基于滄州農(nóng)村視野下的養(yǎng)老法治化研究

樊 麗

（滄州師范學(xué)院政史學(xué)院，河北 滄州 061000）

當(dāng)前，我國人口老齡化社會形勢日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老問題備受關(guān)注。以滄州為例，截至2018年底，滄州市65歲以上老年人口達(dá)90.2萬，占總?cè)丝诒壤秊?1.89%，超過國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)4.89個百分點(diǎn)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相對落后，由此造成的民生條件、養(yǎng)老資源與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾越來越突出，使得農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障受到現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如何通過法律路徑健全完善保障體系、有效維護(hù)農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益是一個必須重視研究解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障法律規(guī)定的框架分析

從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制看，我國關(guān)于老年人權(quán)益保障方面的法律規(guī)定呈現(xiàn)出層次上下貫通、體系交叉融合的特點(diǎn)。目前基本形成了以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《老年人權(quán)益保障法》等基本法律為骨干，以涉老人員行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章為支撐，以各地配套法規(guī)政策為補(bǔ)充的法律框架和實(shí)施體系。但當(dāng)前，我國并沒有針對農(nóng)村老年人這一獨(dú)特群體，制定一部專門的法律法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)范農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障問題。對于農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障法律框架，可以基于老年人權(quán)益保障，從三個維度和層次來把握。

（一）《憲法》和基本法律關(guān)于老年人權(quán)益保障的普適性規(guī)定。老年人養(yǎng)老權(quán)益是根據(jù)老年人的特點(diǎn)和需求，由老年人享有的專屬權(quán)益［1］，主要包括生活保障權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、受贍養(yǎng)扶助權(quán)，以及從國家和社會獲取特殊照顧的權(quán)利。我國《憲法》規(guī)定老人有獲得子女贍養(yǎng)扶助的權(quán)利；《民法典》規(guī)定成年子女對父母負(fù)有贍養(yǎng)、扶助和保護(hù)的義務(wù)，不盡撫養(yǎng)義務(wù)將全部或部分喪失繼承權(quán)，從正反兩方面規(guī)定了對老年人權(quán)益的保護(hù)［2］；《刑法》以明確規(guī)定虐待罪、遺棄罪處罰標(biāo)準(zhǔn)的方式，堅(jiān)決打擊侵害老人權(quán)益的行為；《老年人權(quán)益保障法》則對家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會保障和優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等基礎(chǔ)性、核心性權(quán)利進(jìn)行了體系化規(guī)范。這一系列舉措使我國老人權(quán)益保障的主干體系得以建立，成為保障農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益的直接依據(jù)。

（二）行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等關(guān)于保障老年人權(quán)益的專門規(guī)定。為更好地落實(shí)《憲法》和《老年人權(quán)益保障法》等基本法律，國務(wù)院及其各部委圍繞健全完善老年人權(quán)益保障制度，制定了諸多行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等已達(dá)數(shù)百部之多［3］。這些法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件從居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)建設(shè)、政府引導(dǎo)、社會救助等多個層面，對老年人權(quán)益作出了保護(hù)性規(guī)定，為應(yīng)對農(nóng)村老年人養(yǎng)老困境提供了有力的法律支持。

（三）各地區(qū)制定的關(guān)于老人權(quán)益保障的區(qū)域性法規(guī)政策和實(shí)施辦法。各地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，將上位法中較為宏觀性的指導(dǎo)性和倡導(dǎo)性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，制定了一些更加符合實(shí)際的法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施辦法。如《河北省老年人權(quán)益保障條例》《河北省居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《滄州市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》等，對本區(qū)域內(nèi)涉老人員的“養(yǎng)、居、醫(yī)、幫、救”等方面進(jìn)行了制度性安排。這些具有針對性和可操作性的規(guī)定，是對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的探索，推進(jìn)了農(nóng)村老年人養(yǎng)老事業(yè)法制化進(jìn)程。

二、當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障法治實(shí)踐中存在的矛盾問題

如上分析，我國目前關(guān)于農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的法律規(guī)定，大多散見于根本法、基本法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)政策之中，雖然形成了相對分層、體系交叉、上下融合的框架體系和運(yùn)行機(jī)制，但仍存在一些結(jié)構(gòu)性矛盾和實(shí)踐性問題。

（一）立法上不夠系統(tǒng)完備。農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障是一個體系工程，涉及多個層次和領(lǐng)域，相關(guān)法規(guī)政策政出多門，相互之間的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、銜接性還有差距；一些基礎(chǔ)性法律對權(quán)利義務(wù)主體、職責(zé)界限和處罰標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定得過于原則，理解起來彈性較大，執(zhí)行尺度難以把握［4］；一些配套法規(guī)滯后于社會發(fā)展［5］，比如近年來，中央、省、市先后出臺了關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的實(shí)施意見，但對于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中重難點(diǎn)問題，特別是資金扶持、結(jié)合醫(yī)保以及管理、運(yùn)營、維護(hù)等方面，缺少具體的、操作性強(qiáng)的法規(guī)保障，難以適應(yīng)社會發(fā)展。

（二）執(zhí)行上不夠精準(zhǔn)到位。保障農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益，政府的貫徹執(zhí)行力處于關(guān)鍵一環(huán)。受自然和社會環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)條件等因素制約，全面保障農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益還有一段很長的路要走。比如，《河北省老年人權(quán)益保障條例》和《河北省老年人優(yōu)待辦法》規(guī)定，各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況明確標(biāo)準(zhǔn)和范圍，建立80周歲以上老年人高齡津貼制度。由于縣一級政府財(cái)政吃緊，政府補(bǔ)貼的占比很少，大部分費(fèi)用仍得由老年人自己承擔(dān)，并沒有徹底解決對失能失智老人的救助。再如，市區(qū)往往能超標(biāo)準(zhǔn)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，為老年人提供文化娛樂場所，但農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施方面困難重重［6］。

（三）救濟(jì)上尚有漏洞短板。面對權(quán)益侵害，處于弱勢地位的老年人對提起家庭訴訟和行政訴訟有不少疑慮和擔(dān)憂。特別是涉及農(nóng)村社會保險以及農(nóng)村社會救助方面，往往因懼怕與政府公權(quán)力打交道產(chǎn)生“厭訴”心理，或因不信任法院而放棄訴權(quán)?！独夏耆藱?quán)益保護(hù)法》第七十二條規(guī)定，受到權(quán)利侵害的老年人應(yīng)當(dāng)向法院或者有關(guān)部門尋求救濟(jì)，但并未明確受到侵害的權(quán)益范圍和尋求救濟(jì)的具體部門，救濟(jì)主體不明確導(dǎo)致老年人“無處可告”或者一些部門推諉扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益法律保障的對策及建議

加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障工作，必須堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念，從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面推進(jìn)體系化建設(shè)，統(tǒng)籌抓好養(yǎng)老保障機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)、社會政策配套銜接和末端落實(shí)。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益的立法保障。加強(qiáng)基礎(chǔ)性立法，進(jìn)一步健全完善《老年人權(quán)益保障法》及相關(guān)配套法規(guī)制度，制定相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，將社區(qū)居家養(yǎng)老和“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式下農(nóng)村老年人權(quán)益保障進(jìn)行系統(tǒng)化法律規(guī)定，完善社會化保障機(jī)制［7］；加強(qiáng)普惠性立法，建立富有中國特色、體現(xiàn)制度優(yōu)勢的社會主義老年人福利、醫(yī)療保健、養(yǎng)老保險等法律規(guī)范體系，擴(kuò)大老年人權(quán)益保障范圍，促進(jìn)家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的銜接互補(bǔ)，構(gòu)建物質(zhì)幫扶和精神慰籍相結(jié)合的養(yǎng)老方式；加強(qiáng)兜底性立法，充分考慮空巢老人、失獨(dú)老人、失能老人等特殊群體的利益訴求，制定特殊條款滿足差異性需求，縮小城鄉(xiāng)二元差距，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益的執(zhí)法保障。采取全社會普遍性宣傳和分群體針對性教育相結(jié)合的方式，推動老年人權(quán)益法律宣傳進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校，提高社會認(rèn)知度和關(guān)注度，讓行政執(zhí)法部門知道維護(hù)老年人權(quán)益的職責(zé)，讓老年人知道通過公力救濟(jì)保障自身權(quán)益［8］。加大基層法律人才及法律服務(wù)投入，特別是相對落后的農(nóng)村地區(qū)，由政府牽頭建立老年人維權(quán)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和相應(yīng)的信息服務(wù)平臺，聘請專職或兼職專業(yè)人士及時為老年人就地或就近提供法律服務(wù)。推進(jìn)行政監(jiān)督，明確上下級行政部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及職責(zé)權(quán)限，對不履行相關(guān)法律法規(guī)造成老年人養(yǎng)老權(quán)益受損的，嚴(yán)肅追究問責(zé)，確保老年人權(quán)益法律保障路徑暢通。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益的司法保障。擴(kuò)大老年人侵權(quán)案件受理范圍，開辟養(yǎng)老糾紛案件立案“綠色通道”，為養(yǎng)老糾紛案件受理提供優(yōu)先保障。建立養(yǎng)老權(quán)益訴訟幫扶機(jī)制、執(zhí)行情況定期回訪機(jī)制，對貧困老年人訴訟實(shí)施費(fèi)用緩交或者免交制度、贍養(yǎng)費(fèi)以及養(yǎng)老金先予執(zhí)行或者訴前財(cái)產(chǎn)保全制度。對被執(zhí)行人主動采取思想教育和適當(dāng)強(qiáng)制措施，促使其全面履行應(yīng)盡的義務(wù)，堅(jiān)決破解執(zhí)行難問題。