自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開(kāi)展路徑探討

■ 楊維娜

一、新形式新要求新任務(wù)，開(kāi)展自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的重要意義

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。習(xí)近平總書(shū)記提出“生態(tài)本身就是經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力”，強(qiáng)調(diào)“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。山水有底賬，保護(hù)才有底氣。自然資源是生存之基、發(fā)展之本，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記不僅是自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的基礎(chǔ)性工作，更是深化生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)、落實(shí)新發(fā)展理念的重要舉措。

黨的十八大以來(lái)，從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，到2016年啟動(dòng)首批自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)；2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）出臺(tái)，《辦法》規(guī)定:“規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度。”自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，界定全部國(guó)土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界。

《檔案館工作通則》要求，檔案館主要任務(wù)是：“接收和征集具有永久保存價(jià)值的檔案及資料；對(duì)所保存的檔案進(jìn)行科學(xué)的整理和保管；采取各種方式積極開(kāi)發(fā)檔案信息資源，為社會(huì)提供服務(wù)?！睓n案館的基本職責(zé)和主要任務(wù)要求檔案館主動(dòng)參與社會(huì)檔案共建共享工作在此工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。2021年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一年，也是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年，黨中央和上級(jí)部門(mén)關(guān)于自然資源保護(hù)的新要求為我們自然資源部門(mén)檔案管理工作指明了方向，也對(duì)我們提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，因此做好自然資源確權(quán)登記檔案管理工作意義重大。

二、自然資源確權(quán)登記檔案涵蓋范圍

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定：自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，已按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，要在自然資源登記簿中記載，并通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)、權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)自然資源登記簿與不動(dòng)產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)?？h級(jí)以上人民政府按照不同自然資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，組織相關(guān)資源管理部門(mén)劃分自然資源登記單元，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、水流等可以單獨(dú)作為登記單元。自然資源登記單元具有唯一編碼。

因此，自然資源確權(quán)登記檔案應(yīng)當(dāng)以自然資源登記單元作為歸檔單位，收集涵蓋自然資源全生命周期產(chǎn)生的測(cè)量調(diào)查、權(quán)屬審核確認(rèn)、審核登記等各類(lèi)行政審批、管理、服務(wù)資料以及技術(shù)成果資料。歸檔的內(nèi)容主要包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（自然資源調(diào)查）成果，自然資源普查或調(diào)查成果，包含登記單元內(nèi)各類(lèi)自然資源的類(lèi)型、邊界、面積、數(shù)量和質(zhì)量等信息內(nèi)容的自然資源調(diào)查圖件和相關(guān)調(diào)查成果，自然資源登記簿以及能反映自然資源資產(chǎn)狀況的影像資料等。

三、自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開(kāi)展面臨主要困難

（一）自然資源確權(quán)登記檔案涉及部門(mén)較多，檔案管理工作開(kāi)展難度較大

在自然資源確權(quán)登記工作中，不同的自然資源分類(lèi)由政府各職能部門(mén)負(fù)責(zé)登記。如江蘇規(guī)定，由省政府代理行使所有權(quán)的各類(lèi)自然保護(hù)地、濕地、海域由省自然資源廳負(fù)責(zé)登記，其他自然資源由市縣負(fù)責(zé)登記；跨設(shè)區(qū)市的水流和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源由省廳負(fù)責(zé)登記，其他由市縣負(fù)責(zé)登記；尚未頒發(fā)林權(quán)證書(shū)的森林全部由市縣負(fù)責(zé)登記。福建省在每種自然資源類(lèi)型下一一列出確權(quán)登記的責(zé)任單位，如水流的確權(quán)登記責(zé)任單位有省自然資源廳、省水利廳，市、縣（區(qū)）政府及自然資源、水利部門(mén)，濕地的確權(quán)登記由市、縣（區(qū)）政府及自然資源、林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。

根據(jù)《辦法》，從2019年起，我國(guó)要用5年時(shí)間基本完成重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，2023年以后進(jìn)行補(bǔ)充完善，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)全覆蓋?，F(xiàn)在全國(guó)自然確權(quán)登記工作處于起步階段，自然資源確權(quán)登記檔案暫時(shí)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。因此，現(xiàn)階段自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開(kāi)展難度較大。

（二）自然資源確權(quán)登記信息資源開(kāi)發(fā)利用及共享程度低，數(shù)字檔案館室建設(shè)推動(dòng)難度大

自然資源管理工作中，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)決策、政策擬定，還是政務(wù)公開(kāi)、行政審批、行政復(fù)議、行政訴訟、巡視、紀(jì)檢等諸多工作環(huán)節(jié)，都需要檔案作為參考和依據(jù)。數(shù)字檔案室通過(guò)提供在線查閱、全文檢索和批量調(diào)閱等多種方式，大大提高了檔案利用的便捷性和精準(zhǔn)度。檔案資源信息庫(kù)、知識(shí)庫(kù)、憑證庫(kù)的作用不斷凸顯。因此，自然資源確權(quán)登記數(shù)字檔案館室建設(shè)工作尤為重要。

因自然資源登記工作涉及自然資源、林草、水利、測(cè)繪地理信息等多個(gè)職能部門(mén)，各部門(mén)之間檔案信息化水平差異較大，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不同，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息平臺(tái)不統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各級(jí)自然資源數(shù)字館室建設(shè)、實(shí)現(xiàn)檔案管理融合統(tǒng)一以及信息資源共建共享難度不小。

四、自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開(kāi)展思路

要增強(qiáng)政治能力，準(zhǔn)確把握黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展對(duì)檔案工作提出的新期待新要求，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域眾多創(chuàng)新變革對(duì)檔案工作的深刻影響，準(zhǔn)確把握檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和未來(lái)走向，主動(dòng)融入和投入國(guó)家和省市戰(zhàn)略。

（一）強(qiáng)化源頭治理，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，進(jìn)行分級(jí)管理，加強(qiáng)自然資源確權(quán)登記檔案資源建設(shè)工作

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。省級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的組織，各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)登記機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)自然資源登記。自然資源確權(quán)登記由自然資源所在地的縣級(jí)以上人民政府登記機(jī)構(gòu)辦理?！?/p>

因自然資源登記機(jī)構(gòu)涉及自然資源、林草、水利等多個(gè)職能部門(mén)，所以要厘清省級(jí)及以下各類(lèi)自然資源的登記主體和登記路徑，確定各部門(mén)分工，明確自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的責(zé)任主體。誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，把自然資源確權(quán)登記檔案管理工作落到實(shí)處，切實(shí)執(zhí)行“誰(shuí)形成誰(shuí)收集、誰(shuí)立卷誰(shuí)歸檔”的原則，特別是在開(kāi)展重點(diǎn)工作、重大活動(dòng)、重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，同步做好文件材料的收集、整理、歸檔工作，凡是應(yīng)歸檔的文件材料（包括應(yīng)歸檔的電子文件及傳統(tǒng)的照片、音像等）要嚴(yán)格按規(guī)定歸檔，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，努力做好自然資源確權(quán)登記檔案資源建設(shè)工作。

（二）全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，建立和完善自然資源確權(quán)登記檔案管理規(guī)范制度

高標(biāo)準(zhǔn)的管理是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，我們要深刻把握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注重質(zhì)量和效益的內(nèi)涵要求，從管理入手，推動(dòng)管理規(guī)范化、精細(xì)化。

首先，要認(rèn)真梳理各類(lèi)自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)工作流程以及與之相匹配的涵蓋自然資源全生命周期的檔案材料內(nèi)容，研究和制定各類(lèi)自然資源確權(quán)登記檔案的收集歸檔范圍細(xì)則；其次，要總結(jié)提煉在其他科技檔案（例如國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案）管理工作中形成的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的實(shí)際情況，制定和完善自然資源確權(quán)登記檔案審核接收、交接入庫(kù)、利用服務(wù)、安全管護(hù)等規(guī)范制度。

（三）積極開(kāi)展自然資源數(shù)字檔案館室建設(shè)，著力推動(dòng)信息資源開(kāi)發(fā)與共享

積極開(kāi)展檔案信息化建設(shè)工作，挖掘開(kāi)發(fā)自然資源確權(quán)登記檔案里豐富的信息數(shù)據(jù)資源，加快推進(jìn)檔案信息化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，切實(shí)保障信息化建設(shè)的前瞻性、針對(duì)性、實(shí)效性。深入謀劃數(shù)字檔案融入“數(shù)字云南”發(fā)展戰(zhàn)略。以應(yīng)用服務(wù)為牽引，研究數(shù)字檔案如何更好的服務(wù)上級(jí)各部門(mén)提出的“資源數(shù)字化”“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”的發(fā)展主線。

數(shù)字檔案館室建設(shè)是開(kāi)展檔案信息化建設(shè)的主要形式，是貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的檔案工作走向現(xiàn)代化的重要指示和落實(shí)新修訂《檔案法》的重要舉措。推進(jìn)數(shù)字檔案室建設(shè)，對(duì)自然資源確權(quán)登記檔案管理工作、檔案信息資源開(kāi)發(fā)共享意義重大。

加強(qiáng)數(shù)字檔案館建設(shè)，各級(jí)自然資源主管部門(mén)要按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，開(kāi)展數(shù)字檔案室建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)檔案存儲(chǔ)數(shù)字化和利用網(wǎng)絡(luò)化。加快推進(jìn)存量檔案數(shù)字化和增量檔案電子化工作。各市級(jí)自然資源檔案機(jī)構(gòu)要發(fā)揮示范引領(lǐng)和統(tǒng)籌規(guī)劃作用，做好試點(diǎn)各項(xiàng)工作，利用試點(diǎn)成熟地區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)和指導(dǎo)好縣區(qū)級(jí)自然資源數(shù)字檔案室建設(shè)工作。要加強(qiáng)自然資源數(shù)字檔案館室標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，制定統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。要積極推進(jìn)電子文件歸檔和電子檔案管理與移交工作，開(kāi)發(fā)建設(shè)相應(yīng)的歸檔接口，確保電子文件及時(shí)有效歸檔。

強(qiáng)化檔案利用意識(shí)，積極推進(jìn)自然資源檔案信息資源利用體系建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)形式，健全完善檔案信息資源服務(wù)機(jī)制。要積極運(yùn)用新技術(shù)，改進(jìn)查閱方式，簡(jiǎn)化查閱手續(xù)，優(yōu)化工作流程，最大限度為利用者提供檔案服務(wù)。要積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)和檔案工作的深度融合，加快檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，拓展檔案工作數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化智能化的應(yīng)用場(chǎng)景。