主體通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度能獲得額外“收益”，這也是其簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的主要?jiǎng)恿?，所以企業(yè)合規(guī)協(xié)議中需要設(shè)置相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。就工程建設(shè)領(lǐng)域而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的動(dòng)因要素可包括以下三種：(1)預(yù)先許可，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)工程建設(shè)主體在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中所做承諾，在審查符合許可條件后，不另行事實(shí)審查即授予許可。(2)放松監(jiān)管，指行政機(jī)關(guān)在獲得工程建設(shè)主體合規(guī)承諾后，對(duì)承諾工程的降低檢查頻率、減小檢查范圍，從對(duì)工程實(shí)體的檢查轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)遵守合規(guī)協(xié)議承諾的檢查。(3)處罰緩和，指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰裁量時(shí)將是否簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議及其執(zhí)行情況納入裁量因素，在工程建設(shè)主體積極作為的情況下可以予以從輕處罰。
4.反饋信息的循環(huán)性。行政機(jī)關(guān)在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中對(duì)合規(guī)協(xié)議的履行情況實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對(duì)措施加以調(diào)整，實(shí)現(xiàn)信息循環(huán)閉環(huán)?！昂贤獍^(guò)程中為公眾做個(gè)好交易并不只是取決于是否要簽個(gè)合同、合同給誰(shuí)，而是取決于對(duì)合同從頭到尾整個(gè)過(guò)程的管理?！?28)[美]菲利浦·庫(kù)珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第5頁(yè)。工程建設(shè)活動(dòng)的一次性、外部性特征決定了行政機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，保證工程全生命周期各建設(shè)活動(dòng)均符合法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)管活動(dòng)“不應(yīng)該‘事前放水’加上‘事后抽查’的方式進(jìn)行行政管制，因?yàn)橐坏┙ㄖ瓿苫蚓用袢胱⊥瓿珊?，縱使抽查出不依法令規(guī)定興建完成(或接近完成)的個(gè)案，再要求補(bǔ)正瑕疵或重新設(shè)計(jì)在技術(shù)上及事實(shí)上通常都是事倍功半或成本過(guò)高”。(29)林明鏘：《消失的行政審查責(zé)任》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》2017年第4期。行政機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)主體的合規(guī)協(xié)議承諾行為開(kāi)展持續(xù)性的過(guò)程監(jiān)督，確保后者能夠切實(shí)履行合規(guī)協(xié)議所承諾的內(nèi)容。根據(jù)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的約定，行政機(jī)關(guān)可以要求工程建設(shè)主體完成相應(yīng)文件記錄工作，并以節(jié)點(diǎn)檢查的方式對(duì)記錄結(jié)果進(jìn)行檢查，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容的廣度和深度。行政機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果，對(duì)監(jiān)督措施進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并通過(guò)激勵(lì)制約機(jī)制反作用到工程建設(shè)主體，保證工程建設(shè)主體嚴(yán)格履行協(xié)議約定。
四、實(shí)踐運(yùn)用：工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度之展開(kāi)
綜上可知，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的契約化，其法律屬性是行政協(xié)議。但與其他行政協(xié)議不同的是，企業(yè)合規(guī)協(xié)議與作為基礎(chǔ)的行政處分行為之間具有更為深刻且緊密的聯(lián)系。傳統(tǒng)認(rèn)為，“行政契約行為和行政處分行為之間存在競(jìng)爭(zhēng)與取代的關(guān)系”。(30)袁文峰：《論行政形式自由選擇權(quán)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第1期。即一旦選擇了契約形式，就不能再度退回到行政處分行為，以此保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?，避免出現(xiàn)行政遁入?yún)f(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議則不同，其一，行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的方式主要表現(xiàn)為行政處分行為的作出；其二，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中企業(yè)的義務(wù)內(nèi)容是對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的細(xì)化和內(nèi)部化；其三，企業(yè)合規(guī)協(xié)議功能表現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量空間的限縮。所以，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是一種特殊形式的行政契約，不同于傳統(tǒng)理論中行政契約是用以取代行政處分行為的，而是依附于原有行政處分行為的。故而，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的具體展開(kāi)，既需要遵守行政協(xié)議的一般原理，又與該協(xié)議所附著的行政處分行為密切關(guān)聯(lián)。
(一)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍
企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍是指行政機(jī)關(guān)能夠采用與工程建設(shè)主體簽訂合規(guī)協(xié)議的方式完成行政任務(wù)的范圍。前已述及，根據(jù)行政行為形式選擇自由理論，(31)參見(jiàn)程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學(xué)》2005年第5期。當(dāng)法律無(wú)強(qiáng)制規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)為達(dá)成公共行政目的，可以自行選擇行政行為方式。就企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度而言，由于行政機(jī)關(guān)享有行政行為形式選擇自由權(quán)，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)原有高權(quán)行政行為的填補(bǔ)。企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)行政行為的依附性決定了其適用范圍實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)受限于所依附行政行為的裁量空間是否可以通過(guò)契約方式加以限縮，亦即取決于行政機(jī)關(guān)在具體行政管理事項(xiàng)上享有的行政行為形式選擇權(quán)邊界。
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由于行政機(jī)關(guān)享有的行政行為形式選擇權(quán)要受到行政法定原則的限制，因此企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍，不能違背法律規(guī)范對(duì)行政行為的強(qiáng)制性要求。其一，企業(yè)合規(guī)協(xié)議在內(nèi)容上必須符合行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。根據(jù)法律保留原則，行政行為必須有法律的明文規(guī)定或明確授權(quán)。即使轉(zhuǎn)由通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式加以填補(bǔ)，仍不得違背原始行政行為的強(qiáng)制性法律規(guī)定。其二，企業(yè)合規(guī)協(xié)議適用的事項(xiàng)必須要有互動(dòng)性，不得為行政機(jī)關(guān)單方行為作出的事項(xiàng)。這是由企業(yè)合規(guī)協(xié)議多元性、協(xié)商性特征決定的，在法律規(guī)定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)單方作出并完成的事項(xiàng)中，并不存在企業(yè)合規(guī)承諾，自然沒(méi)有企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用可能性。
概言之，工程建設(shè)領(lǐng)域中適用企業(yè)合規(guī)協(xié)議，存在兩個(gè)限制性條件：第一，締約內(nèi)容不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。在建設(shè)工程領(lǐng)域，企業(yè)合規(guī)協(xié)議不可適用的范圍，主要是包括：(1)行政機(jī)關(guān)單方作出的事項(xiàng)，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓。此類事項(xiàng)中，工程建設(shè)主體僅為單純的接受來(lái)自行政機(jī)關(guān)的權(quán)利授予，雙方之間并無(wú)互動(dòng)性，因而不得使用企業(yè)合規(guī)協(xié)議。(2)因公共性過(guò)強(qiáng)而不得協(xié)議執(zhí)行的事項(xiàng)，如城市規(guī)劃許可等。此類事項(xiàng)公共性較強(qiáng)，涉及的利益群體較為復(fù)雜，為防止出現(xiàn)犧牲第三方利益的情況，不能通過(guò)雙方協(xié)商即予以裁量限制，應(yīng)排除出企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍。第二，在行政處罰情形下，工程建設(shè)主體可以和行政機(jī)關(guān)簽訂具有和解性質(zhì)的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，此時(shí)企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)于前序行政處罰行為具有一定程度的替代性?？梢?jiàn)，工程建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)協(xié)議從性質(zhì)上可以分為兩種：(1)純粹呈現(xiàn)為對(duì)行政行為過(guò)程填補(bǔ)的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，該種協(xié)議中工程建設(shè)主體承諾遵守協(xié)議約定，行政機(jī)關(guān)按照協(xié)議限縮后的裁量權(quán)范圍作出行政行為，此即關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議。(2)具有行政和解屬性的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，該種協(xié)議是在行政行為的中途轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓f(xié)議行為，在企業(yè)正確履行合規(guī)協(xié)議內(nèi)容后，前序行政行為不再執(zhí)行，完全被企業(yè)合規(guī)協(xié)議取代，此即行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議。傳統(tǒng)認(rèn)為行政和解的范圍應(yīng)限于在違法事實(shí)無(wú)法查明或者不易查明的情形，(32)參見(jiàn)張紅：《破解行政執(zhí)法和解的難題——基于證券行政執(zhí)法和解的觀察》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期。但是企業(yè)合規(guī)協(xié)議的施行過(guò)程可以被視作為行政裁量權(quán)的行使過(guò)程，可將和解視作為裁量的一個(gè)因素，適當(dāng)擴(kuò)大行政和解的適用范圍。(33)參見(jiàn)周佑勇、李俊：《論行政裁量中的和解——以德國(guó)法和美國(guó)法的考察》，載《行政法學(xué)研究》2007年第1期。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，為推動(dòng)工程建設(shè)主體更多作出合規(guī)承諾，實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制效果，可以將和解范圍做適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大。即在事實(shí)或法律狀態(tài)易查或者已經(jīng)查清的情形下也可以適用和解。(34)參見(jiàn)方世榮、白云峰：《行政執(zhí)法和解的模式及其運(yùn)用》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。
(二)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的效力類型
企業(yè)合規(guī)協(xié)議是兼具行政性與協(xié)議性雙重屬性的行政協(xié)議，因此應(yīng)該滿足行政協(xié)議的效力規(guī)則。在我國(guó)，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱為《行政協(xié)議司法解釋》)，明確了行政協(xié)議行為的專門(mén)司法審查規(guī)則，其中規(guī)定的行政協(xié)議效力類型具體包含有效、無(wú)效、可撤銷、解除四種。
1.企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效、無(wú)效要件?！缎姓f(xié)議司法解釋》第12條規(guī)定行政協(xié)議的無(wú)效條件，即當(dāng)行政協(xié)議出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格、行政協(xié)議沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯的違法情形時(shí)，行政協(xié)議無(wú)效。而且，民事法律規(guī)范亦可以成為行政協(xié)議無(wú)效的理由。據(jù)此，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效要件涉及兩個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)在締約時(shí)享有行政主體資格與行為權(quán)限；二是行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間協(xié)商一致。
(1)就工程建設(shè)領(lǐng)域關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議而言，最為典型的是預(yù)先許可協(xié)議。預(yù)先許可協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體關(guān)于某行政許可事項(xiàng)達(dá)成的協(xié)議，協(xié)議中工程建設(shè)主體承諾已經(jīng)或者在某時(shí)點(diǎn)滿足許可條件的要求，行政機(jī)關(guān)根據(jù)承諾在未經(jīng)事實(shí)審查確認(rèn)條件是否具備前，預(yù)先授予行政許可。前述工程建設(shè)領(lǐng)域告知承諾制即關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)承諾的預(yù)先授予，能夠激勵(lì)工程建設(shè)主體積極守法以獲取行政許可，由此也就能夠同時(shí)提高工程建設(shè)主體守法收益和行政機(jī)關(guān)監(jiān)管效能。當(dāng)然，為了避免行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間通過(guò)協(xié)議方式損害國(guó)家、集體、第三人利益，出現(xiàn)權(quán)力尋租，制度上需要對(duì)預(yù)先許可的約定內(nèi)容進(jìn)行限制。具體而言，應(yīng)從可填補(bǔ)性和危害后果兩個(gè)層面分別展開(kāi)：首先，從規(guī)制措施上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議項(xiàng)下的監(jiān)管放松應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議中其他措施實(shí)現(xiàn)功能填補(bǔ)。參考《行政許可法》第13條規(guī)定，對(duì)于“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)置行政許可；舉重以明輕，行政機(jī)關(guān)在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中獲得工程建設(shè)主體合規(guī)的承諾，能夠?qū)崿F(xiàn)向工程建設(shè)主體釋放一定“利益”、同時(shí)保證監(jiān)管的存在，在規(guī)制措施層面實(shí)現(xiàn)均衡。其次，從規(guī)制效果上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議項(xiàng)下預(yù)先許可事項(xiàng)不得有嚴(yán)重危害后果。行政機(jī)關(guān)盡管采取了企業(yè)合規(guī)協(xié)議的形式開(kāi)展監(jiān)管，但是保證監(jiān)管目標(biāo)仍是首位追求，所以在監(jiān)管放松所能夠帶來(lái)的收益應(yīng)該遠(yuǎn)大于監(jiān)管失敗可能的后果。故而，對(duì)于涉及工程質(zhì)量安全的重大事項(xiàng)和可能產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)影響的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格管制，防止出現(xiàn)惡劣的社會(huì)后果；對(duì)于危害程度較小，并且能夠通過(guò)事后措施補(bǔ)救的許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)肯認(rèn)可以存在許可條件的放松。最后，從規(guī)制內(nèi)容上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定為基礎(chǔ)，根據(jù)本工程的特殊情況對(duì)具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行情節(jié)細(xì)化，對(duì)法律效果進(jìn)行效果格化，不得超出已有規(guī)定的范圍，否則會(huì)導(dǎo)致無(wú)效后果。對(duì)于新增約定權(quán)這一特殊情形，其可能存在一定程度逾越，但同樣應(yīng)當(dāng)遵守法律保留原則的限制，不得侵害工程建設(shè)主體的基本權(quán)利。就工程建設(shè)領(lǐng)域而言，一般應(yīng)局限為有限額度的罰款、檢查措施的加劇或有限期限的停工等。同時(shí)為激發(fā)工程建設(shè)主體主動(dòng)遵守企業(yè)合規(guī)協(xié)議，還需要設(shè)定的責(zé)任機(jī)制與預(yù)先許可相適應(yīng)，內(nèi)容上需要保證獲得預(yù)先許可的利益與不具備許可條件遭受的懲罰形成平衡。
(2)就行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議而言，工程建設(shè)領(lǐng)域最為典型的是處罰和解協(xié)議。與關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議不同，行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議是在行政行為之后作出的，即存在確定的前序行政處罰行為。該類型企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，工程建設(shè)主體通過(guò)遵守企業(yè)合規(guī)承諾的方式，換取行政機(jī)關(guān)減輕或者從輕處罰。行政機(jī)關(guān)為保障工程建設(shè)主體嚴(yán)格遵守在協(xié)議中所作出的承諾，需要同時(shí)設(shè)置虛假承諾后的加重處罰機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)行政和解性企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的利益均衡。因此，在行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議除受到關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議的合法性限制之外，還需要同時(shí)滿足“加重處罰機(jī)制”的合法性。
2.企業(yè)合規(guī)協(xié)議的可撤銷、解除要件。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的可撤銷和解除均是協(xié)議效力歸于終結(jié)的類型，其實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)、企業(yè)與社會(huì)公眾之間達(dá)到利益均衡與否，可撤銷或解除要件的達(dá)成需要以各方利益保持均衡為基礎(chǔ)。除此之外，對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議是否可撤銷與是否解除展開(kāi)利益權(quán)衡時(shí)，還需要考慮第三人利益或信賴?yán)姹Ｗo(hù)。
(1)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，不存在協(xié)議可撤銷情形。根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第14條規(guī)定，行政協(xié)議的可撤銷要件是“行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形”。即企業(yè)合規(guī)協(xié)議中存在表意瑕疵或者顯失公平的情況下，才允許撤銷協(xié)議。但是由前述可知，兩種類型的企業(yè)合規(guī)協(xié)議均是工程建設(shè)主體和行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)協(xié)商的方式確定的，以工程建設(shè)法規(guī)體系為基礎(chǔ)的情節(jié)細(xì)化和法律效果的格化。換言之，工程建設(shè)主體實(shí)質(zhì)上所遵守的協(xié)議義務(wù)是對(duì)法律規(guī)定的契約化改造。關(guān)于上述義務(wù)的確定，工程建設(shè)主體事實(shí)上不存在被欺詐、脅迫或重大誤解可能性；同時(shí)，雙方也不存在構(gòu)成重大誤解的可能。最后，顯失公平情形在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中如果存在，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為工程建設(shè)主體所需遵守義務(wù)嚴(yán)重超過(guò)法定范圍，此時(shí)企業(yè)合規(guī)協(xié)議會(huì)因?yàn)檫`反行政法定原則而歸于無(wú)效。故而，在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中不存在可撤銷制度的適用空間。
(2)《行政協(xié)議司法解釋》中規(guī)定解除的情形包括約定解除、法定解除和單方解除三種，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中三者應(yīng)當(dāng)具備不同的要件。約定解除的要件最為寬松，在雙方協(xié)商一致的前提下，僅需要滿足不損害社會(huì)公共利益即可解除。以關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議為例，預(yù)先許可的作出可能伴隨著工程建設(shè)主體某項(xiàng)資格事實(shí)上并未具備，此時(shí)解除合同就有可能造成行政許可效力的待定狀態(tài)，會(huì)損害到社會(huì)公共利益。在此種情形下，為保護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)禁止雙方約定解除企業(yè)合規(guī)協(xié)議。法定解除的要件為企業(yè)合規(guī)協(xié)議所附著行政行為的依據(jù)發(fā)生變化，導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)協(xié)議的基礎(chǔ)不再存在，此時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予工程建設(shè)主體請(qǐng)求解除合同的權(quán)利。單方解除要件應(yīng)當(dāng)參照《行政協(xié)議司法解釋》第16條第1款的規(guī)定。行政協(xié)議單方變更、解除權(quán)是行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)享有的優(yōu)益權(quán)，是基于行政機(jī)關(guān)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益職能定位而產(chǎn)生的“特權(quán)”。如前所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的契約化，行政機(jī)關(guān)所負(fù)擔(dān)的義務(wù)是按照約定執(zhí)行經(jīng)格化的法律效果，其在可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情況下，存在進(jìn)行單方變更企業(yè)合規(guī)協(xié)議的權(quán)利。但是需要注意的是，因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是對(duì)行政裁量權(quán)的契約化，較為單一且互相對(duì)應(yīng)。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議內(nèi)容作出單方變更，則需要對(duì)工程建設(shè)主體所負(fù)擔(dān)義務(wù)作出調(diào)整，雙方需要對(duì)協(xié)議重新協(xié)商，事實(shí)上達(dá)成單方解除的效果。即企業(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)不享有單方變更權(quán)，僅在可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情況下享有單方解除權(quán)。
(三)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的司法救濟(jì)
前已述及，企業(yè)合規(guī)協(xié)議不同于傳統(tǒng)意義上作為取代單方行政行為的行政協(xié)議，而是附著于原有的行政行為，保持著密切關(guān)聯(lián)，因此企業(yè)合規(guī)協(xié)議所產(chǎn)生爭(zhēng)議的司法救濟(jì)也有明顯差異。
1.工程建設(shè)主體可以根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》，就企業(yè)合規(guī)協(xié)議爭(zhēng)議直接提起行政訴訟。前述可知，企業(yè)合規(guī)協(xié)議實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的契約化。工程建設(shè)主體經(jīng)由與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致，確定在達(dá)成某一協(xié)議約定條件的情形下，獲得請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)按照約定作出特定行政處分行為的權(quán)利。即，在工程建設(shè)主體正確履行企業(yè)合規(guī)協(xié)議約定的情形下，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)被限縮為“按照協(xié)議約定作出相應(yīng)行為”。此時(shí)，事實(shí)判斷可以通過(guò)協(xié)議內(nèi)容明確、裁量空間被限縮為零，法院在審查過(guò)程中并不會(huì)逾越“司法尊重行政”原則。需要注意的是，工程建設(shè)主體在訴訟過(guò)程中僅能夠?qū)f(xié)議之后產(chǎn)生的行政行為依據(jù)企業(yè)合規(guī)協(xié)議提起行政訴訟，不得對(duì)前序行為提起行政協(xié)議訴訟。如前述行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，工程建設(shè)主體是在行政機(jī)關(guān)作出或者即將作出行政處罰時(shí)簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的。處罰行為發(fā)生在企業(yè)合規(guī)協(xié)議訂立之前，工程建設(shè)主體因簽訂和解協(xié)議對(duì)該處罰行為喪失提起訴訟的權(quán)利。
2.行政機(jī)關(guān)直接作出裁量權(quán)細(xì)化類的行政行為，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行新增約定類的行政行為。裁量權(quán)細(xì)化類行政行為是指行政機(jī)關(guān)原本已經(jīng)具備，通過(guò)協(xié)議約定進(jìn)行情節(jié)細(xì)化和效果格化的行政行為，包括作為義務(wù)內(nèi)容的行為和作為反饋要素的行為。首先，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是附著于行政行為之上的，作出行政行為是企業(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)義務(wù)的重要組成類型。因此，對(duì)于作為義務(wù)內(nèi)容的行政行為，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)協(xié)議約定直接作出。其次，對(duì)于企業(yè)合規(guī)協(xié)議中作為反饋要素存在的行政行為，包括行政處罰、行政檢查等內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可在滿足法律規(guī)定的前提下直接作出。其原理為，行使該類行政行為本屬行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)，并非企業(yè)合規(guī)協(xié)議中新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系創(chuàng)設(shè)，故不會(huì)因契約關(guān)系的存在而影響行使程序。新增約定類行政處分行為是指前述的合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)法定權(quán)之外的新增約定權(quán)。此類行政處分行為超出法律規(guī)定范圍，是工程建設(shè)主體為換取行政機(jī)關(guān)更多監(jiān)管放松措施所作出的自我限制，因其存在侵害基本權(quán)利的可能，所以其合法要件和行使程序都需要受到嚴(yán)格的限制。前已述及，對(duì)于其合法要件需要滿足法律保留原則的限制。就行使過(guò)程而言，為防止出現(xiàn)行政恣意，應(yīng)限定為根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定作出行政決定后向法院申請(qǐng)執(zhí)行。
除了作為協(xié)議相對(duì)人的企業(yè)之外，是否存在第三人可以對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議提起行政訴訟？對(duì)此，筆者認(rèn)為，實(shí)踐中不存在與企業(yè)合規(guī)協(xié)議相關(guān)的利害關(guān)系人。因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議能夠有效的條件，就是不能對(duì)第三人利益造成損害。如果第三人確實(shí)因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議造成損害，該主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)原行政行為對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟；也可以基于企業(yè)的侵害事實(shí)，對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的工程建設(shè)主體提起民事訴訟。綜上所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議屬于行政協(xié)議行為，具有較強(qiáng)的雙方性甚至內(nèi)部性，協(xié)議行為本身不會(huì)涉及第三人權(quán)益。只有當(dāng)協(xié)議約定內(nèi)容對(duì)行政機(jī)關(guān)增設(shè)了權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，作為協(xié)議相對(duì)人的企業(yè)才能提起行政訴訟。否則，相對(duì)人或利害關(guān)系人，仍應(yīng)該根據(jù)原行政行為規(guī)則提起行政訴訟。
結(jié)語(yǔ)
我國(guó)現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系囿于高權(quán)行政理念的固有邏輯缺陷，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管成本高企、違法違規(guī)行為高發(fā)、工程質(zhì)量安全事故頻繁，在實(shí)踐中遭遇較大的困境。而通過(guò)引入契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，則可以填補(bǔ)高權(quán)行政理念單一中心、單方強(qiáng)制、片面威懾的缺陷，實(shí)現(xiàn)多元主體、多方協(xié)商、激勵(lì)制約相容監(jiān)管模式改造。經(jīng)由改造恢復(fù)工程建設(shè)主體在行政監(jiān)管活動(dòng)中的主體地位，發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管措施靈活性、科學(xué)性，在提高行政監(jiān)管措施遵從度的同時(shí)，也降低監(jiān)管的成本，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的提升。當(dāng)然，要充分發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的作用，還需要對(duì)現(xiàn)有法律體系作出適當(dāng)調(diào)整，一方面通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體選擇簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式開(kāi)展行政監(jiān)管；另一方面通過(guò)對(duì)監(jiān)管中各行政行為進(jìn)行調(diào)整，包括擴(kuò)大預(yù)先許可、監(jiān)督放松、處罰緩和措施適用范圍的擴(kuò)大和適用程序的放松等。同時(shí)為保障企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效履行，還應(yīng)當(dāng)探索作為事后監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制的信用體系建設(shè)，將企業(yè)合規(guī)協(xié)議履行情況納入行業(yè)信用記錄，并根據(jù)信用記錄對(duì)工程建設(shè)主體作出限制或獎(jiǎng)勵(lì)。以此督促工程建設(shè)主體主動(dòng)接入企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度閉環(huán)。
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周佑勇
(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京 100091)
企業(yè)合規(guī)協(xié)議，是指企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間簽訂的，通過(guò)建立企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政管理目的的協(xié)議。該種制度彰顯了契約行政的現(xiàn)代行政法治理念，可以有效回應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中傳統(tǒng)行政監(jiān)管的低效問(wèn)題。對(duì)于具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性特征的工程建設(shè)領(lǐng)域而言，傳統(tǒng)高權(quán)行政監(jiān)管模式的缺陷明顯，引入企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度非常必要。事實(shí)上，實(shí)踐中也已經(jīng)出現(xiàn)了告知承諾制這類企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的改革舉措。(1)參見(jiàn)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2017〕773號(hào))。但是，企業(yè)合規(guī)制度目前僅局限于理論研究，既有研究存在本土化不足的局限。(2)較有代表性的成果有：張紅：《破解行政執(zhí)法和解的難題——基于證券行政執(zhí)法和解的觀察》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期；高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期；喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2015年第6期；于澤瀚：《美國(guó)環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期；陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019年第3期；譚冰霖：《論企業(yè)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學(xué)家》2019年第6期。實(shí)踐中的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度呈現(xiàn)碎片化，沒(méi)有正式提及企業(yè)合規(guī)協(xié)議，亦未揭示企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度本質(zhì)?；诖?，本文擬選擇工程建設(shè)領(lǐng)域作為研究場(chǎng)域，以企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度為研究對(duì)象，考察工程建設(shè)領(lǐng)域高權(quán)行政監(jiān)管模式的實(shí)踐問(wèn)題，明確契約行政理念下企業(yè)合規(guī)協(xié)議的回應(yīng)機(jī)制和運(yùn)作特征，初步構(gòu)建工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議的運(yùn)用場(chǎng)景。
一、實(shí)踐困境：工程建設(shè)領(lǐng)域高權(quán)行政監(jiān)管模式現(xiàn)狀檢討
我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系的建構(gòu)源自于20世紀(jì)70年代末期的工程建設(shè)活動(dòng)市場(chǎng)化改革，經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套以《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》為核心的，涵蓋“規(guī)劃、采購(gòu)、設(shè)計(jì)、施工、使用、拆除”等工程全生命周期的法規(guī)體系。在這些工程建設(shè)法規(guī)體系中，行政監(jiān)管措施主要通過(guò)“命令—控制”型手段實(shí)現(xiàn)，即主要通過(guò)行政審批和行政處罰等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)主體的監(jiān)管。現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系構(gòu)建完成后，有效改善了工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革初期粗放的發(fā)展生態(tài)，為工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管提供了依據(jù)。但是，在工程建設(shè)法制建設(shè)已經(jīng)相對(duì)完備的同時(shí)，工程建設(shè)實(shí)踐卻表現(xiàn)出另外一番景象。一方面，建設(shè)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為仍然保持著高發(fā)態(tài)勢(shì)。根據(jù)住建部通報(bào)，2018年全年工程建設(shè)活動(dòng)中存在違法違規(guī)行為的項(xiàng)目達(dá)8885個(gè)，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的3%。(3)住建部調(diào)查中將違法違規(guī)行為的范圍限定為工程轉(zhuǎn)包、違法分包、未取得施工許可開(kāi)工等。數(shù)據(jù)來(lái)源參見(jiàn)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處情況的通報(bào)》(建辦市函〔2018〕235號(hào)、建辦市函〔2018〕444號(hào)、建辦市函〔2018〕648號(hào)、建辦市函〔2019〕112號(hào))。這個(gè)通報(bào)是按季度發(fā)布的，所以共有4個(gè)文號(hào)。另一方面，工程建設(shè)中質(zhì)量安全事故也時(shí)有發(fā)生。僅就安全生產(chǎn)事故而言，根據(jù)國(guó)務(wù)院安委辦的通報(bào)，2018年上半年全國(guó)建筑業(yè)共發(fā)生安全生產(chǎn)事故1732起，死亡1752人，建筑業(yè)安全生產(chǎn)事故數(shù)位列工礦商貿(mào)事故的第一，建筑業(yè)已成為“高危行業(yè)”。(4)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于2018年上半年全國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)的通報(bào)》(安委辦函〔2018〕67號(hào))。上述問(wèn)題的出現(xiàn)源自于現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系所采用高權(quán)行政監(jiān)管模式的局限性和工程建設(shè)活動(dòng)的復(fù)雜性之間的緊張關(guān)系。
(一)監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置冗雜繁復(fù)
工程建設(shè)活動(dòng)涉及土地開(kāi)發(fā)利用、城市規(guī)劃、工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、消防安全等多項(xiàng)內(nèi)容，而不同行政職能部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)均各自為政，最終形成數(shù)目龐大、多階段、碎片化的行政審批事項(xiàng)。廣州市政協(xié)委員曹志偉制作的行政審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”顯示，建設(shè)項(xiàng)目截止驗(yàn)收完成共需經(jīng)歷100個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，全部完成最短需要799個(gè)審批工作日。(5)參見(jiàn)《廣州審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”走南闖北》，載《南方都市報(bào)》2013年8月13日。而且，部分工程建設(shè)行政監(jiān)管措施之間邏輯關(guān)系混亂，互為前置。前述各職能部門(mén)均依據(jù)職權(quán)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)設(shè)置行政審批事項(xiàng)，政府職能的條塊劃分在面對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的一體性和連續(xù)性時(shí)就可能出現(xiàn)多個(gè)行政審批事項(xiàng)之間存在互為前置條件的情形。以固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查為例，根據(jù)2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查辦法》第5條規(guī)定，建設(shè)單位在報(bào)送可行性研究報(bào)告之前須取得省級(jí)節(jié)能審查機(jī)關(guān)提供的節(jié)能審查意見(jiàn)；但是開(kāi)展節(jié)能審查需要根據(jù)建筑設(shè)計(jì)方案對(duì)建筑用能耗進(jìn)行測(cè)算，而建筑設(shè)計(jì)是在項(xiàng)目可行性研究之后開(kāi)展的工作。這一規(guī)定在客觀上導(dǎo)致了項(xiàng)目節(jié)能審查、可行性研究和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審批之間存在互為前置的邏輯混亂關(guān)系。類似邏輯混亂情況并不僅限于節(jié)能審查一項(xiàng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在工程建設(shè)行政審批中互為前置的審批混亂情形至少有65個(gè)。(6)參見(jiàn)駱梅英、唐明良：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔罚d《法律科學(xué)》2016年第5期。
此外，由于工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置冗雜繁復(fù)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展行政監(jiān)管的過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量安全的有效控制，傾向于采取強(qiáng)制手段貫徹自身意志，權(quán)力越位事件頻發(fā)。如，2018年2月7日佛山地鐵一工地出現(xiàn)透水坍塌事故，當(dāng)?shù)卣凇拔〗逃?xùn)、保證安全”的考量，要求全市所有在建工地停產(chǎn)并開(kāi)展安全檢查和隱患整治。(7)參見(jiàn)《中共佛山市委辦公室佛山市人民政府辦公室關(guān)于全市建設(shè)工程全面停工的緊急通知》(佛委辦明電〔2018〕11號(hào))、《佛山市安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于中交二航局佛山地鐵2號(hào)線一期施工工地“2·7”隧道透水坍塌事故的通報(bào)》(佛安〔2018〕11號(hào))。建設(shè)工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生存在一定程度的偶然性，并不意味著質(zhì)量安全監(jiān)管體系的全面失效，因事故發(fā)生而否定監(jiān)管成效全面停工的方式嚴(yán)重違反了比例原則，增加了行政監(jiān)管的實(shí)施成本和遵守成本。
(二)過(guò)程性監(jiān)管措施缺位
工程建設(shè)活動(dòng)相較于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言，具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性和隱蔽性特征。工程建設(shè)客觀規(guī)律表明，工程質(zhì)量形成植根于長(zhǎng)周期內(nèi)的各部分項(xiàng)工程，只有實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的有效控制才能夠最終保證工程質(zhì)量安全。也就是說(shuō)行政監(jiān)管的深度介入和廣泛存在是保障工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管效果的必要條件。我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)管主要通過(guò)事前行政審批限制、事后施加處罰威懾的方式實(shí)現(xiàn)。而實(shí)際上，數(shù)目巨大的工程建設(shè)項(xiàng)目和有限的行政資源之間存在嚴(yán)重沖突，行政機(jī)關(guān)無(wú)法借助于有限的人力資源深入到工程建設(shè)活動(dòng)的具體環(huán)節(jié)中，僅通過(guò)設(shè)計(jì)規(guī)范、施工規(guī)范和監(jiān)理規(guī)范等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程建設(shè)主體的建設(shè)活動(dòng)加以約束，無(wú)法對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管。工程建設(shè)主體在單純的強(qiáng)制性要求和處罰威懾下難以產(chǎn)生主動(dòng)防控意識(shí)，在缺乏過(guò)程性監(jiān)管措施的情況下極易產(chǎn)生違法違規(guī)施工行為導(dǎo)致工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生。在2017年西安地鐵三號(hào)線問(wèn)題電纜質(zhì)量案中，供貨單位奧凱公司與建設(shè)單位串通以次充好提供不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的電纜，施工單位、監(jiān)理單位、檢測(cè)單位等主體均未制止或停止施工并上報(bào)行政機(jī)關(guān)作出預(yù)警，問(wèn)題電纜得以施工完成并通過(guò)驗(yàn)收。(8)參見(jiàn)劉回春：《“問(wèn)題電纜”案監(jiān)管部門(mén)為何層層失守》，載《中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行》2017年第7期。該案中行政機(jī)關(guān)管制失效固然存在腐敗因素的影響，但是各級(jí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)的層層失守也表明了當(dāng)前監(jiān)管方式存在漏洞，無(wú)法單一依靠行政機(jī)關(guān)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)工程質(zhì)量的全景式監(jiān)管。在工程安全領(lǐng)域也存在著同樣的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2007年至2016年全國(guó)共發(fā)生152起塔吊安全事故，其中有因安全管理因素導(dǎo)致的事故占比高達(dá)56%，其余的44%的事故中也存在不同程度監(jiān)管失守。(9)參見(jiàn)陳寶春、陳建國(guó)、黃素萍：《2007—2016年我國(guó)在役塔吊安全事故統(tǒng)計(jì)分析》，載《浙江建筑》2018年第2期。究其緣由，工程建設(shè)實(shí)踐中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，行政機(jī)關(guān)單一依靠自身力量對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)管模式難以應(yīng)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的巨大監(jiān)管需求，轉(zhuǎn)而在現(xiàn)實(shí)壓力下選擇依靠行政審批開(kāi)展監(jiān)管，產(chǎn)生過(guò)程性監(jiān)管措施不足的缺陷，而違法違規(guī)行為和工程質(zhì)量安全事故的多發(fā)也是這一矛盾沖突的必然結(jié)果。
(三)監(jiān)管責(zé)任主體錯(cuò)位
這主要表現(xiàn)為相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)的直接管制下質(zhì)量安全責(zé)任意識(shí)的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中二者對(duì)于工程質(zhì)量安全保障義務(wù)的錯(cuò)位。在當(dāng)前行政監(jiān)管模式下，行政機(jī)關(guān)通過(guò)命令—控制手段直接對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展行政監(jiān)管，對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；相對(duì)人是工程建設(shè)活動(dòng)主體，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定開(kāi)展建設(shè)行為，對(duì)建設(shè)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)采取保障防免措施，保障工程質(zhì)量安全。但是，行政機(jī)關(guān)采取的“命令—控制型手段”直接實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管，加劇了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的對(duì)立關(guān)系，相對(duì)人在特定情形下會(huì)處于消極對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，在工程成本、工期等壓力下放松工程質(zhì)量安全。2016年3月，江西豐城發(fā)電廠三期擴(kuò)建工程發(fā)生特別重大事故，造成73人死亡，2人受傷的嚴(yán)重后果。該事故調(diào)查報(bào)告表明，事故發(fā)生的直接原因是施工單位為滿足工期要求，在第50節(jié)筒壁混凝土強(qiáng)度不足的情況下，違規(guī)拆除第50節(jié)模板。(10)參見(jiàn)《江西豐城發(fā)電廠“11·24”冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故調(diào)查報(bào)告》，載中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部網(wǎng)，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2017/201709/P020190415546100001991.pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月1日。根據(jù)調(diào)查報(bào)告，建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位在工期壓力下違規(guī)施工直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生，這也表明上述單位主體責(zé)任缺失，在未受到行政機(jī)關(guān)直接監(jiān)管的領(lǐng)域嚴(yán)重違反安全操作規(guī)程。與前述“西安電纜案”相同，工程建設(shè)主體責(zé)任嚴(yán)重缺失是與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)管制措施博弈的結(jié)果。對(duì)工程建設(shè)主體而言，違規(guī)施工后事故的發(fā)生是偶發(fā)結(jié)果，但是在不發(fā)生事故的情況下卻可以實(shí)現(xiàn)成本、工期目標(biāo)追求，存在冒險(xiǎn)實(shí)施違法違規(guī)行為應(yīng)對(duì)工程現(xiàn)實(shí)壓力的動(dòng)機(jī)。
上述問(wèn)題的存在，究其原因，均是由我國(guó)工程建設(shè)法規(guī)體系中所采用的高權(quán)行政監(jiān)管模式導(dǎo)致的。高權(quán)行政監(jiān)管模式下，行政機(jī)關(guān)是行政監(jiān)管體系的唯一中心，通過(guò)命令強(qiáng)制的方式向工程建設(shè)主體貫徹自身意志，并輔以處罰威懾的方式保證后者的對(duì)自身意志的徹底執(zhí)行。在這一對(duì)抗性的關(guān)系構(gòu)造下，行政監(jiān)管只有深度介入和廣泛存在才能夠保證效果。但是有限的行政資源和大量的工程建設(shè)項(xiàng)目之間的矛盾決定了行政監(jiān)管的深度和廣度均難以保證，故而不可避免地出現(xiàn)前述行政監(jiān)管所面臨的種種困境。
二、理念革新：從高權(quán)行政到契約行政之嬗變
工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管遭遇困境的根源在于高權(quán)行政理念的局限性。高權(quán)行政理念下工程建設(shè)領(lǐng)域法治建構(gòu)的主要考量是行政機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的管制和對(duì)行政機(jī)關(guān)的控權(quán)，而相對(duì)人的主體性被行政機(jī)關(guān)意志吸收，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的關(guān)系表現(xiàn)為控制者和被控制者的樣態(tài)。高權(quán)行政理念下，行政法學(xué)研究又存在對(duì)于實(shí)體政策面向和管制實(shí)踐面向缺乏關(guān)注的危險(xiǎn)，(11)參見(jiàn)朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開(kāi)發(fā)性研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期。這也就決定了單一通過(guò)高權(quán)行政具體措施的革新無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)上述局限的修正，而應(yīng)當(dāng)從根本上通過(guò)契約行政理念對(duì)高權(quán)行政所面臨的缺陷加以填補(bǔ)。契約行政理念的勃發(fā)源自于行政機(jī)關(guān)有限行政資源和日益擴(kuò)大行政需求之間的矛盾。隨著社會(huì)行政任務(wù)的不斷擴(kuò)大化，行政機(jī)關(guān)有限的行政資源在巨大行政需求面前力有不逮，通過(guò)契約方式與社會(huì)力量合作實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)成為必然之路。契約行政最早應(yīng)用于公共服務(wù)提供領(lǐng)域，后逐漸發(fā)展出被視為“傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)之實(shí)施活動(dòng)的一種替代品”(12)參見(jiàn)[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第538-539頁(yè)。的實(shí)施強(qiáng)制性管制的契約，已形成包括服務(wù)性契約和管制性契約的二元行政契約制度。管制性契約是行政行為形式選擇自由理論的具體運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)采用管制性契約的方式確定雙方行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，(13)參見(jiàn)程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學(xué)》2005年第5期。用以實(shí)現(xiàn)行政管理目的。契約行政是柔性治理理念的具體體現(xiàn)。相較于傳統(tǒng)的高權(quán)行政，契約行政的權(quán)力色彩淡化，更多地體現(xiàn)出民主協(xié)商的品格，從單一、強(qiáng)制、威懾轉(zhuǎn)向多元、協(xié)商、平等。(14)參見(jiàn)劉智勇：《柔性組織網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)：基于政府、企業(yè)、NPO、市民之間參與與合作的公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究》，載《公共管理研究》2008年第6卷。契約行政理念這一轉(zhuǎn)向可以有效填補(bǔ)高權(quán)行政模式的局限，在主體上從單一中心轉(zhuǎn)向多元主體，在行為上從單方強(qiáng)制轉(zhuǎn)向雙方協(xié)商，在效果上從片面威懾轉(zhuǎn)向激勵(lì)制約相容。
(一)單一中心到多元主體
在高權(quán)行政監(jiān)管模式下，以行政機(jī)關(guān)作為實(shí)施行政監(jiān)管單一中心的結(jié)構(gòu)安排存在缺陷，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)的有效規(guī)制。首先，在單一中心結(jié)構(gòu)中，工程建設(shè)活動(dòng)復(fù)雜的利益關(guān)系被簡(jiǎn)化為行政機(jī)關(guān)所代表公益和工程建設(shè)主體所代表私益之間的對(duì)峙，是以規(guī)則中無(wú)法設(shè)置相應(yīng)機(jī)制吸納工程建設(shè)主體的智識(shí)和專業(yè)技術(shù)能力作為輔助的。但實(shí)際上，工程建設(shè)活動(dòng)目標(biāo)是多元的，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的目標(biāo)追求存在重疊交錯(cuò)的情況。例如，在工程質(zhì)量安全監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)以保證工程質(zhì)量、確保生產(chǎn)安全為主要目標(biāo)；盡管工程建設(shè)主體存在因成本追求降低工程質(zhì)量安全的動(dòng)機(jī)，但是在大多數(shù)情況下保證工程質(zhì)量安全也是符合工程建設(shè)主體利益的。簡(jiǎn)單地將雙方目的追求對(duì)立化直接導(dǎo)致了在法規(guī)體系建構(gòu)中單一依靠行政機(jī)關(guān)，對(duì)工程建設(shè)主體的行為處處設(shè)防、層層監(jiān)管，使得工程建設(shè)行政監(jiān)管中存在海量監(jiān)管需求，行政機(jī)關(guān)在調(diào)配資源時(shí)捉襟見(jiàn)肘。其次，在單一中心結(jié)構(gòu)下，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)時(shí)，長(zhǎng)期存在技術(shù)能力不足和行政資源短缺的問(wèn)題；與此相對(duì)的，工程建設(shè)主體盡管具備更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見(jiàn)和防范能力，但是喪失主體性而處于被控制者地位，無(wú)法有效利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)協(xié)助開(kāi)展監(jiān)管。同時(shí)，單一中心建構(gòu)模式下對(duì)相對(duì)人理性的忽視在工程建設(shè)領(lǐng)域也導(dǎo)致了大量法律規(guī)避現(xiàn)象的發(fā)生。相對(duì)人作為理性個(gè)體，盡管在規(guī)則構(gòu)造上其選擇理性被行政機(jī)關(guān)吸納，但是仍會(huì)在利益和意志的驅(qū)動(dòng)下規(guī)避于己不利的強(qiáng)制。(15)參見(jiàn)崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。工程建設(shè)行政監(jiān)管措施設(shè)置繁復(fù)冗雜，工程建設(shè)主體在開(kāi)展工程建設(shè)活動(dòng)中往往會(huì)受到行政監(jiān)管措施的掣肘，在工程成本和工期壓力下，違法違規(guī)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，前述住建部調(diào)查中工程建設(shè)項(xiàng)目違法比例高就是這一問(wèn)題的直接例證。
基于雙方合意的契約行政理念，則明顯區(qū)別于單一中心的高權(quán)行政，引入契約行政理念能夠有效填補(bǔ)后者因單方意志性特征在工程建設(shè)領(lǐng)域所受的限制。在契約行政理念下，工程建設(shè)主體被定位為治理主體而非治理對(duì)象。行政機(jī)關(guān)通過(guò)和工程建設(shè)主體合意的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)部分過(guò)程或者全生命周期的監(jiān)管。這一模式承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和作為相對(duì)人的工程建設(shè)主體之間存在共同利益，并且雙方可以就共同利益部分達(dá)成合意，以工程建設(shè)主體作為治理主體發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，在緩解行政監(jiān)管壓力的同時(shí)培育社會(huì)自治。同時(shí)，契約行政模式下將工程建設(shè)主體轉(zhuǎn)化為治理主體，可以恢復(fù)在高權(quán)行政下被吸收的主體性，認(rèn)可工程建設(shè)主體的選擇理性在規(guī)制中的作用，為雙方就工程建設(shè)規(guī)制開(kāi)展協(xié)商提供基礎(chǔ)。
(二)單方強(qiáng)制到雙方協(xié)商
高權(quán)行政模式下，行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)設(shè)置行政審批等單方強(qiáng)制命令的方式對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)管，存在明顯的缺陷和不足。首先，單方強(qiáng)制行為模式下存在形式主義法治的傾向。高權(quán)行政監(jiān)管模式下行政機(jī)關(guān)傾向于遵循嚴(yán)格的規(guī)則主義，僅考慮規(guī)則本身的適用，缺乏對(duì)管制實(shí)踐面向的關(guān)注，對(duì)于規(guī)則是否適合和管制實(shí)踐效果問(wèn)題則缺乏回應(yīng)。其次，單方強(qiáng)制行為模式下，監(jiān)管效果完全依賴于行政機(jī)關(guān)。工程建設(shè)主體的主體性喪失，淪為行政監(jiān)管客體，所具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)被忽視，行為被簡(jiǎn)化為純粹的守法行為。但是，“人在自己的活動(dòng)中追求符合自己目的的結(jié)果，在不違抗自然必然性的范圍內(nèi)，總試圖在自己所把握的選擇范圍內(nèi)做出最好的選擇，這就是人類理性的功能”。(16)葛晨虹：《道德是人類具有的一種價(jià)值理性智慧》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。工程建設(shè)主體在自身理性選擇下，可能對(duì)行政監(jiān)管措施的不認(rèn)同而出現(xiàn)對(duì)抗，“破壞和抵制這種制度的行為很可能廣為蔓延，并將逐漸削弱該制度的基礎(chǔ)和強(qiáng)力”。(17)[美]博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第335頁(yè)。再次，單方強(qiáng)制下，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)相對(duì)人進(jìn)行持續(xù)性、廣泛性的監(jiān)管，行政成本巨大。行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政監(jiān)管措施并非全部取得相對(duì)人的信任和支持，還需要采取足夠措施保證所實(shí)施行為被有效執(zhí)行。在較為簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尚可采取此種操作，但工程建設(shè)領(lǐng)域復(fù)雜度較高，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管成本也隨之急劇上升，無(wú)法應(yīng)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的管制需求。
雙方協(xié)商方式則可以有效降低監(jiān)管成本，利用雙方智識(shí)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。首先，經(jīng)由協(xié)商可以提高行政效率，增強(qiáng)決策的可接受度，降低行政成本。工程建設(shè)領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體通過(guò)協(xié)商，可以了解到對(duì)方所掌控的信息，打破行政信息單向度流動(dòng)通道。一方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，可以通過(guò)協(xié)商通道向工程建設(shè)主體提出非正式要求或者建議，提高決策和事實(shí)之間的契合程度。另一方面，對(duì)工程建設(shè)主體而言，可以事先知道行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，從而決定工程建設(shè)活動(dòng)更優(yōu)化地開(kāi)展，降低工程建設(shè)活動(dòng)中的違法違規(guī)動(dòng)機(jī)。其次，通過(guò)協(xié)商可以還原工程建設(shè)主體的主體地位，便于借用其優(yōu)勢(shì)開(kāi)展工程建設(shè)規(guī)制。雙方協(xié)商在對(duì)等的基礎(chǔ)上展開(kāi)，保留了利用對(duì)方智識(shí)的可能。在協(xié)商過(guò)程中，工程建設(shè)主體為自身利益辯護(hù)基于技術(shù)優(yōu)勢(shì)展開(kāi)，可以將技術(shù)優(yōu)勢(shì)注入到工程建設(shè)領(lǐng)域的行政監(jiān)管中，也可以在協(xié)商過(guò)程中確立規(guī)則，開(kāi)展自我規(guī)制，有效地將其地位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到工程建設(shè)規(guī)制中。經(jīng)協(xié)商可以實(shí)現(xiàn)事實(shí)和規(guī)范之間的溝通，促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治。協(xié)商溝通“是事實(shí)與規(guī)范之間的橋梁，是促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的重要途徑”。(18)周佑勇：《論行政裁量的利益溝通方式》，載《法律科學(xué)》2008年第3期。經(jīng)協(xié)商程序，可以促使行政機(jī)關(guān)在適用規(guī)范時(shí)充分考量工程建設(shè)活動(dòng)的特點(diǎn)，對(duì)規(guī)則是否適用于事實(shí)進(jìn)行考量，有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。
(三)從片面威懾到激勵(lì)制約相容
高權(quán)行政監(jiān)管模式中，行政機(jī)關(guān)采用的片面制約機(jī)制易墜入威懾陷阱而導(dǎo)致行政監(jiān)管失效。威懾陷阱概念源自于反壟斷法領(lǐng)域，指“在規(guī)制的過(guò)程中，由于處罰的不恰當(dāng)所導(dǎo)致的，既不足以威懾違法行為，也不會(huì)超出企業(yè)所能夠承受的范圍，而只會(huì)損害無(wú)辜的雇員和債權(quán)人利益的情況。”(19)喻玲：《從一元到多元：寡頭的反壟斷法規(guī)制》，復(fù)旦大學(xué)出版社2016年版，第72頁(yè)。處罰不恰當(dāng)導(dǎo)致威懾失效的情況不僅發(fā)生在反壟斷法領(lǐng)域，在工程建設(shè)領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)。在工程建設(shè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)行政處罰和刑事處罰的方式提高工程建設(shè)主體的違法成本，以嚇阻、威懾工程建設(shè)主體，促使其遵守法律法規(guī)。根據(jù)這一邏輯，要實(shí)現(xiàn)有效的威懾需要滿足違法行為發(fā)現(xiàn)概率高、違法成本適當(dāng)、違法后果影響不大或易挽回，工程建設(shè)領(lǐng)域的特點(diǎn)無(wú)法滿足前述要求。首先，工程建設(shè)活動(dòng)本身就具備很強(qiáng)的隱蔽性和長(zhǎng)期性，違法行為不易被發(fā)現(xiàn)。其次，工程實(shí)踐中對(duì)未產(chǎn)生較大社會(huì)后果的違法行為，行政機(jī)關(guān)的處罰一般是限期整改和有限罰款，這對(duì)于現(xiàn)金流量龐大的工程建設(shè)主體(建設(shè)單位和施工單位)通過(guò)違法行為獲得的收益而言，違法成本較低。再次，工程建設(shè)活動(dòng)的違法行為極易發(fā)生非常嚴(yán)重的后果。如前述“豐城電廠事故”中，因?yàn)椴鹉９ば虻氖д`直接導(dǎo)致了73人死亡、2人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失10197.2萬(wàn)元的嚴(yán)重后果。故而，通過(guò)片面威懾的制約機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)主體有效驅(qū)動(dòng)。
激勵(lì)制約相容機(jī)制的方式則可以補(bǔ)足片面威懾制約機(jī)制所面臨的問(wèn)題。管理學(xué)視角下，人具有趨利避害的本性，通過(guò)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制可以從正負(fù)雙向驅(qū)動(dòng)被規(guī)制對(duì)象，“因此，無(wú)論對(duì)于企業(yè)職工，還是對(duì)于政府公務(wù)人員，都要既加以制約又加以激勵(lì)，才能提高效率。”(20)羅豪才、宋功德：《現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第3期。激勵(lì)制約相容機(jī)制的設(shè)立是基于契約行政理念下的多元主體和多方協(xié)商的。契約行政下，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人就規(guī)制內(nèi)容展開(kāi)協(xié)商，并在合法范圍內(nèi)達(dá)成協(xié)議。根據(jù)雙方達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容，相對(duì)人違反協(xié)議約定所需承擔(dān)的責(zé)任即制約機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，遵守協(xié)議約定所能夠享受到的收益或者便利即激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。相較于片面威懾機(jī)制，激勵(lì)制約相容機(jī)制中行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人不再處于沖突對(duì)抗的關(guān)系中，而是通過(guò)合作的方式共同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。激勵(lì)制約相容機(jī)制下，相對(duì)人主體性得到充分的認(rèn)可，以合作者的身份進(jìn)入到規(guī)制環(huán)節(jié)中，這也能夠提高對(duì)規(guī)制行為的遵從度。在工程建設(shè)領(lǐng)域，通過(guò)建立激勵(lì)制約相容機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間轉(zhuǎn)化為平等合作的關(guān)系。在趨利性的驅(qū)動(dòng)下工程建設(shè)主體隱藏工程建設(shè)違法行為的動(dòng)機(jī)會(huì)被削弱，由此也就解決了片面威懾機(jī)制下工程建設(shè)領(lǐng)域違法行為不易發(fā)現(xiàn)、違法成本偏低的問(wèn)題。
三、理論展開(kāi)：契約行政下企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度之引入
由上述可知，工程建設(shè)領(lǐng)域中源自于高權(quán)行政治理邏輯的行政監(jiān)管模式在實(shí)踐中所遭遇的困境，需要借助契約行政理念予以填補(bǔ)。而通過(guò)引入在其他領(lǐng)域較為成熟的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，可以有效實(shí)現(xiàn)契約行政理念在工程建設(shè)領(lǐng)域的注入，以回應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域中高權(quán)行政模式所面臨的困境，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域規(guī)制的改造。
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度源自于作為企業(yè)內(nèi)部治理模式的合規(guī)。企業(yè)內(nèi)部治理模式中的合規(guī)是指企業(yè)通過(guò)公司章程和管理制度等工具實(shí)現(xiàn)，以遵守法律法規(guī)、企業(yè)自身制度和商業(yè)倫理及準(zhǔn)則為目的，防范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部制度構(gòu)建。(21)參見(jiàn)陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019年第3期。作為企業(yè)治理機(jī)制的企業(yè)合規(guī)中，目的取向在于為企業(yè)日常管理工作提供規(guī)則指引，通過(guò)企業(yè)自身資源的組織降低企業(yè)管理成本。企業(yè)合規(guī)的構(gòu)建不僅能夠?yàn)槠髽I(yè)管理帶來(lái)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還具有很強(qiáng)的外部性，能夠有效降低執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，后逐漸被行業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)際組織作為引導(dǎo)性規(guī)范并加以推廣。如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)所發(fā)布的《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門(mén)》、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《合規(guī)控制、企業(yè)道德即合規(guī)最佳實(shí)踐指南》和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《合規(guī)管理體系指南》中均有對(duì)企業(yè)建立有效合規(guī)管理體系的建議和要求?？梢?jiàn)，企業(yè)合規(guī)治理模式在諸多領(lǐng)域已經(jīng)有較為廣泛的應(yīng)用，并且逐步彰顯出外部化趨勢(shì)。
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度是企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式的外部化。為更好地發(fā)揮企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式的外部性，提升規(guī)制效率，各國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度規(guī)則。即企業(yè)承諾制定并遵守符合執(zhí)法機(jī)關(guān)要求的企業(yè)合規(guī)制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)該類型企業(yè)給予提前許可、放松監(jiān)管、減輕和免于處罰的“回報(bào)”。以合規(guī)協(xié)議制度運(yùn)用較為成熟的反壟斷法領(lǐng)域?yàn)槔?，在?duì)企業(yè)開(kāi)展反壟斷規(guī)制中，往往面臨違法事實(shí)發(fā)現(xiàn)難度低、企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)抗關(guān)系強(qiáng)、處罰威懾不足的情況，為有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家規(guī)定，企業(yè)做出合規(guī)承諾是在面對(duì)反壟斷訴訟時(shí)和解和適用緩刑的前提條件。(22)參見(jiàn)喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實(shí)施的新趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2015年第6期。通過(guò)這一正面激勵(lì)手段促使企業(yè)作出合規(guī)承諾，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度對(duì)規(guī)制效率的提升。因此，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度將企業(yè)合規(guī)內(nèi)部治理模式提升為政府規(guī)制工具，以有效發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的外部性，提升規(guī)制效率。
(一)作為契約行政理念制度載體的企業(yè)合規(guī)協(xié)議
企業(yè)合規(guī)協(xié)議是企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間經(jīng)過(guò)協(xié)商簽訂的，以企業(yè)構(gòu)建內(nèi)部合規(guī)管理制度為手段，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)行政管理目的為目標(biāo)，包含激勵(lì)和制裁措施的協(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議具有雙方性、協(xié)商性和激勵(lì)制約共融性特質(zhì)，契合契約行政理念。
首先，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)分別就執(zhí)法機(jī)關(guān)行政管理目的的實(shí)現(xiàn)作為目標(biāo)，符合契約行政下的多元主體性。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，規(guī)制信息的流向是雙向互動(dòng)的，而不是單一中心的。以美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)所發(fā)布的《合規(guī)承諾框架》為例，文件中規(guī)定“建議所有受美國(guó)管轄的實(shí)體以及在美國(guó)境內(nèi)與美國(guó)人開(kāi)展業(yè)務(wù)或使用美國(guó)原產(chǎn)貨物或服務(wù)的外國(guó)實(shí)體，建立一套有效的制裁合規(guī)體系”。(23)參見(jiàn)陳瑞華：《行政監(jiān)管合規(guī)體系的基本標(biāo)準(zhǔn)——美國(guó)OFAC〈合規(guī)承諾框架〉簡(jiǎn)介》，載《中國(guó)律師》2019年第12期。前述合規(guī)承諾就是企業(yè)和OFAC就行政管理目的達(dá)成的合規(guī)協(xié)議。企業(yè)并沒(méi)有受到來(lái)自O(shè)FAC的強(qiáng)迫要求作出承諾，而是根據(jù)自身需求可以選擇是否達(dá)成協(xié)議，享有拒絕的權(quán)利。同時(shí)，盡管在反壟斷執(zhí)法中存在“從自愿向附條件強(qiáng)制的轉(zhuǎn)向”，(24)同②。但是該附條件強(qiáng)制表現(xiàn)為企業(yè)若不作出合規(guī)協(xié)議承諾，則無(wú)法在反壟斷調(diào)查期間進(jìn)行和解，但并不影響企業(yè)其他權(quán)利，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定企業(yè)的主體性并未喪失。故而，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)是雙重核心，符合契約行政多元主體的特征。
其次，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容是在企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間協(xié)商的條件下制定的，契合契約行政下的多方協(xié)商屬性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的核心內(nèi)容是企業(yè)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制定企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度，并承諾嚴(yán)格遵守制度進(jìn)行組織設(shè)計(jì)、開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、組織審計(jì)檢查等。就企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度而言，需要由企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)共同確定，一方面需要嚴(yán)格符合法律法規(guī)的要求，另一方面需要考慮到企業(yè)個(gè)性特征并保持靈活性。這個(gè)過(guò)程中企業(yè)可以通過(guò)協(xié)商表達(dá)自身意志，并對(duì)協(xié)議內(nèi)容產(chǎn)生影響，而非完全按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制設(shè)定協(xié)議內(nèi)容。企業(yè)對(duì)于合規(guī)協(xié)議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)制定能夠產(chǎn)生影響，并非單向接受來(lái)自執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方意志。
最后，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的效果內(nèi)容包括對(duì)企業(yè)的激勵(lì)和制約雙重機(jī)制。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，為了保證執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠獲得足夠多的企業(yè)合規(guī)承諾，往往通過(guò)正向激勵(lì)和負(fù)向制約的方式驅(qū)動(dòng)企業(yè)制作合規(guī)計(jì)劃。根據(jù)《合規(guī)承諾框架》，OFAC會(huì)將企業(yè)是否建立有效的企業(yè)合規(guī)承諾作為判斷違規(guī)行為是否惡劣的考量因素。建立合規(guī)承諾的企業(yè)會(huì)被認(rèn)為采取了積極的措施防范違規(guī)行為的發(fā)生，并通過(guò)這一要素降低企業(yè)違規(guī)行為的惡性定性；并且將這一情節(jié)繼續(xù)作為處罰情節(jié)的裁量要素，對(duì)處罰金額予以裁減、處罰手段緩和。與此同時(shí)，在企業(yè)發(fā)生違規(guī)行為的情況下，OFAC再次以企業(yè)簽訂合規(guī)協(xié)議、作出合規(guī)承諾作為前提條件和企業(yè)作出和解；在和解考驗(yàn)期滿后可以根據(jù)合規(guī)協(xié)議的執(zhí)行情況確定是否停止調(diào)查、減免懲罰，或者重新啟動(dòng)調(diào)查并采取更為嚴(yán)厲的懲罰措施。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)激勵(lì)制約相容機(jī)制一方面充分吸引企業(yè)簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議，另一方面充分發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議的作用，提高規(guī)制效果。這也與契約行政中激勵(lì)制約相容機(jī)制的特性吻合。
(二)企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)解決實(shí)踐困境的作用
企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度并非全然是舶來(lái)品，在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已通過(guò)告知承諾制行政審批制度改革的形式有所運(yùn)用。自2017年起，我國(guó)在建筑企業(yè)資質(zhì)許可、工程施工許可等多個(gè)行政審批事項(xiàng)中試行告知承諾制度改革。(25)參見(jiàn)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2017〕773號(hào))、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)告知承諾制審批試點(diǎn)的通知》(建辦市函〔2019〕487號(hào))。告知承諾制行政審批中，申請(qǐng)人作出《行政審批告知承諾書(shū)》的行為實(shí)質(zhì)上是與行政機(jī)關(guān)之間簽訂的行政協(xié)議，承諾的內(nèi)容即是企業(yè)合規(guī)的具體要求。已有的實(shí)踐表明，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`中具有積極的作用。
治理邏輯面向上，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度作為契約行政的制度載體，具有交涉性、商談性特質(zhì)，能夠把主體性重新賦予工程建設(shè)主體，將高權(quán)行政監(jiān)管模式的壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)檎f(shuō)服性、合作性執(zhí)法，有效回應(yīng)了工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管的實(shí)踐困境。企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度下，企業(yè)在協(xié)議構(gòu)建過(guò)程中與執(zhí)法機(jī)關(guān)處于平等地位，能夠通過(guò)自我意志的表達(dá)影響到協(xié)議的具體內(nèi)容，由此可增強(qiáng)企業(yè)對(duì)規(guī)制政策和工具的理解力和遵從度。高權(quán)行政監(jiān)管模式中行政機(jī)關(guān)將工程建設(shè)主體客體化，傾向于采用壓服性、強(qiáng)制性的執(zhí)法方式。這種執(zhí)法方式下，工程建設(shè)主體往往存在對(duì)執(zhí)法目的或措施的不認(rèn)同，和行政機(jī)關(guān)處于消極對(duì)抗的關(guān)系之中。在現(xiàn)代社會(huì)行政任務(wù)不斷擴(kuò)張的背景下，行政機(jī)關(guān)采取柔性治理模式實(shí)現(xiàn)更好規(guī)制已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界的共識(shí)，由柔性治理理念展開(kāi)，釋放工程建設(shè)主體的主體性，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的交互合作也是發(fā)展的必然趨勢(shì)。契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以充分實(shí)現(xiàn)柔性治理的目標(biāo)。企業(yè)合規(guī)協(xié)議改造中，充分承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體的利益并非決然對(duì)抗關(guān)系，并通過(guò)程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)二者利益的溝通互動(dòng)，以此填補(bǔ)工程建設(shè)主體所缺失的意志表達(dá)，實(shí)現(xiàn)主體雙方之間的合作規(guī)制?？梢?jiàn)，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度通過(guò)改造壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法方式為說(shuō)服性、合作性執(zhí)法方式，能夠有效解決工程建設(shè)領(lǐng)域面臨的實(shí)踐困境。
經(jīng)濟(jì)理性面向上，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度對(duì)傳統(tǒng)高權(quán)行政監(jiān)管模式加以改造符合經(jīng)濟(jì)理性，行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體能由此而獲得雙贏。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度下可以降低管制成本、提高管制效果、增加管制手段。第一，行政機(jī)關(guān)可以經(jīng)由企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度構(gòu)建，對(duì)工程全生命周期開(kāi)展具有針對(duì)性的監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議，將對(duì)工程建設(shè)碎片化、長(zhǎng)期化、多段化的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為對(duì)工程建設(shè)主體的守約監(jiān)管，并根據(jù)守約情況對(duì)監(jiān)管措施加以調(diào)整，提高監(jiān)管的針對(duì)性和靈活性，降低了管制成本。第二，行政機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以激活工程建設(shè)主體，通過(guò)雙方合作的方式對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展規(guī)制，能夠避免因行政機(jī)關(guān)缺陷導(dǎo)致的監(jiān)管低效，可以提高管制效果。第三，行政機(jī)關(guān)透過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議可以在法定權(quán)之外新增約定權(quán)，(26)參見(jiàn)楊小君：《契約對(duì)行政職權(quán)法定原則的影響和正當(dāng)規(guī)則》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期。以此在法定范圍之外獲得新規(guī)制手段，保證規(guī)制效率。對(duì)工程建設(shè)主體而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度改造下能夠降低遵從成本、提高管理效果、獲得額外激勵(lì)。第一，通過(guò)工程建設(shè)主體和行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)商，可以有效減輕行政監(jiān)管措施的冗雜度、防止邏輯混亂監(jiān)管措施的出現(xiàn)，降低工程建設(shè)主體制度遵從成本。第二，工程建設(shè)主體通過(guò)建立企業(yè)合規(guī)管理制度，能夠降低自身管理風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)內(nèi)部管理效果。第三，工程建設(shè)主體在激勵(lì)機(jī)制的影響下享受到預(yù)先許可、監(jiān)督放松、處罰緩和等“優(yōu)惠條件”，獲得額外激勵(lì)。
上述可見(jiàn)，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已有一定程度的運(yùn)用，其實(shí)踐效果表明，不僅可以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)領(lǐng)域規(guī)制中壓服性、強(qiáng)制性執(zhí)法方式向說(shuō)服性、合作性執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，符合治理邏輯發(fā)展趨勢(shì)，也可以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體雙方的利益，符合經(jīng)濟(jì)理性，具有可操作性。
(三)工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的特征
企業(yè)合規(guī)協(xié)議本質(zhì)屬性為管制性行政契約，協(xié)議雙方在契約行政理念指導(dǎo)下，就可協(xié)商部分達(dá)成合意，形成全新的行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政契約附著于行政裁量之上，(27)參見(jiàn)余凌云：《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第20頁(yè)。工程建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)協(xié)議同樣應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體就行政裁量范圍內(nèi)事項(xiàng)協(xié)商一致所產(chǎn)生的創(chuàng)設(shè)或確定雙方行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的文件。工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度是契約行政理念因應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域特殊性擬合后生成的具有工程建設(shè)特色的制度，其特征具體體現(xiàn)在主體要素、過(guò)程要素、效果要素和反饋要素四個(gè)方面。
1.主體的雙方性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)是由行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體雙方所共同簽訂的。我國(guó)現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系下，工程建設(shè)主體包括建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位五方主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別就各工程建設(shè)主體的工作內(nèi)容簽訂合規(guī)協(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的雙方性主要是滿足工程建設(shè)主體在工程建設(shè)行政監(jiān)管中主體性的回歸，工程建設(shè)主體應(yīng)作為行政活動(dòng)的主體而非客體存在。故而，主體要素的雙方性不僅是指企業(yè)合規(guī)主體中應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體，還包括企業(yè)合規(guī)協(xié)議中意志應(yīng)當(dāng)具備雙方性，是雙方意志共同作用形成的，而非單方強(qiáng)制的。同時(shí)，工程建設(shè)活動(dòng)中涉及的行政監(jiān)管事項(xiàng)分屬于不同的行政機(jī)關(guān)，受職權(quán)法定原則的約束，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)不屬于自身職權(quán)范圍的事項(xiàng)作出處分，故而可能出現(xiàn)多個(gè)行政機(jī)關(guān)分別與工程建設(shè)主體簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的情形。但是，工程建設(shè)活動(dòng)具有連續(xù)性，人為割裂的行政監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)置和工程連續(xù)性之間的矛盾不僅會(huì)導(dǎo)致高權(quán)行政監(jiān)管模式的困境，也會(huì)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的效能產(chǎn)生消極作用。因此，多個(gè)行政機(jī)關(guān)可以協(xié)同與工程建設(shè)主體進(jìn)行協(xié)商，就多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事項(xiàng)共同簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議，更能夠發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議靈活性和全周期性優(yōu)勢(shì)。
2.過(guò)程的協(xié)商性。行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商的方式訂立企業(yè)合規(guī)協(xié)議。協(xié)商性包括是否簽訂合規(guī)協(xié)議和簽訂何種合規(guī)協(xié)議兩方面。一方面，工程建設(shè)主體對(duì)于是否簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有選擇性。前已述及，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)正向激勵(lì)手段或者負(fù)向制約手段誘使工程建設(shè)主體達(dá)成合規(guī)協(xié)議，但是行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)通過(guò)強(qiáng)制性命令要求簽訂。否則，企業(yè)合規(guī)協(xié)議會(huì)喪失協(xié)商性特質(zhì)，退化為高權(quán)行政下的行政命令。另一方面，工程建設(shè)主體可以就合規(guī)協(xié)議的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容和行政機(jī)關(guān)開(kāi)展協(xié)商確定。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的目的在于通過(guò)協(xié)議的形式充分發(fā)揮工程建設(shè)主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，促使工程建設(shè)主體與行政機(jī)關(guān)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)的規(guī)制。確定企業(yè)合規(guī)協(xié)議內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是行政裁量的契約化，保證作為相對(duì)人的工程建設(shè)主體充分表達(dá)意志、參與協(xié)商，實(shí)質(zhì)上也是在工程建設(shè)領(lǐng)域引入企業(yè)合規(guī)協(xié)議的正當(dāng)性基礎(chǔ)。
3.動(dòng)因的激勵(lì)性。企業(yè)合規(guī)協(xié)議中需要對(duì)工程建設(shè)主體設(shè)置相應(yīng)的“優(yōu)惠”條件，以激發(fā)參與企業(yè)合規(guī)協(xié)議的動(dòng)機(jī)。如前所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議改造對(duì)雙方而言是符合經(jīng)濟(jì)理性的，即雙方均能夠通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度獲得相應(yīng)的“收益”。工程建設(shè)主體通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度能獲得額外“收益”，這也是其簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的主要?jiǎng)恿?，所以企業(yè)合規(guī)協(xié)議中需要設(shè)置相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。就工程建設(shè)領(lǐng)域而言，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的動(dòng)因要素可包括以下三種：(1)預(yù)先許可，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)工程建設(shè)主體在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中所做承諾，在審查符合許可條件后，不另行事實(shí)審查即授予許可。(2)放松監(jiān)管，指行政機(jī)關(guān)在獲得工程建設(shè)主體合規(guī)承諾后，對(duì)承諾工程的降低檢查頻率、減小檢查范圍，從對(duì)工程實(shí)體的檢查轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)遵守合規(guī)協(xié)議承諾的檢查。(3)處罰緩和，指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰裁量時(shí)將是否簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議及其執(zhí)行情況納入裁量因素，在工程建設(shè)主體積極作為的情況下可以予以從輕處罰。
4.反饋信息的循環(huán)性。行政機(jī)關(guān)在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中對(duì)合規(guī)協(xié)議的履行情況實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對(duì)措施加以調(diào)整，實(shí)現(xiàn)信息循環(huán)閉環(huán)?！昂贤獍^(guò)程中為公眾做個(gè)好交易并不只是取決于是否要簽個(gè)合同、合同給誰(shuí)，而是取決于對(duì)合同從頭到尾整個(gè)過(guò)程的管理?！?28)[美]菲利浦·庫(kù)珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第5頁(yè)。工程建設(shè)活動(dòng)的一次性、外部性特征決定了行政機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，保證工程全生命周期各建設(shè)活動(dòng)均符合法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)管活動(dòng)“不應(yīng)該‘事前放水’加上‘事后抽查’的方式進(jìn)行行政管制，因?yàn)橐坏┙ㄖ瓿苫蚓用袢胱⊥瓿珊?，縱使抽查出不依法令規(guī)定興建完成(或接近完成)的個(gè)案，再要求補(bǔ)正瑕疵或重新設(shè)計(jì)在技術(shù)上及事實(shí)上通常都是事倍功半或成本過(guò)高”。(29)林明鏘：《消失的行政審查責(zé)任》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》2017年第4期。行政機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)主體的合規(guī)協(xié)議承諾行為開(kāi)展持續(xù)性的過(guò)程監(jiān)督，確保后者能夠切實(shí)履行合規(guī)協(xié)議所承諾的內(nèi)容。根據(jù)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的約定，行政機(jī)關(guān)可以要求工程建設(shè)主體完成相應(yīng)文件記錄工作，并以節(jié)點(diǎn)檢查的方式對(duì)記錄結(jié)果進(jìn)行檢查，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容的廣度和深度。行政機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果，對(duì)監(jiān)督措施進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并通過(guò)激勵(lì)制約機(jī)制反作用到工程建設(shè)主體，保證工程建設(shè)主體嚴(yán)格履行協(xié)議約定。
四、實(shí)踐運(yùn)用：工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度之展開(kāi)
綜上可知，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的契約化，其法律屬性是行政協(xié)議。但與其他行政協(xié)議不同的是，企業(yè)合規(guī)協(xié)議與作為基礎(chǔ)的行政處分行為之間具有更為深刻且緊密的聯(lián)系。傳統(tǒng)認(rèn)為，“行政契約行為和行政處分行為之間存在競(jìng)爭(zhēng)與取代的關(guān)系”。(30)袁文峰：《論行政形式自由選擇權(quán)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第1期。即一旦選擇了契約形式，就不能再度退回到行政處分行為，以此保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?，避免出現(xiàn)行政遁入?yún)f(xié)議。企業(yè)合規(guī)協(xié)議則不同，其一，行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的方式主要表現(xiàn)為行政處分行為的作出；其二，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中企業(yè)的義務(wù)內(nèi)容是對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的細(xì)化和內(nèi)部化；其三，企業(yè)合規(guī)協(xié)議功能表現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量空間的限縮。所以，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是一種特殊形式的行政契約，不同于傳統(tǒng)理論中行政契約是用以取代行政處分行為的，而是依附于原有行政處分行為的。故而，企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的具體展開(kāi)，既需要遵守行政協(xié)議的一般原理，又與該協(xié)議所附著的行政處分行為密切關(guān)聯(lián)。
(一)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍
企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍是指行政機(jī)關(guān)能夠采用與工程建設(shè)主體簽訂合規(guī)協(xié)議的方式完成行政任務(wù)的范圍。前已述及，根據(jù)行政行為形式選擇自由理論，(31)參見(jiàn)程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學(xué)》2005年第5期。當(dāng)法律無(wú)強(qiáng)制規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)為達(dá)成公共行政目的，可以自行選擇行政行為方式。就企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度而言，由于行政機(jī)關(guān)享有行政行為形式選擇自由權(quán)，通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)原有高權(quán)行政行為的填補(bǔ)。企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)行政行為的依附性決定了其適用范圍實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)受限于所依附行政行為的裁量空間是否可以通過(guò)契約方式加以限縮，亦即取決于行政機(jī)關(guān)在具體行政管理事項(xiàng)上享有的行政行為形式選擇權(quán)邊界。
Simulation Study of Electromagnetic Valve of Electronically Controlled Injector for Marine Low
由于行政機(jī)關(guān)享有的行政行為形式選擇權(quán)要受到行政法定原則的限制，因此企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍，不能違背法律規(guī)范對(duì)行政行為的強(qiáng)制性要求。其一，企業(yè)合規(guī)協(xié)議在內(nèi)容上必須符合行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。根據(jù)法律保留原則，行政行為必須有法律的明文規(guī)定或明確授權(quán)。即使轉(zhuǎn)由通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式加以填補(bǔ)，仍不得違背原始行政行為的強(qiáng)制性法律規(guī)定。其二，企業(yè)合規(guī)協(xié)議適用的事項(xiàng)必須要有互動(dòng)性，不得為行政機(jī)關(guān)單方行為作出的事項(xiàng)。這是由企業(yè)合規(guī)協(xié)議多元性、協(xié)商性特征決定的，在法律規(guī)定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)單方作出并完成的事項(xiàng)中，并不存在企業(yè)合規(guī)承諾，自然沒(méi)有企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用可能性。
概言之，工程建設(shè)領(lǐng)域中適用企業(yè)合規(guī)協(xié)議，存在兩個(gè)限制性條件：第一，締約內(nèi)容不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。在建設(shè)工程領(lǐng)域，企業(yè)合規(guī)協(xié)議不可適用的范圍，主要是包括：(1)行政機(jī)關(guān)單方作出的事項(xiàng)，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓。此類事項(xiàng)中，工程建設(shè)主體僅為單純的接受來(lái)自行政機(jī)關(guān)的權(quán)利授予，雙方之間并無(wú)互動(dòng)性，因而不得使用企業(yè)合規(guī)協(xié)議。(2)因公共性過(guò)強(qiáng)而不得協(xié)議執(zhí)行的事項(xiàng)，如城市規(guī)劃許可等。此類事項(xiàng)公共性較強(qiáng)，涉及的利益群體較為復(fù)雜，為防止出現(xiàn)犧牲第三方利益的情況，不能通過(guò)雙方協(xié)商即予以裁量限制，應(yīng)排除出企業(yè)合規(guī)協(xié)議的適用范圍。第二，在行政處罰情形下，工程建設(shè)主體可以和行政機(jī)關(guān)簽訂具有和解性質(zhì)的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，此時(shí)企業(yè)合規(guī)協(xié)議對(duì)于前序行政處罰行為具有一定程度的替代性?？梢?jiàn)，工程建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)協(xié)議從性質(zhì)上可以分為兩種：(1)純粹呈現(xiàn)為對(duì)行政行為過(guò)程填補(bǔ)的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，該種協(xié)議中工程建設(shè)主體承諾遵守協(xié)議約定，行政機(jī)關(guān)按照協(xié)議限縮后的裁量權(quán)范圍作出行政行為，此即關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議。(2)具有行政和解屬性的企業(yè)合規(guī)協(xié)議，該種協(xié)議是在行政行為的中途轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓f(xié)議行為，在企業(yè)正確履行合規(guī)協(xié)議內(nèi)容后，前序行政行為不再執(zhí)行，完全被企業(yè)合規(guī)協(xié)議取代，此即行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議。傳統(tǒng)認(rèn)為行政和解的范圍應(yīng)限于在違法事實(shí)無(wú)法查明或者不易查明的情形，(32)參見(jiàn)張紅：《破解行政執(zhí)法和解的難題——基于證券行政執(zhí)法和解的觀察》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期。但是企業(yè)合規(guī)協(xié)議的施行過(guò)程可以被視作為行政裁量權(quán)的行使過(guò)程，可將和解視作為裁量的一個(gè)因素，適當(dāng)擴(kuò)大行政和解的適用范圍。(33)參見(jiàn)周佑勇、李俊：《論行政裁量中的和解——以德國(guó)法和美國(guó)法的考察》，載《行政法學(xué)研究》2007年第1期。在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，為推動(dòng)工程建設(shè)主體更多作出合規(guī)承諾，實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制效果，可以將和解范圍做適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大。即在事實(shí)或法律狀態(tài)易查或者已經(jīng)查清的情形下也可以適用和解。(34)參見(jiàn)方世榮、白云峰：《行政執(zhí)法和解的模式及其運(yùn)用》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。
(二)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的效力類型
企業(yè)合規(guī)協(xié)議是兼具行政性與協(xié)議性雙重屬性的行政協(xié)議，因此應(yīng)該滿足行政協(xié)議的效力規(guī)則。在我國(guó)，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱為《行政協(xié)議司法解釋》)，明確了行政協(xié)議行為的專門(mén)司法審查規(guī)則，其中規(guī)定的行政協(xié)議效力類型具體包含有效、無(wú)效、可撤銷、解除四種。
1.企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效、無(wú)效要件?！缎姓f(xié)議司法解釋》第12條規(guī)定行政協(xié)議的無(wú)效條件，即當(dāng)行政協(xié)議出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格、行政協(xié)議沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯的違法情形時(shí)，行政協(xié)議無(wú)效。而且，民事法律規(guī)范亦可以成為行政協(xié)議無(wú)效的理由。據(jù)此，企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效要件涉及兩個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)在締約時(shí)享有行政主體資格與行為權(quán)限；二是行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間協(xié)商一致。
(1)就工程建設(shè)領(lǐng)域關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議而言，最為典型的是預(yù)先許可協(xié)議。預(yù)先許可協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體關(guān)于某行政許可事項(xiàng)達(dá)成的協(xié)議，協(xié)議中工程建設(shè)主體承諾已經(jīng)或者在某時(shí)點(diǎn)滿足許可條件的要求，行政機(jī)關(guān)根據(jù)承諾在未經(jīng)事實(shí)審查確認(rèn)條件是否具備前，預(yù)先授予行政許可。前述工程建設(shè)領(lǐng)域告知承諾制即關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)承諾的預(yù)先授予，能夠激勵(lì)工程建設(shè)主體積極守法以獲取行政許可，由此也就能夠同時(shí)提高工程建設(shè)主體守法收益和行政機(jī)關(guān)監(jiān)管效能。當(dāng)然，為了避免行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間通過(guò)協(xié)議方式損害國(guó)家、集體、第三人利益，出現(xiàn)權(quán)力尋租，制度上需要對(duì)預(yù)先許可的約定內(nèi)容進(jìn)行限制。具體而言，應(yīng)從可填補(bǔ)性和危害后果兩個(gè)層面分別展開(kāi)：首先，從規(guī)制措施上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議項(xiàng)下的監(jiān)管放松應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)企業(yè)合規(guī)協(xié)議中其他措施實(shí)現(xiàn)功能填補(bǔ)。參考《行政許可法》第13條規(guī)定，對(duì)于“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)置行政許可；舉重以明輕，行政機(jī)關(guān)在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中獲得工程建設(shè)主體合規(guī)的承諾，能夠?qū)崿F(xiàn)向工程建設(shè)主體釋放一定“利益”、同時(shí)保證監(jiān)管的存在，在規(guī)制措施層面實(shí)現(xiàn)均衡。其次，從規(guī)制效果上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議項(xiàng)下預(yù)先許可事項(xiàng)不得有嚴(yán)重危害后果。行政機(jī)關(guān)盡管采取了企業(yè)合規(guī)協(xié)議的形式開(kāi)展監(jiān)管，但是保證監(jiān)管目標(biāo)仍是首位追求，所以在監(jiān)管放松所能夠帶來(lái)的收益應(yīng)該遠(yuǎn)大于監(jiān)管失敗可能的后果。故而，對(duì)于涉及工程質(zhì)量安全的重大事項(xiàng)和可能產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)影響的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格管制，防止出現(xiàn)惡劣的社會(huì)后果；對(duì)于危害程度較小，并且能夠通過(guò)事后措施補(bǔ)救的許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)肯認(rèn)可以存在許可條件的放松。最后，從規(guī)制內(nèi)容上看，企業(yè)合規(guī)協(xié)議應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定為基礎(chǔ)，根據(jù)本工程的特殊情況對(duì)具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行情節(jié)細(xì)化，對(duì)法律效果進(jìn)行效果格化，不得超出已有規(guī)定的范圍，否則會(huì)導(dǎo)致無(wú)效后果。對(duì)于新增約定權(quán)這一特殊情形，其可能存在一定程度逾越，但同樣應(yīng)當(dāng)遵守法律保留原則的限制，不得侵害工程建設(shè)主體的基本權(quán)利。就工程建設(shè)領(lǐng)域而言，一般應(yīng)局限為有限額度的罰款、檢查措施的加劇或有限期限的停工等。同時(shí)為激發(fā)工程建設(shè)主體主動(dòng)遵守企業(yè)合規(guī)協(xié)議，還需要設(shè)定的責(zé)任機(jī)制與預(yù)先許可相適應(yīng)，內(nèi)容上需要保證獲得預(yù)先許可的利益與不具備許可條件遭受的懲罰形成平衡。
(2)就行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議而言，工程建設(shè)領(lǐng)域最為典型的是處罰和解協(xié)議。與關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議不同，行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議是在行政行為之后作出的，即存在確定的前序行政處罰行為。該類型企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，工程建設(shè)主體通過(guò)遵守企業(yè)合規(guī)承諾的方式，換取行政機(jī)關(guān)減輕或者從輕處罰。行政機(jī)關(guān)為保障工程建設(shè)主體嚴(yán)格遵守在協(xié)議中所作出的承諾，需要同時(shí)設(shè)置虛假承諾后的加重處罰機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)行政和解性企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的利益均衡。因此，在行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議除受到關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議的合法性限制之外，還需要同時(shí)滿足“加重處罰機(jī)制”的合法性。
2.企業(yè)合規(guī)協(xié)議的可撤銷、解除要件。企業(yè)合規(guī)協(xié)議的可撤銷和解除均是協(xié)議效力歸于終結(jié)的類型，其實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)、企業(yè)與社會(huì)公眾之間達(dá)到利益均衡與否，可撤銷或解除要件的達(dá)成需要以各方利益保持均衡為基礎(chǔ)。除此之外，對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議是否可撤銷與是否解除展開(kāi)利益權(quán)衡時(shí)，還需要考慮第三人利益或信賴?yán)姹Ｗo(hù)。
(1)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中，不存在協(xié)議可撤銷情形。根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第14條規(guī)定，行政協(xié)議的可撤銷要件是“行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形”。即企業(yè)合規(guī)協(xié)議中存在表意瑕疵或者顯失公平的情況下，才允許撤銷協(xié)議。但是由前述可知，兩種類型的企業(yè)合規(guī)協(xié)議均是工程建設(shè)主體和行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)協(xié)商的方式確定的，以工程建設(shè)法規(guī)體系為基礎(chǔ)的情節(jié)細(xì)化和法律效果的格化。換言之，工程建設(shè)主體實(shí)質(zhì)上所遵守的協(xié)議義務(wù)是對(duì)法律規(guī)定的契約化改造。關(guān)于上述義務(wù)的確定，工程建設(shè)主體事實(shí)上不存在被欺詐、脅迫或重大誤解可能性；同時(shí)，雙方也不存在構(gòu)成重大誤解的可能。最后，顯失公平情形在企業(yè)合規(guī)協(xié)議中如果存在，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為工程建設(shè)主體所需遵守義務(wù)嚴(yán)重超過(guò)法定范圍，此時(shí)企業(yè)合規(guī)協(xié)議會(huì)因?yàn)檫`反行政法定原則而歸于無(wú)效。故而，在企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度中不存在可撤銷制度的適用空間。
(2)《行政協(xié)議司法解釋》中規(guī)定解除的情形包括約定解除、法定解除和單方解除三種，企業(yè)合規(guī)協(xié)議中三者應(yīng)當(dāng)具備不同的要件。約定解除的要件最為寬松，在雙方協(xié)商一致的前提下，僅需要滿足不損害社會(huì)公共利益即可解除。以關(guān)系填補(bǔ)型企業(yè)合規(guī)協(xié)議為例，預(yù)先許可的作出可能伴隨著工程建設(shè)主體某項(xiàng)資格事實(shí)上并未具備，此時(shí)解除合同就有可能造成行政許可效力的待定狀態(tài)，會(huì)損害到社會(huì)公共利益。在此種情形下，為保護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)禁止雙方約定解除企業(yè)合規(guī)協(xié)議。法定解除的要件為企業(yè)合規(guī)協(xié)議所附著行政行為的依據(jù)發(fā)生變化，導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)協(xié)議的基礎(chǔ)不再存在，此時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予工程建設(shè)主體請(qǐng)求解除合同的權(quán)利。單方解除要件應(yīng)當(dāng)參照《行政協(xié)議司法解釋》第16條第1款的規(guī)定。行政協(xié)議單方變更、解除權(quán)是行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)享有的優(yōu)益權(quán)，是基于行政機(jī)關(guān)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益職能定位而產(chǎn)生的“特權(quán)”。如前所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的契約化，行政機(jī)關(guān)所負(fù)擔(dān)的義務(wù)是按照約定執(zhí)行經(jīng)格化的法律效果，其在可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情況下，存在進(jìn)行單方變更企業(yè)合規(guī)協(xié)議的權(quán)利。但是需要注意的是，因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是對(duì)行政裁量權(quán)的契約化，較為單一且互相對(duì)應(yīng)。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議內(nèi)容作出單方變更，則需要對(duì)工程建設(shè)主體所負(fù)擔(dān)義務(wù)作出調(diào)整，雙方需要對(duì)協(xié)議重新協(xié)商，事實(shí)上達(dá)成單方解除的效果。即企業(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)不享有單方變更權(quán)，僅在可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情況下享有單方解除權(quán)。
(三)企業(yè)合規(guī)協(xié)議的司法救濟(jì)
前已述及，企業(yè)合規(guī)協(xié)議不同于傳統(tǒng)意義上作為取代單方行政行為的行政協(xié)議，而是附著于原有的行政行為，保持著密切關(guān)聯(lián)，因此企業(yè)合規(guī)協(xié)議所產(chǎn)生爭(zhēng)議的司法救濟(jì)也有明顯差異。
1.工程建設(shè)主體可以根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》，就企業(yè)合規(guī)協(xié)議爭(zhēng)議直接提起行政訴訟。前述可知，企業(yè)合規(guī)協(xié)議實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的契約化。工程建設(shè)主體經(jīng)由與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致，確定在達(dá)成某一協(xié)議約定條件的情形下，獲得請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)按照約定作出特定行政處分行為的權(quán)利。即，在工程建設(shè)主體正確履行企業(yè)合規(guī)協(xié)議約定的情形下，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)被限縮為“按照協(xié)議約定作出相應(yīng)行為”。此時(shí)，事實(shí)判斷可以通過(guò)協(xié)議內(nèi)容明確、裁量空間被限縮為零，法院在審查過(guò)程中并不會(huì)逾越“司法尊重行政”原則。需要注意的是，工程建設(shè)主體在訴訟過(guò)程中僅能夠?qū)f(xié)議之后產(chǎn)生的行政行為依據(jù)企業(yè)合規(guī)協(xié)議提起行政訴訟，不得對(duì)前序行為提起行政協(xié)議訴訟。如前述行政和解型企業(yè)合規(guī)協(xié)議中，工程建設(shè)主體是在行政機(jī)關(guān)作出或者即將作出行政處罰時(shí)簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的。處罰行為發(fā)生在企業(yè)合規(guī)協(xié)議訂立之前，工程建設(shè)主體因簽訂和解協(xié)議對(duì)該處罰行為喪失提起訴訟的權(quán)利。
2.行政機(jī)關(guān)直接作出裁量權(quán)細(xì)化類的行政行為，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行新增約定類的行政行為。裁量權(quán)細(xì)化類行政行為是指行政機(jī)關(guān)原本已經(jīng)具備，通過(guò)協(xié)議約定進(jìn)行情節(jié)細(xì)化和效果格化的行政行為，包括作為義務(wù)內(nèi)容的行為和作為反饋要素的行為。首先，企業(yè)合規(guī)協(xié)議是附著于行政行為之上的，作出行政行為是企業(yè)合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)義務(wù)的重要組成類型。因此，對(duì)于作為義務(wù)內(nèi)容的行政行為，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)協(xié)議約定直接作出。其次，對(duì)于企業(yè)合規(guī)協(xié)議中作為反饋要素存在的行政行為，包括行政處罰、行政檢查等內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可在滿足法律規(guī)定的前提下直接作出。其原理為，行使該類行政行為本屬行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)，并非企業(yè)合規(guī)協(xié)議中新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系創(chuàng)設(shè)，故不會(huì)因契約關(guān)系的存在而影響行使程序。新增約定類行政處分行為是指前述的合規(guī)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)法定權(quán)之外的新增約定權(quán)。此類行政處分行為超出法律規(guī)定范圍，是工程建設(shè)主體為換取行政機(jī)關(guān)更多監(jiān)管放松措施所作出的自我限制，因其存在侵害基本權(quán)利的可能，所以其合法要件和行使程序都需要受到嚴(yán)格的限制。前已述及，對(duì)于其合法要件需要滿足法律保留原則的限制。就行使過(guò)程而言，為防止出現(xiàn)行政恣意，應(yīng)限定為根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定作出行政決定后向法院申請(qǐng)執(zhí)行。
除了作為協(xié)議相對(duì)人的企業(yè)之外，是否存在第三人可以對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議提起行政訴訟？對(duì)此，筆者認(rèn)為，實(shí)踐中不存在與企業(yè)合規(guī)協(xié)議相關(guān)的利害關(guān)系人。因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議能夠有效的條件，就是不能對(duì)第三人利益造成損害。如果第三人確實(shí)因?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)協(xié)議造成損害，該主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)原行政行為對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟；也可以基于企業(yè)的侵害事實(shí)，對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議中的工程建設(shè)主體提起民事訴訟。綜上所述，企業(yè)合規(guī)協(xié)議屬于行政協(xié)議行為，具有較強(qiáng)的雙方性甚至內(nèi)部性，協(xié)議行為本身不會(huì)涉及第三人權(quán)益。只有當(dāng)協(xié)議約定內(nèi)容對(duì)行政機(jī)關(guān)增設(shè)了權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，作為協(xié)議相對(duì)人的企業(yè)才能提起行政訴訟。否則，相對(duì)人或利害關(guān)系人，仍應(yīng)該根據(jù)原行政行為規(guī)則提起行政訴訟。
結(jié)語(yǔ)
我國(guó)現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)體系囿于高權(quán)行政理念的固有邏輯缺陷，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域行政監(jiān)管成本高企、違法違規(guī)行為高發(fā)、工程質(zhì)量安全事故頻繁，在實(shí)踐中遭遇較大的困境。而通過(guò)引入契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，則可以填補(bǔ)高權(quán)行政理念單一中心、單方強(qiáng)制、片面威懾的缺陷，實(shí)現(xiàn)多元主體、多方協(xié)商、激勵(lì)制約相容監(jiān)管模式改造。經(jīng)由改造恢復(fù)工程建設(shè)主體在行政監(jiān)管活動(dòng)中的主體地位，發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管措施靈活性、科學(xué)性，在提高行政監(jiān)管措施遵從度的同時(shí)，也降低監(jiān)管的成本，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的提升。當(dāng)然，要充分發(fā)揮企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度的作用，還需要對(duì)現(xiàn)有法律體系作出適當(dāng)調(diào)整，一方面通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和工程建設(shè)主體選擇簽訂企業(yè)合規(guī)協(xié)議的方式開(kāi)展行政監(jiān)管；另一方面通過(guò)對(duì)監(jiān)管中各行政行為進(jìn)行調(diào)整，包括擴(kuò)大預(yù)先許可、監(jiān)督放松、處罰緩和措施適用范圍的擴(kuò)大和適用程序的放松等。同時(shí)為保障企業(yè)合規(guī)協(xié)議的有效履行，還應(yīng)當(dāng)探索作為事后監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制的信用體系建設(shè)，將企業(yè)合規(guī)協(xié)議履行情況納入行業(yè)信用記錄，并根據(jù)信用記錄對(duì)工程建設(shè)主體作出限制或獎(jiǎng)勵(lì)。以此督促工程建設(shè)主體主動(dòng)接入企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度閉環(huán)。
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